社会管理创新的本质在于重构政府与社会的关系

吕月静

(中共宁夏区委党校 公共管理教研部,宁夏 银川 750021)

社会管理创新的本质在于重构政府与社会的关系

吕月静

(中共宁夏区委党校 公共管理教研部,宁夏 银川 750021)

伴随着我国相对独立的社会生活领域的出现,迫切需要一个全新的政府与社会的互动模式,需要一个善于调动、开发和利用各种社会资源及其能动性的社会管理新体制.这一新体制的核心在于,政府与社会之间能够形成共生共长、相辅相成的良性互动关系.因此,当前我国社会管理创新的本质就在于重构政府与社会的关系.

社会管理;政府与社会;强政府;强社会

由于中国社会历史发展历程的特殊性,在政府与社会关系的处理中,长期存在着重视政府,轻视个人的倾向.随着改革进程的不断深化,中国政府与社会的关系格局也在发生着深刻地变革,传统的以政治权威、计划体制总揽全部社会事务、支配所有社会资源的 "全能国家"、 "低能社会"开始向国家、社会二元分立的格局转化.这就迫切需要一个全新的政府与社会的互动模式,需要一个善于调动、开发和利用各种社会资源及其能动性的社会管理新体制.这一新体制的核心在于,政府与社会之间能够形成共生共长、相辅相成的良性互动关系.因此,当前我国社会管理创新的本质就在于重构政府与社会的关系.

一、政府与社会关系的理论界定

政府是国家机器的重要组成部分,所以政府与社会的关系,从实质上说就是国家与社会的关系.国家与社会必须有界限与区分,一个治理良好的社会必然是一个"国家---社会---个人"有明确区分的互动的格局.用雅诺茨基在 《公民与社会文明》一书的话语来解释的话,国家、市场、社会应遵循各自的逻辑.国家应遵循权力逻辑,市场应遵循价格逻辑,社会应遵循自治逻辑.

政府与社会之间,既有根本性质上的区别,又有千丝万缕的联系.它们之间存在以下三方面的互动关系:

第一,政府产生于社会.首先,就人类社会的历史进程而言,国家 (其核心是政府)是社会在一定发展阶段上的产物,是社会自身在面临无法解决的矛盾时建立的一种特殊的社会组织形式,而社会则是一种先于国家而存在的人类联系形式.在社会长期发展的基础上才出现了国家和政府.其次,现代各国政府也都是在特定的社会基础上产生的,大多是由社会公众和各类社会组织依据法定程序选举产生的.

第二,政府作用于社会.在社会基础上产生的政府必然要作用于社会,这种作用主要表现为政府通过自己的管理活动来影响社会.在任何国家,社会生活中都不可避免地存在着各种利益矛盾、观念差异和组织冲突,政府作为社会公众利益的代表机构,有责任和义务运用社会公众让渡给它的权力去协调各类社会矛盾,保护社会公众利益,维护社会生活的正常秩序.

第三,政府受制于社会.在政府与社会的关系中,社会是本源,政府是社会选择和需要的产物,因此政府必须受制于社会.社会对政府的制约是全过程的,不仅政府的产生要由社会公众来选择,而且政府管理中的所有行为也都需要受到整个社会的监督;社会对政府的制约是全方位的,政治、经济、文化以及伦理道德等社会生活的各个方面都会影响和制约着政府及其行为.

政府与社会这两个组织体系之间既相互对立,又密不可分.现代政治理论的一个基本共识是:社会是第一位的,政府是第二位的,社会是政府赖以存在的前提和基础,如果没有社会,政府也就失去了其存在的理由.由此,重构我国政府与社会的关系必须以此为前提,即在先有社会的基础上构建政府,确定政府的职能和履职方式.这就需要我们先要认清当前中国社会的发育情况,搞清 "社会"到底是什么,社会在哪里,社会机制的作用发挥如何.为此,需要梳理我国政府与社会关系发展演变的历史脉络.

二、我国政府与社会关系的梳理

新中国成立至今,中国政府与社会的关系格局清晰地断为两截,两截的划分以改革开放作为中线.

改革开放之前,政府与社会的关系呈现出 "强国家、弱社会"的状态: "一方是强大的、无所不包、无所不在的政府,另一方是弱小的、缺乏独立地位和经济自由权利的个人.在这种力量悬殊的两极社会中,政府主宰一切."[1]可见,政府与社会的关系是一种 "强政府"与 "弱社会",或 "全能政府"与 "低能社会"的格局.在这种格局下,政府主宰一切:政府的动员能力极强;社会成员高度依赖所在单位;社会的自治和自组织能力差,社会组织结构呈现一种 "蜂窝式状态";社会缺乏中间阶层的作用显得脆弱而不稳定;整个社会生活呈现出政治化、行政化的趋向;社会中 "身份制"壁垒森严,社会流动困难,社会结构僵硬;缺乏自上而下的沟通机制,民众的利益表达和利益聚合缺少必要的组织形式和组织通道,因而政策输出与利用需求之间存在较大差距;缺乏社会精英,社会的抵抗运动水平低[2].

人类社会是不断运动变化发展的.社会的运动变化发展,必然引起社会内部诸结构关系的不断变动和调适,从而导致政府与社会关系的重构.发轫于1978年的改革开放给中国带来了翻天覆地的变化.随着改革进程的不断深入,中国政府与社会的关系格局也在发生着深刻地变革,政府与社会的关系格局逐渐从 "全能政府"与 "低能社会" 开始向国家、社会二元分立的格局转化,政府开始逐步还权于社会,社会走向相对的独立与自治.具体来说,在经济生活方面,经济体制改革的不断深化,非公有制力量的崛起,打破了政府对经济的集权;在政治文化生活方面,个人权利意识觉醒,政治民主化力量大大增强;在组织生活方面,民间社团大量涌现,独立性增强,城乡社会基层组织自治能力提高;在公民权利方面,户籍制度的不断改革,打破了 "身份制"的限制,社会结构呈现多元化趋势.一个相对独立的社会生活领域逐步形成,这必然引发我国政府与社会关系的调整.

三、我国政府与社会关系的重构

我国当前正处于市场化、城镇化、信息化、工业化和国际化的深入推进,传统社会向现代社会转型,计划经济向市场经济转轨,即 "五化两转"的过程中,社会矛盾凸显,大量的社会问题目前单凭社会自身的力量难以解决.如果政府退位过快,就难免会产生 "缺位"现象,有可能造成一定领域失序的危险.因此,根据我国当前的实际情况,我国的政府与社会的关系模式必然是选择 "强政府+强社会"的关系模式,需要做到 "强强联合",共同合作,共同治理,共同应对发展中的各种挑战.这里的 "强政府+强社会",是指在合理划分政府职能范围和社会自治范围的前提下,使二者在各自的领域范围内充分发展.强政府不是无所不包、无所不及的政府,更不是权力触角覆盖整个社会的政府,而是权力有限、功能科学、机构规范、运转高效的政府.强社会是指享有高度自治权的社会,其内部事务由社会自身解决的社会. "强政府+强社会"的政府与社会关系模式,是我国社会转型过程中追求的一种较为理想的模式.

但是,这种模式的实现却面临着诸多困难.一是政府自身的困难,即政府职能运行的惯性.二是社会自身的困难.中国公民社会发育还存在很多制约因素,如社会主义市场经济体制的不完善;中国传统的政治文化的排斥;中国传统法律文化的消极因素影响,中国公民社会组织面临制度环境的制约、组织自身原因的制约、中等收入阶层发育不足等困境.

鉴于以上的困难,构建我国"强强联合"的政府与社会的关系模式,政府需要完成两个任务:一是培育社会的自治能力,打造出一个 "强社会". 第一,培育民间社团组织.随着政府与社会关系的转变,要求各种社会组织不再是附属于政府的准政府组织,而是独立于政府行政控制之外的市场主体,这些独立自治的社会组织将承担起多样的治理责任.只有独立社会组织的存在,治理主体的多元化才能实现,多元化主体之间的权利依赖与合作伙伴关系在运行机制上才能最终形成一种自主自治的网络,从而能够实现有效共治.因此,争取社会组织的相对独立性和自主地位,是调整政府与社会关系的首要目标,培育民间社团组织则是政府责无旁贷的职责.第二,确立政府与社会的良性互动体系.政府与社会要以合作治理面对发展中的种种挑战,而要达到合作治理,必须确立政府与社会的良性互动体系,也就是政府与社会之间建立制度化的沟通、服务和互动机制,为政府和社会交换信息、谈判目标、共享资源、减收分歧、采取有效的集体行动提供保障.第三,培养公民风范.在我国,人们普遍认为权力是单一的,不可分割的.在这个冲突的社会,赢者全赢,输者全输.中国人在政治层面上中庸观念不是很强,所以政府总是有意无意的牢牢控制社会,而形成中的公民社会也摆脱不了这种模式,一有机会便总想用手中的社会公共权力战胜政府手中的政治公共权力.因此,我们要建立"强政府+强社会"的政府与社会的关系模式,政府和社会双方都要抛弃零和博弈思维模式,政府要破除全能主义,社会要形成公民风范.

二是强化政府的社会管理职能,加强社会管理.第一,更新政府社会管理观念:从 "有限政府"向 "有效政府"转变;从"管制政府"向 "服务政府"转变;从 "权力政府"向 "责任政府"转变;从 "细职能、大政府"向 "宽职能、小政府"转变;从 "强政府、大社会"向"好政府、强社会"转变.第二,整合社会管理主体:构建党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理新格局.第三,完善社会管理机制:构建维护社会稳定的工作机制,保障公共安全;构建社会保障制度,构筑社会稳定的 "安全网";构建社会矛盾的化解机制,创建 "平安"社会;构建有效的公共帮助机制,维护弱势群体的合法权益;构建社会运行状况的监测与预警机制,创造一个 "有预见性"的政府.第四,强化政府社会管理职能:强化劳动就业服务职能,创造良好的劳动就业政策环境;强化卫生服务职能,尤其是食品药品监管职能,确保人民群众的生活和生命安全;强化收入分配职能,调节收入分配,维护社会公正;强化人口与环境管理职能,保障经济和社会的可持续发展.第五,再造社会管理流程:通过导入独立管制机构突破条块分割,进行社会管理流程再造.坚持权利、义务、责任相统一的原则,依法规范政府内部和政府纵向间的职能和权限,形成 "行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效"的政府社会管理体制. 第六,改进社会管理方式:完善 "社会政策";为 "社会管制"立法 (加强职业健康与社会公共安全管制、环境保护立法管制、消费者权益保护管制立法);引入市场机制和现代化管理技术.

[1]张曙光.国家能力与制度变革的社会转型[C]//集权与分权.北京:经济科学出版社,1996.

[2]杨宏山.当代中国政治关系[M].北京:经济日报出版社,2002.

C916

A

1671-6183(2011)12-0044-03

2011-11-17

吕月静,中共宁夏区委党校公共管理教研部讲师;研究方向:行政改革、政府社会管理.

[责任编辑:于洋]