推进城乡就业统筹的战略性思考——基于制度保障的视角

○丁远杏

（湖北省行政学院 湖北 武汉 430022）

统筹城乡劳动者就业，加快农村劳动力转移，是统筹城乡发展的核心内容，是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，促进城乡经济社会协调发展的客观要求。城乡就业统筹不稳定不充分，根本的原因是各种具体管理制度的约束，需要通过制度改革与创新的突破来保障城乡就业统筹的推进，以及稳定就业与充分就业的实现。

一、城乡就业统筹是和谐社会建设的关键环节

1、城乡就业统筹及其基本目标

城乡就业统筹有着丰富的内涵，城乡就业统筹意味着国家将城市与农村的就业统筹考虑，统筹规划；在全国形成城乡统一开放竞争有序的劳动力市场；政府对农村就业也会负起相应的政府责任；利用市场机制合理分配劳动力资源，促进经济增长和发展，实现社会充分就业的目标。

就业是基本的民生问题，既涉及到人们生存和发展的基本权利，又直接关系到全面小康的生活能否惠及到绝大多数居民，还直接关系到国家的政治稳定和社会安定，关系到和谐社会的建设。现在达不到小康生活标准的人，基本上是那些就业的弱势群体。这部分人包括一部分城镇中的就业困难群体，更多的是农村的剩余劳动力。正是因为农村劳动力太多，使得农民就业不充分，造成城乡收入差距过大。所以在解决“三农”问题时重点是解决农民充分就业问题，而最根本的措施就是统筹城乡就业。

统筹城乡就业的基本目标是促进城乡劳动力市场一体化和农村劳动力的有序和稳定转移，不断理顺和优化城乡就业关系，努力扩大城乡就业，实现农村转移劳动力的素质就业、稳定就业、充分就业，最终提高城乡就业的现代化水平。

2、实施城乡统筹就业的重大现实意义

（1）统筹城乡就业是落实科学发展观的具体体现。科学发展观关于“五个统筹”的要求，排在第一位的是统筹城乡发展，其中最重要的是要做好人的工作。因为发展要以人为本，发展要靠劳动力这个最活跃的生产要素，所以要发展就必须充分地调动起人的积极性和创造性，使人这个最活跃的生产要素得到合理的配置。

（2）统筹城乡就业，建立城乡一体化的劳动力市场，是国民经济和社会发展的一项重要任务。对于我国的现代化建设，对于落实科学发展观、构建和谐社会和建设社会主义新农村，对于进一步深化改革都有着重大的现实意义。

（3）统筹城乡就业是构建和谐社会的一个重要切入点。构建和谐社会固然有很多因素在起作用，但就一个社会的整体而言，利益的和谐是核心。而贫富差距是利益不和谐的最突出表现。统筹城乡就业，实行城乡劳动者平等就业是提高农村居民收入，实现社会利益和谐的基础。

（4）统筹城乡就业是建设社会主义新农村的内在要求。建设社会主义新农村关键是统筹城乡发展，破除城乡分割的二元结构和政策限制，建立以工促农、以城带乡的有效机制，使城乡共同增强发展能力，共同提高发展水平，共同分享发展成果。

（5）统筹城乡就业是进一步深化改革的一种制度创新。统筹城乡就业，不是单纯的农民进城和人口转移，也不是单纯的城市规模扩张，是对传统城乡二元结构的变革，是一种制度创新，是要破除城乡壁垒，建立统一的劳动力市场，按照劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，实现城乡统筹的稳定就业与充分就业目标。

城乡统筹就业是对城乡“二元”就业体制的一场革命，并成为城乡统筹发展的关键环节。

二、城乡就业统筹的现状与制度约束

1、城乡就业统筹现状与问题

统筹城乡就业作为一种政策实践，很多地区早就在探索。早在1991年1月，国家劳动部、农业部和国务院发展研究中心就提出了进行统筹城乡就业管理的精神。1993年十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出要建立劳动力市场，劳动部据此提出要在“九五”期末基本形成现代劳动力市场的雏形，消除城乡劳动力的身份差别。2000年8月国家劳动和社会保障部、国家计委等七部委联合发出的《关于进一步做好农村劳动力开发就业试点工作的通知》，要求有条件的地区先行试点，探索统筹城乡就业的途径，实现城乡劳动力市场的真正融合，取得经验后再向全国其他地区推广。2003年开始，国家取消了限制农村劳动力转移的一些政策规定，并且明确要求各级政府努力改善农村劳动力转移的环境。从2004年开始，国家实施以农村劳动力转移培训为主要内容的“阳光工程”。十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”的战略部署，十六届三中全会提出要引导农村剩余劳动力有序流动，并逐步形成城乡劳动力平等就业的制度。十七大报告提出，就业是民生之本，并对如何促进城乡统筹就业提出了更全面的纲领性的指导意见。

城乡统筹就业在各地试点与发展的实践中，虽然取得了一些成绩和经验，但是在实践当中还存在很多突出的问题，制约着城乡统筹发展的进程和社会的和谐。

（1）城乡劳动力身份地位不完全平等。农村劳动力往往处于弱势，他们进城就业，主要从事城里人不愿干的累、苦、脏的工作，报酬相对偏低，往往仅能维持家庭在城市里的基本生活。一部分人长期居住在城镇就业和生活，却仍保留农业户口，被称为“农民工”，成为城镇化进程中特殊的边缘群体。

（2）用工不规范和工资偏低。部分用人单位招用农村剩余劳动力时，劳动报酬偏低、超时工作、拖欠工资的现象时有发生，特别是一些沿海地区的私营企业和个体工商户对进城农民工另眼相待，不签订劳动合同，不缴纳社会保险费，经常加班加点，拖欠工资或不按时支付工资，严重影响农民进城务工的积极性和就业稳定性。

（3）就业服务和就业管理体制不健全。目前大多数基层镇均未能建立劳动力供求信息网络，仅有的劳动力市场信息网络提供的劳动力供求信息，远远无法满足农民工对劳动力供求信息的需求，从而增加了转移就业的难度，在很大程度上制约着农村劳动力的转移就业。

（4）农村劳动力转移就业的稳定性较差。大部分农民工转移到二、三产业就业后，普遍采取临时性、季节性的方式就业，与用人单位签订劳动合同的期限大部分也是在一年之内，就业稳定性差流动性大。过高的流动性，不仅对企业的正常生产经营造成很大影响，不利于企业生产工艺水平和劳动生产率的提高，也不利于劳动者自身职业技能和工作能力的提高和事业的发展。

2、城乡就业统筹推进的制度约束

造成城乡就业统筹现状的原因不是政策、观念等方面的问题，而是根深蒂固的城乡分割的各种管理制度的约束。城乡统筹就业的本质是一种新的制度安排，是劳动力在城乡之间、区域之间有序流动和保证劳动力有效交易配置的一系列新机制。新制度安排就意味着要打破过去已有的城乡分割的制度安排。在这种制度变迁过程中，旧制度的惯性无疑会影响并制约新制度的建立。

（1）户籍制度还没有得到根本改变。我国的户籍制度曾经严格限制人们的自由流动，而各地不同的社会经济发展状况又使不同地区的户籍享有了不同的权利，从而形成了以户籍制度为依据的不同住房、保障、教育、就业、等社会福利体系。进城的农村劳动力因为没有城镇户口，在就业、教育、医疗、住房方面要比城里人支出更多；在福利享受方面却比城里人要低，影响和制约了农村劳动力在城镇就业的稳定性。

（2）住房制度对就业统筹的约束。对城乡一般收入家庭来说，买房都是困难的事，但国家提倡的人人有房住的住房保障制度暂时却没有将进城的农村劳动力包括在内，如经济适用房、廉租房制度还没有涵盖他们。在城市就业的农村劳动力首先在城市不能“安居”，就难以“乐业”，无法在城镇稳定就业，充分就业。

（3）社会保障制度的约束。无论是在城市，还是在乡村，劳动力自由流动的一个重大后顾之忧就是社会保障问题。没有完善全面的社会保障体系，城乡劳动力的就业选择就只能是以保障为核心考虑因素而进行的单向选择，而这种劳动力就业选择的单向性恰恰与城乡统筹就业的原则相反。现实是农村的基本社会保险还没有完全建立完善起来，农民进入城镇就业，很多用人单位也不按规定为他们投保。正是因为社会保障制度的缺失与发展滞后制约了农村劳动力在城市的自由流动和稳定就业。

（4）教育培训制度的约束。一方面是农村劳动力的子女在城市入学要交不低的所谓“借读费”或“赞助费”等，不能享受平等的教育待遇；另一方面是各级政府对农村劳动力的职业培训还不规范，不适应非农产业的发展要求，农村劳动力素质偏低、就业竞争能力弱难以得到突破性的解决。这两方面也是制约城乡统筹就业稳步推进的制度因素。

三、以制度创新保障城乡就业统筹稳步推进

1、强调劳动就业是公民身份的一致性权利

时至今日，户籍制度的改革实际上已经迈出了一个最基本的步骤，但还需要有更大的步子。所谓强调劳动就业是公民身份的一致性权利，在这里是指劳动适龄人口的就业不区分户籍，仅仅强调公民权利，强调城乡劳动者享有平等就业权。这意味着城乡统筹就业并不简单地是解决农村剩余劳动力转移的问题，它还倡导公民以自身条件赢得就业机会，消除群体和制度性的就业歧视。可见，促进城乡劳动者的稳定就业与充分就业成为政府的重要职能之一。

2、推进制度创新与改革的突破，消除城乡就业统筹的制度障碍

户籍制度是阻碍城乡就业统筹最根本的制度，城乡不同的住房、教育、社会保障等都是附着在户籍制度上的，户籍制度决定或制约着其他城乡统筹就业制度的力度和广度。目前，我国城市的容纳能力有限，一些发达国家的“城市病”也提醒我们，城市的人口规模必须适度，户籍制度的变迁应随着国民经济的发展而逐步到位，而不是一蹴而就。有条件的城市应该逐步让外来务工者拥有工作所在地的户口，对不具备迁入户口的外来务工人员，要在待遇上尽量和本地户口的劳动者平等。要弱化户籍人口管理的职能，将人口管理手段逐步由户籍管理为主过渡到以身份证管理为主。

（1）多渠道解决农民工居住问题。可由政府、企业共同出资或支持开发商投资建设统一管理、集中租用的员工宿舍和“农民工公寓”。把稳定就业农民工的居住问题纳入城市住宅建设发展规划，加大政府廉租房和公租房建设力度，将农民工纳入享受范围，防止出现城市“贫民窟”现象。鼓励用人单位和农民工个人缴存住房公积金，用于农民工购买或租赁住房。值得注意的是，现行廉租房和公租房的住房保障措施的推行，一定要切实保障低收入人群和进城农民工的住房要求，避免“经济适用房”制度运行中的类似偏差的出现。

（2）建立和完善社会保障制度。在继续完善城市社会保障制度的同时，逐步建立和完善农村社会保障制度。党的十六大就提出要在有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。建立一定层次的农村社会保障制度是十分有必要的。可坚持社会统筹和个人账户相结合，多渠道筹集和积累社会保障基金，并在适当时候和城市社会保障制度并轨，最终形成具有中国特色的、功能健全的、城乡一体的社会保障体系。

（3）完善现行的中小学教育制度与劳动力的培训制度。重点在于解决流动人口的子女入学问题。彻底废止对外来务工子女入学收取的“借读费”等不合理收费项目。同时，对农村劳动力的培训工作要规范并提高培训的质量。

3、为所有劳动者提供公平一致的公共服务

实现城乡统筹就业，就要建立城乡一体的就业管理制度，为城乡劳动力提供统一的就业服务。首先要清除对农村劳动者进城就业的限制性规定，实行城乡统一的就业扶持政策。

（1）建立城乡一体的就业登记制度。凡在法定劳动年龄内，身体健康，具有初中以上文化、有劳动能力、无就业岗位者，均可持本人身份证到户口所在地乡镇劳动保障所进行就业登记，申领《就业登记证》，凭证进入劳动力市场求职择业。

（2）建立城乡一体的就业服务平台。建立并完善省、市、县、乡镇（街道）、村（居委会）五级就业管理服务网络，为所有劳动者提供统一的就业服务。

（3）建立覆盖城乡的职业培训体系。加强城乡劳动者职业技能培训，针对农村劳动力培训中存在的问题，规范管理，提高质量，切实增强农民培训的针对性和有效性，努力提高农村劳动力就业能力。

（4）建立农民工工资支付保障制度。严格规范用人单位工资支付行为，对农民工和城镇人员实行同工同酬，确保劳动者工资按时足额发放给本人。在农民工分布集中的建筑、交通、水利、餐饮等行业以及有欠薪记录的企业建立工资保障金制度，严格执行国家关于职业安全和劳动保护的有关规定，维护劳动者休息休假权利，保障劳动者职业安全卫生权益。

总的来看，突破制度约束推进城乡统筹就业，是一项长期的任务，这是制度创新，不可能一蹴而就，观念及制度变革更不可能瞬息巨变，这需要我们进行长期不断的努力。

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