我国城市森林公园生态服务补偿制度研究

○田琪 张恒铭 杜欣

（北京林业大学经济管理学院 北京 100083）

一、引言

城市森林公园，是我国建设生态文明的重要载体，是实现林业生态文化建设的阵地，其提供的生态服务的稳定性不仅直接影响到公园本身的游憩价值及未来发展，更维系到城市生态环境的可持续性。然而目前城市森林公园在创造了巨大经济效益的同时，其生态环境也因大量的旅游冲击出现退化（黄程，2010）。

城市森林公园由于其公共物品的属性及外部性，其提供的生态服务价值并没有通过市场价值体现出来。随着人们对森林公园旅游需求的不断扩张，确保城市森林公园提供高质量的生态服务的同时尽量减少人类活动对环境的破坏，需要制度的约束。根据环境库兹涅茨曲线，在经济增产过程中，政府采用正确的管理模式，即生态补偿制度，希望达到生态阈值之前找到一条通过库兹涅茨曲线峰值的通道，实现经济、自然可持续协调发展（姜宏福、温亚利，2010）。对城市森林公园提供的生态服务、环境服务建立补偿制度，这也是经济发展对生态服务的反哺，最终达到帕累托最优状态。

二、文献综述

目前国内关于城市森林公园的研究主要集中在城市森林公园的概念、管理、发展不足及应对措施上。城市森林公园是位于城市市区或市郊的、能满足市民日常游憩需求且具有大面积优美森林景观的公园（黄程，2010），而目前由于旅游规划定位有偏失（杨财根，2010），应该加强森林景观培育、合理开发自然和人文景观等对策（孙志立，2005）。

国内针对公共物品的生态补偿制度设计研究领域主要集中在公益林（田淑英，2009；王蓉，2010）、流域（游彬，2008）、湿地（姜宏福，温亚利，2010；谢屹）及自然保护区（王昌海，温亚利，2010）的生态补偿上。而关于城市森林公园的生态服务补偿制度设计的研究很少，基于公共物品理论、外部性理论、生态资本性理论等理论依据（田淑英，2009）和新森林法，从森林环境功能受益的公共和私人主体必须为此支付费用，开展生态旅游，征收生态补偿税费、成立森林环境补偿基金（刘粲，2003），通过价格、支付、激励机制等创建完善的森林生态服务市场机制（戴栓友，2003；游彬，2008），同时明晰产权（王昌海等，2010），加大公共财政转移支付力度（王蓉，2010），吸引社会筹资（姜宏福，温亚利，2010）等。综上所述，目前关于专门研究城市森林公园制度设计的文献较少。笔者将在前人研究的基础上，主要从生态服务补偿制度这一角度入手，试图构建城市森林公园生态服务补偿制度。

三、理论分析

根据制度经济学和环境经济学的基本理论，通过城市森林公园的特殊性质，利用环境资源价值理论、外部性理论、公共物品理论、补偿原则论，试从政府及市场的角度论述城市森林公园生态服务补偿制度设计的理论基础和支持。

1、环境资源价值理论

根据生态补偿理论，环境资源是有价值的。社会经济系统生产和消费的产品价值，来自劳动生产和自然环境，因此自然环境是有价值的。要使社会经济系统能够持续发展，必须使自然环境系统也能够持续发展，这就要求社会经济系统对自然环境作出生态补偿（高岚等，2007）。

城市森林公园的环境总价值包括两个部分：使用价值和非使用价值。其中使用价值包括直接使用价值（娱乐、健康价值）、间接使用价值（生态功能、生物多样性）；非使用价值包括存在价值和遗赠价值。

城市森林公园目前的价值主要体现在直接价值上，即游客支付的门票费用、餐饮费用、娱乐费用等其他相关费用。城市森林公园的生态服务价值经过合理科学的计算后，通过市场交换体现。所以，对维护生态功能的主体所做的贡献给予足量的经济补偿，通过制度创新激励人们从事生态保护投资并使其生态资本增值，实现资源的有效配置。

2、外部性理论

城市森林公园一般具有强大的正外部性，其经营者无法要求哪一个部门去支付森林生态效益使用费，致使经营成本得不到补偿；另外市场价格也不能准确反映其全部的生态价值，导致森林经营者私人边际收益与社会边际收益的背离。因此，必须采用庇古手段实现生态补偿，即政府必须通过政策手段实现森林公园生态服务外部效益的内部化，让生态服务成果的受益者支付相应的费用以维持城市森林的可持续经营，实现外部效应的内部化。

3、公共物品理论

公共物品泛指无排他性或无竞争性的产品。环境质量或服务这类物品大致上都可划入准公共物品。当今环境问题的日益恶化也与环境资源本身的特殊属性有关，即环境资源的公共物品属性。公共财产资源与环境质量恶化污染的根源在于环境资源的所有权和使用权规定得不完全。“搭便车”和“公有地的悲剧”是典型的市场失灵表现。政府对准公共物品的补偿主要体现在通过价格机制、税费补贴的形式直接提供，或者委托给私人部门。

由于城市森林公园的公共物品属性，当旅游活动不可避免地对城市森林公园的环境产生破坏性的污染时，需要完善的制度约束在价格、补贴机制上弥补市场失灵的缺陷，或者通过企业、非政府组织维护城市森林公园的环境可持续发展，从而保证城市森林公园的生态服务功能得以持续提供。笔者于2011年在奥林匹克森林公园做的相关调查表明，67%的游客认为应该为到奥林匹克森林公园游憩、挖野菜等行为支付相关费用。

4、补偿原则理论

根据福利经济学，卡多尔和希克斯认为，按照帕累托标准，政府实行任何经济政策都会引起市场价格体系的变化，使一方有利，另一方受损，如果做出某种改变，使受益者在补偿了受损者的损失后仍旧比以前好，那么就出现社会福利改进。补偿原则为国家实行经济干预措施提供了理论依据。例如，我们国家实行的退耕还林工程的财政补贴激励就是一个典型的例子。

城市森林公园提供的生态服务补偿，可以认为是消费者对森林公园的有意或无意的污染而承担的补偿，通过这部分补偿用于城市森林公园的生态建设和维护，促进城市森林公园生态的可持续发展，保证城市生态环境的稳定，从而实现人与自然、社会的和谐共处。

四、城市森林公园生态服务补偿制度设计

本文在前人研究的基础上，通过环境资源价值理论、外部性理论、公共物品理论等理论分析，对我国城市森林公园的生态服务补偿制度设计进行如下研究，将从补偿价格的范围确定、补偿的市场形式，政府的激励机制和私人部门参与，公众参与的角度进行探讨。

1、城市森林公园生态服务补偿市场机制

（1）生态服务补偿价格机制。通过机会成本法、影子工程法等客观方法或支付意愿调查法等主观方法确定城市森林公园的生态服务价格，衡量城市森林公园的价值。根据市场规律，价格总是围绕着价值上下波动。通过价格的调整，供给曲线和需求曲线不断调整，最终达到均衡，实现市场对资源的有效配置。实际上，消费者支付意愿的价格往往高于市场价格，消费者剩余可以作为城市森林公园提供的生态服务补偿，把增加的收入用于城市森林公园生态服务的建设和维护。

（2）生态服务补偿支付机制。公共物品的市场支付形式主要有三种：生态服务开发贸易系统、生态服务自愿私有交易、生态标记（游彬，2008）。城市森林公园提供的生态服务价值可以通过不同的市场形式进行交换，确保生态服务资源的有效配置。例如，通过生态标记，对城市森林公园进行相关认证，贴上生态标志，像“低碳城市森林公园”，这样会增加城市森林公园的价值，消费者愿意支付更高的价格来消费这种生态服务。当然生态标记的前提是要做好科学、合理、严格的认证，促进城市森林公园的可持续经营。

2、城市森林公园生态服务补偿政府约束

（1）建立城市森林公园生态服务补偿基金制度。根据《森林法》规定，任何从森林环境功能受益的公共和私人主体必须为此支付费用，所征收的费用以森林环境补偿基金的形式解决。城市森林公园提供生态服务，政府可以通过强制性手段，即建立生态服务补偿基金制度。国家对城市森林公园的财政补贴、生态建设支出、社会筹资都可以纳入到补偿基金里面，专款专用，形成强制性约束力，确保城市森林公园生态建设的有效施行。虽然目前我国公益林的生态服务补偿标准由每1/15hm2每年5元提高到10元，对于生态服务的要求来说，这远远不够。所以城市森林公园的生态服务补偿要经过合理测算后，补偿标准或基金投放标准要在满足经营成本的基础上，保障额外的生态建设支出，比如改造林相、植树造林等等。

（2）界定城市森林公园生态服务产权。根据科斯第二定理：如果交易成本为正且较小时，可以通过合理分配初始产权来提高资源配置效率，实现外部效应内部化，无需抛弃市场机制。城市森林公园的产权不清晰，所有权与经营权、使用权没有明确规定，城市森林公园就会出现开发不当，旅游者就会不遵守规则污染城市森林公园环境。如果明晰产权，按照“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，所有权依然是国家所有，如果下发经营权给私人企业，此时政府通过减免税费、加大补贴、技术培训或支持等激励机制吸引私人部门参与城市森林公园生态服务产品的提供和维护。再比如，如果产权清晰，确定城市森林公园的碳排放权，可以通过碳排放交易市场进行交易，不但可以增加城市森林公园的生态服务补偿资本，而且有助于实现城市森林公园的生态服务价值。

3、公众参与激励机制

通过公众、非政府组织采取志愿服务的方式参与城市森林公园的生态保护，比如志愿宣传低碳旅游，义务植树等，对城市森林公园的环境保护起到监督作用。政府应该制定针对公众参与生态保护的激励机制，例如对参与的公众给予名誉上或物质上的补偿，以此激励更多的公众参与到城市森林公园的生态保护上来，自觉维护城市森林公园提供的生态服务。

五、结论

基于外部性、公共物品等理论依据，通过对我国城市森林公园生态服务补偿制度研究与探讨，建立的具体制度如下：一是通过价格机制和支付机制建立城市森林公园的生态服务补偿市场机制，利用市场有效配置资源；二是通过政府建立城市森林公园生态服务补偿基金制度和界定清晰的产权，鼓励私人部门参与，弥补市场失灵；三是制定激励机制，促进公众参与城市森林公园的生态保护。通过构建以市场、政府为主体的制度，城市森林公园的生态服务功能将会得到充分发挥。

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[3]陈贵松、陈小琴、陈秋华：低碳经济下森林旅游业发展探讨[J].林业经济问题，2010（2）.

[4]高岚、田明华等：环境经济学[M].北京：中国林业出版社，2007（9）.

[5]盛洪：现代制度经济学第二版（上、下卷）[M].北京：中国发展出版社，2009.