推进土地开发整理工作面临的问题及对策

曹晓钟

（大庆市国土资源局，黑龙江 大庆 163311）

推进土地开发整理工作面临的问题及对策

曹晓钟

（大庆市国土资源局，黑龙江 大庆 163311）

大庆市土地整理工作得到上级国土资源部门和市领导的高度评价，取得了令人瞩目的社会、经济和生态效益，但由于历史和现实的原因，土地开发整理工作也面临着一些问题和存在着一些不足。继续推进土地开发整理工作，一是拓宽土地开发整理工作思路，挖掘土地开发整理工作潜力。二是开展土地开发整理专项规划，维护规划的严肃性和权威性。三是进一步树立精品意识，加强竣工验收的管理工作。

土地开发；土地整理；问题；措施

近几年来，对如何推进土地开发整理，提高土地的利用率和产出率，已被各级党委和政府列入“议事日程”，列入经济发展的大计中，在不断总结土地开发整理成功经验的基础上，树立了宏观开发的理念，走科学有序开发的新路子，土地开发整理的进度和质量明显加快，取得了良好的社会效益、经济效益和生态效益。

一、土地开发整理工作的主要任务和目标

针对当前土地开发整理多为局部地块和单项目标行为的现状，笔者认为，土地开发整理工作的根本任务是形成合理、高效、集约的土地利用结构，提高土地利用效率，适应经济社会发展对土地的需求，从现阶段经济社会发展对土地的需求来看，土地开发整理尤其是农地整理工作有以下五方面任务和目标：

1.增加耕地有效面积。在挖掘现有土地利用潜力的前提下，通过土地开发整理的多种方法和手段来增加有效耕地面积，以弥补建设用地对耕地的占用，促进耕地总量动态平衡目标的实现，这一任务目标也是现阶段土地开发整理的主要目标。

2.加快城乡一体化步伐。土地开发整理是按照现代化的生产要求进行的一种资源再配置过程，反过来又可以为城乡现代化建设提供广阔的土地资源空间。土地开发整理要实现以建制镇为单位，与小城镇建设结合起来，有计划、有步骤地推进农民居住向城镇集中，工业向工业园区集中，耕地向集约化集中的目标。

3.调整人地对应关系。按照社会生产力的要求，通过土地开发整理对土地利用中产生的人与地及人与人的关系，予以调整和适度组织重配，使人们对土地开发、利用和保护更趋合理，随着经济发展和市场的进一步发育，调整人地关系和农业结构，来优化土地利用结构。

4.提高土地生产能力。即通过对建设高标准农田等土地利用方式、强度的调整，改善土地生产、生态条件，保持和提高土地再生产的能力，以持续获得人们生产和生活所需求的产品。

5.实现土地的可持续利用。在土地开发整理过程中，应以可持续发展理论为先导，社会效益、经济效益和生态效益三者并重。目前，我省制定的“撤村并点”项目即是社会、经济和生态三种效益并重的体现，这一工作要结合土地整理和新农村建设及土地的整体流转进行，以实现土地的可持续利用。

二、土地开发整理工作面临的问题和存在的不足

按照土地开发整理工作的目标和任务，大庆市自2001年开展土地整理工作以来，到2009年底，全市已完成国家和省级土地整理项目20个，新增耕地2228.7081公顷，得到上级国土资源部门和市领导的高度评价，取得了令人瞩目的社会、经济和生态效益，但由于历史和现实的原因，土地开发整理工作也面临着一些问题和存在着一些不足。

1.土地开发整理的后备资源越来越少，困难越来越多，投资越来越大。按照大庆可持续发展的实际，土地开发整理是在体现新增耕地、建设新农村和保障市域经济发展的基础上进行的。目前，我市可供新增耕地和建设新农村的地域逐步减少，土地开发整理和标准农田建设面积较大，较易整理的地块基本上已经实施了开发整理。笔者认为，今后我市土地开发整理将面临着后备资源越来越少、困难越来越多、投资越来越大的局面。

2.村镇建设规划编制时间滞后、层次不高，影响了农村宅基地的整理。村镇建设规划是土地利用总体规划、城镇体系规划、城市总体规划相衔接的具体规划，是农村建设用地复垦专项规划编制的基础。由于乡镇经济发展不平衡，有的乡（镇）村一级因经费和技术力量得不到保障，几年都编制不出来，有的编制出来了，或时间滞后、或规划层次不高、或因乡镇领导的更换而变更，造成村镇建设无序，“空心村”、“偏远村”得不到有效的整理。因此，村镇建设规划编制的水平，将影响今后农村宅基地整理的进度和质量。

3.有的基层干部缺乏高标准、严要求，重进度、轻质量，精品工程不多。个别基层干部还没有把土地整理工作作为改善农业生产条件和生态环境、提高耕地质量、促进乡（镇）村经济发展的大计来考虑，也没有从实现城乡一体化、促进农业现代化、加快社会主义新农村建设的角度去考虑如何搞好土地开发整理。有的整理项目未严格按照批准的规划组织实施，对施工质量检查监督也不够，影响了土地开发整理的质量。

4.有的土地开发整理项目后续管理跟不上，承包政策不落实，形成新的抛荒。近年来，我市按照标准农田建设的要求，大力开展农地整理，使之成为“田成方、路成框、渠相通、树成行、进得去、出得来、兜得转”的新格局。由于有的乡（镇）村没有建立管理工作责任制，或者虽然建立了管理工作责任制，但工作不落实，有的土地开发整理项目竣工验收后没有及时分到农户，因而，有的土地开发整理项目竣工验收后的标准农田，没有几年就出现“水渠堵塞、树苗枯萎、道路塌陷”。有的没有及时耕种，形成了新的抛荒，少数土地开发整理后，土地的利用率和产出率不高。

三、推进土地开发整理工作的应对措施

《新土地管理法》实施后，我国土地管理进入土地用途管制制度的时代，保护耕地、确保耕地总量的动态平衡成为我国土地管理工作的重大战略和艰巨任务。然而，城市化必然占用一定数量的耕地，我们既要反对那些因害怕失去耕地而不搞新农村建设的典型的“小农意识”，也要防止出现不顾我国人多地少、土地资源稀缺的基本国情，不采取集约用地的错误倾向，要把两者统一起来。首先要在思想上引起高度重视，把土地开发整理工作作为一项实现耕地总量占补平衡、维护地方经济可持续发展的战略任务来抓。

1.拓宽土地开发整理工作思路，挖掘土地开发整理工作潜力。土地开发整理可分为集镇土地整理和农地整理。过去几年，我们着重对现有耕地进行标准农田建设，对地块零碎、沟浜交错、路渠不配套、地形高低不平、地类交叉的土地进行统一整理，实施土地平整。今后，应进一步拓宽思路，与时俱进、挖掘潜力，一是推进通过土地整理新增加的耕地面积列入基本农田面积，确保土地开发整理后的可持续利用，改善农民的生产条件。二是推进农民居住向城镇集中。对条件具备的乡（镇），在一户一宅的原则下，由政府统一规划，在城镇住宅区联建住房或经济适用房；引导零散自然村和区域规模小、群众有要求的行政村向中心镇、中心村集聚，限期完成“空心村”改造，大力开展农村宅基地整理，争取建设用地置换指标。

2.开展土地开发整理专项规划，维护规划的严肃性和权威性。根据我省国土资源厅和国土资源部提出的新要求，土地整理项目实施中存在的问题及面临的新形势，笔者认为，要在科学分析潜力的基础上，土地开发整理专项规划既要可行又要科学，既要超前又要长远。因此，要着眼于加快推进城乡一体化，着眼于实现工业园区化、农业产业化、农民非农化、农村城镇化这样的目标，来开展土地开发整理专项规划，把土地开发整理专项规划作为落实城市总体规划、城乡一体化规划、村镇建设规划的具体规划，使其更具有科学性、超前性、合理性。

3.进一步树立精品意识，加强竣工验收的管理工作。一是加强质量管理。要把土地整理作为实现农业现代化的基础工作来抓，要作为保护耕地、增加有效耕地面积、实现耕地占补平衡的重大措施来抓。要把土地整理工作作为民心工程、实事工程来抓。因此，在千方百计加快土地开发整理工程进度的同时，也要牢固树立质量第一思想。二是实行阳光操作。对土地开发整理项目要完善公开招投标制度、资金使用制度和工程质量跟踪管理制度。县（市、区）、乡（镇）、村三级均应建立质量监督小组，发现不符合要求的，及时督促返工重做,及时对有关责任人员进行处罚。同时，进一步加强资金的使用管理，要严格按照上级规定及专项资金管理制度执行，做到专户储存、专款专用。建立土管、农业、林业、水利、财政等部门和工程技术人员参加的质量验收小组，进行初验和验收，对优质工程和精品工程要进行奖励，对质量不合格的工程，要实行处罚，并实行质量保证期。三是强化竣工验收后的管理工作。土地整理工程竣工验收后将移交给农业部门管理和乡（镇）村负责耕种，为避免新的抛荒和投资浪费，应结合农业结构调整和土地流转，建立承包责任制，出台一定的优惠政策，鼓励农民以科技为动力、区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务的农业生产经营格局，为农业的产业化和现代化奠定基础。

〔责任编辑：李 霞〕

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1002-2341(2011)03-0068-02

2011-04-23

曹晓钟（1962-），女，黑龙江大庆人，工程师，从事土地管理研究。