公共财政视角下开征物业税的必要性分析

○杨立平

（广东技术师范学院经贸学院 广东 广州 510260）

随着我国社会经济的不断发展，出现了许多迫切需要解决的社会问题，如社会财富分配严重失衡；房价不合理的快速上涨，一方面许多人住房困难，买不起房，另一方面又有大量新建住房空置；地方政府财权与事权不对称，导致不规范行为的出现，孕育出许多社会风险。透过这些问题分析背后的制度原因，其中之一便是公共财政体制存在许多缺陷。而开征物业税有助于促进我国公共财政体制的完善，进而在一定程度上促使以上问题的解决。

一、开征物业税是调节存量财富分配、缩小贫富差距的需要

目前，关于调节财富分配的税种主要包括所得税、消费税等。这些税种都是对流量征税，而对财富存量征税则相对不足。虽然现行税制中有房产税，但它是以经营性房产作为征税对象，居民自住房产并不在征税范围之内。出现这种局面的原因在于，过去计划经济体制下不允许个人有较多的剩余财产，个人住房是以单位福利形式进行分配的，个人不具有物业产权。改革开放以来，随着市场经济体制的逐步建立，住房制度发生了巨大变化，房产物业已经在很大程度上成为商品，甚至成为投资的工具。因此，将居民房产适时纳入征税范围，开征物业税，正好可以弥补对存量财富征税的不足。

收入分配不公、贫富差距过大是目前我国面临的主要社会问题之一，而现行税收体系对调节财富分配的作用又十分有限。

首先，从收入取得环节来看，个人所得税税负基本落在广大工薪收入者头上。由于对包括股票、基金投资的资本利得收益不征个人所得税，以此为主要收入来源者只承担了很轻的税负。从要素分配的角度看，资本利得获得者往往是高收入人群，工薪只占其很少的一部分收入来源。即使将来实行综合所得税，扩大税基，将资本利得纳入其中，也不可能对未实现的资本利得征税。由于资本利得是财富的组成部分，故通过对财富征税就可解决这一问题。

其次，从收入流转环节来看，消费税是具有累进性质的主要调节税种。但消费税只对少数高档商品征税，征收面过窄。从目前我国富裕人士的消费结构来看，纳入消费税征税范围的商品在富人消费支出中所占比重很低。据福布斯2010年中国财富排行榜相关数据的分析，高收入人群的支出结构大体是证券投资、房产物业、现金等其他资产各占三分之一。现行税制对证券、现金等资产的持有是不征税的。对房产物业在取得产权时一次性缴纳1.5%～3%的契税，之后如果不是用于生产经营活动或出租，也是不用交税的。

最后，从财富存量环节来看，在目前的财产税体系中只有车船税是对持有财产征税。

综上所述，现行税制中对个人收入从取得、流转到最后形成存量财富的各个环节的课税均有缺陷，这也是目前我国贫富差距不断扩大的原因之一。由于房地产是个人财富集中的一个重要途径，因此对房地产开征物业税无疑是对存量财富具有较大调节作用，可以进一步完善公共财政体制下的税收体系，抑制贫富差距不断扩大的趋势。

理论界也有人不同意物业税的财富调节作用，认为物业税具有累退性（张楚，2010）。因为物业税一般是以房产评估价为税基的比率税，相对于居民的收入，低收入家庭的纳税比例要高于高收入家庭的比例。假设政府征收1%的物业税，低收入家庭年收入2万元，拥有房产20万元，高收入家庭年收入100万元，拥有房产200万元，则低收入家庭的税负是其年收入的10%，而高收入家庭的税负则只占其年收入的2%。

而此矛盾在设立了物业税的国家里都已经得到解决。基本做法是在规定满足基本需求的免征额的基础上实行累进税率。例如，新加坡全部房产均要缴纳物业税，以家庭为单位对自住房产按套数累进征税：第一套房按3%的税率缴纳，第二套及以上按10%的税率缴纳。法国则是规定按人均居住面积进行累进征税。我国物业税试点城市上海规定每人60平方米的免征额，超过面积则累进征税。

二、开征物业税是稳定房价、保障房地产市场健康发展的需要

虽然难以准确地度量所得，但最好的估计值表明，我国的收入分配是很不公平的，关于存量财富数据的情况就更差了。有一项研究显示，处于财富分配最高的1%的人，拥有总财富的40%（邓立平，2010），而其中三分之一又是以房产物业的形式存在的。这就不奇怪为什么一方面在城市中有许多人住房困难、买不起房，另一方面全国又有6000万套左右的新建住房空置。这样不公平的物业配置是否可取，成为一系列复杂的社会问题和伦理问题。

“衣食住行”为人类生存之基本，住房因此成为个人生活的刚性需求。从文明世界的发展现实来看，“居者有其屋”是各国宪法赋予公民的一项基本人权，必须完全得到保障。因此，房产物业已经被界定为具有准公共产品性质的特殊商品。以物业税的形式介入房地产市场进行调控，纠正市场失灵造成的房产向少数富人过度集中的现状应该成为公共财政体制下政府的必然选择。

当前房价高企的主要原因是投资性需求过大，突出表现为房产物业过度集中在少数人手中，新建住房空置率过高。以物业税压抑房价的原理在于税收资本化的作用。如果开征物业税，则打算购置房产的人会考虑到，一旦购买房产，将会把未来一连串的应纳税额也买下来，这会降低购买者愿意支付的房价。由于土地供应是固定的，房产供应也是相对有限的，根据税负转嫁理论，房产的所有者基本上就要承担全部税负，即开征物业税将增加房产的持有成本。拥有房产物业的成本包括取得成本和持有成本，从我国现实情况来看，取得成本主要包括购买房产的价格以及取得产权应缴纳的契税。持有成本主要包括房产折旧及物业管理费等，对于非经营性房产不需缴纳房产税。由于近年来房产价格大幅上涨，按市值计算的折旧已成负数，而物业管理费在高昂的房价面前也可忽略不计。这样持有成本已演变成持有收益，在很大程度上刺激了市场对房产的投资性需求。“买房子一定赚钱”已成为当前社会不争的事实。特别是在证券市场等其他投资市场均不景气的情况下，大量资金流入房地产市场的趋势还会愈演愈烈。

今天中国出现的问题在其他先进国家和地区早就存在，他们也有一套应对的办法。开征物业税是其中一个重要选择。西方发达国家的物业税制度对于有效控制房产过度集中形成空置起到了非常重要的作用，绝大多数人最多只有一套物业，有多套物业的业主也是尽量避免房产空置，宁愿将空置的物业低价出租甚至零租金出租。丹麦政府在50年前就开始征收闲置物业价值税，法国的一些城市对于闲置的房产规定征收超过一般物业的惩罚性高额物业税。

三、开征物业税是健全地方财政收入体系、规范地方政府行为的需要

我国1994年对预算管理体制进行了重大改革，以分税制取代原有的分级包干制，其基本设想是建立“一级政府、一级事权、一级财权”的架构。然而，十几年来的实践表明，分税制改革还有许多有待完善的地方，主要表现为地方财政收入体系不完善，缺乏能够与地方政府事权相对称的主要财源。现阶段，一方面随着经济体制的转轨，政府职能在发生转变，政府事权大量增加，地方政府更关心本地方公共产品的提供，愿意承担更多的事权。另一方面，现行的分税制又限制了地方政府的收入自主权。有资料显示，当前我国财政支出的70%集中在省以下的地方政府，但是60%的财政收入归中央财政。在没有充分财源的情况下，为了发展本地经济、创造地方政府政绩，容易出现乱收费、乱占用、变相举债等一系列不规范行为。近年来大量增加的地方政府卖地收入就是其中一种。

以卖地收入为主的土地财政是典型的“寅吃卯粮”，把70年的土地使用权一次性出让后得到巨额收入。由于缺乏相应的法规制度对其制约，许多地方政府急功近利，大量卖地。据统计，杭州、上海、北京2009年的卖地收入分别为1054亿元、1043亿元、928亿元，而这些地方政府2009年的地方财政收入总额分别为520亿元、2540亿元、2027亿元。卖地收入甚至已超过当年的财政收入。一个地方的土地总量是有限的，当前多卖地，后续财政开支就会变得更加困难。在目前的法规环境下，土地财政无疑会诱发地方政府的短期行为，影响城市今后的发展，同时也将地方政府的收入过多地与房价、地价联系起来。这几年中央几次出手压抑房价均未能奏效，究其原因，地方政府在其中起了非常负面的作用。

笔者在《论加强政府间纵向转移支付的必要性》一文中已经分析过，目前我国的主要税种均不适合作为地方主体税种。在不改变分税制体制的情况下，只能开征新税种来解决问题。财产税具有税源分布广阔、区域性、税基固定等特点，地方政府易于做到对本地区的税源实施严格监控，提高税收征管效率，同时财产税收主要用于为本地区提供公共服务，有利于形成“多征税，多提供公共服务”的良性循环机制，符合税收受益原则，非常适合作为地方税主体税种。许多实行分税制国家大多将财产税归为地方政府，成为地方财政的主要来源。据OECD组织1990年的资料，在地方税收中，美国财产税占80%，加拿大占84%，英国占93%（此处是按联邦、州、地方三级来划分财政收入的）。

开征物业税应学习香港的经验，实行普征模式。为了保证低收入居民的生活不会受到太大的影响，可以将供基本生活需要的居住面积作为免征额，同时保留原有土地出让金不变，并将其计入税基。有人担心这种模式会延续目前土地财政的弊端，主张废除土地出让金制度。但笔者认为，政府行为出现问题，不能依靠市场方式来解决，只能将改革思路转向目前的社会制度和政治体制，特别是改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，降低地方政府对短期利益的依赖，保证地方政府收入的可持续性。

按照以上设想形成的，以物业税为主体的新的地方政府土地财政会不会又成为房价上涨的推动因素呢？值得庆幸的是，有研究表明，在其他条件相同的情况下，一个地区的房价与该地区的物业税税率负相关，而与该地区政府所提供的公共服务质量正相关，即提高物业税会降低房价，而增加教育、社会治安等公共服务则会增加房产价值。

由此可以推断，随着物业税的开征，新的地方财政收入体系的逐步建立，推动房价不断上涨的制度性因素将得到根本根除。地方政府要获得以物业税为主的更多土地财政收入，就必须通过对交通、环保、治安、教育等公共服务的投入来实现，从而进入地方政府收入与地方政府职责良性循环的轨道。

[1]孙健夫：关于物业税负的水平设计的几个问题[J].税务研究，2010（3）.

[2]杨立平：论加强政府间纵向转移支付的必要性[J].生产力研究，2009（8）.

[3]杨全社、郑健翔：地方财政学[M].南开大学出版社，2005.