党内民主发展中的七大新范畴体系

张书林

(中共山东省委党校 党建教研部,山东 济南250021)

大力发展党内民主是党90年来的重要工作,更是建党80周年到90周年之间党内政治生活中的主旋律.所谓党内民主,就是指所有党员一律平等地、直接或间接地参与决定和管理党内事务的一种政治权利、制度安排以及在此基础上形成的党内政治生活.十六大报告中提出了 "党内民主是党的生命"的战略命题;十七大报告中进一步指出: "党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证."在世界民主化浪潮袭来、党内民主呼声高涨、国内民主政治推进日益迫切的三重压力之下,大力发展党内民主已经成为事关党的自身发展大局、党的领导大局、党的执政大局的根本性问题,成为不断增强党的生机活力、保持巩固党的执政地位、推进中国特色社会主义不断向前发展的根本性动力.而根据目前制约党内民主发展的若干 "瓶颈"问题,期望从宏观、整体和战略上真正切实地推进党内民主的长足发展,就必须着力研究和把握党内民主发展中的七大新范畴体系.

一、党内纵向民主与横向民主

纵向民主与横向民主是从政治参与特点上进行民主模式划分的两种形态.纵向民主是由美国未来学家约翰.奈斯比特及其妻子爱丽丝.奈斯比特在他们2009年出版的新书《中国大趋势》中所提出的一个新概念,意思是指 "由自上而下与自下而上的结合所形成的特殊民主",是奈斯比特对当前中国民主发展的特殊模式的判定.在奈斯比特看来,中国的纵向民主是有别于西方国家 "横向民主"的一种民主运作新模式,它是中国30多年改革、发展、稳定的保障,是能够领导中国这一庞大复杂国家走出贫穷、走向现代化的最好办法.

从内涵上讲,纵向民主是以注重系统内纵向体系要素的民主化联系沟通为特点的民主模式;横向民主则是以注重系统内横向结构要素的民主化联系沟通为特点的民主模式.具体说来,横向民主态势下,民众的民主欲望和冲动能够得到相对完全的释放,无数个体的民众都可以根据自己的意愿去选举国家领导人,最基层的民众能够直接与最上层的权力设计发生关联性;而在纵向民主态势下,民众的民主欲望是有限度的,强调必须将自上而下的民主动员与自下而上的民主参与有机结合起来,并置于政治体系的有效控制之下,最基层的民众通常是通过一层层的政治体系"过滤"之后才最后与最上层的权力设计产生关联性.

与西方国家实行的个人自由投票选举国家领导人的横向民主模式不同,我国实行的是一种执政党政府、执政党自上而下的引导与民众自下而上的参与相结合的新的民主模式,这种民主模式即所谓的纵向民主模式.基于从柏拉图、亚里士多德以来,历经了卢梭、孟德斯鸠等近代学者发展形成的民主、平等、自由、博爱的政治理念,欧美西方国家都宣扬自由民主的社会应该是由单个的公民以个人的好恶、凭借宪法赋予的民主权利,去自由平等地选举国家的领导人,所以西方国家倾向于采用横向民主的方式去达到民主目的.而目前的中国,在中国共产党一党长期执政的态势下,如果不加分析地照搬西方式的、个人自由平等地去选举国家领导人的横向民主模式,那就既与我们的民主传统不契合、与我们的国情不符,也与我们的民主设计相背离,更难以避免由此引发的竞选争斗、政治混乱,甚至动荡.因此,从坚持在党的集中统一领导下发展我国民主政治的根本要求出发,我们采用 "执政党及其政府自上而下的引导与民众自下而上的参与相结合"的纵向民主模式,显然是最符合当前中国实际、具有鲜明的中国特色的伟大创举.

根据纵向民主与横向民主内涵及运行的基本原理,中国共产党发展党内民主的过程中也必须对纵向民主与横向民主进行区分,对如何发展党内纵向民主与横向民主做出取舍.基本的原则要求有两条:第一,从积极稳妥地推进党内民主的增量化发展需要出发,首先采纳纵向民主的运作机制,重点发展 "各级党组织自上而下的引导与党员群众自下而上的参与相结合"的党内纵向民主.对于8000万党员、近400万个基层党组织构成的中国共产党来讲,在全党范围内推行由全体党员直接选举产生总书记的横向民主模式,在实践中由于党员人数众多根本无法操作,也难以避免由此引发的各种显性和潜在的巨大政治风险与权力危机,这既与马克思主义政党的建党原则相违背,更与中国共产党党章的权威规定相背离.而且,不要说由全体党员直接选举产生总书记不可能操作,就是由一定范围内的党员直接去选举省委书记、市委书记、县委书记的横向民主,在实践中也无法行得通.因此,无论从党的架构的宏观层面,还是中观层面来讲,在党内推行横向民主都只能停留在理论研究层面.如果不顾中国的实际,盲目地、一意孤行地推行横向民主,使党员的民主欲望无限度地得以释放,那就很难防范控制由此引发的诸如 "文革式"的大民主危机.第二,在党的基层组织层面,从尊重党员主体地位、保障党员民主权利实现、更好更直接地实现党员当家作主的需要出发,实行特定基层组织中的全体党员按照自己的意愿、凭借党章赋予的选举权,去自由、平等、直接地选举党组织书记的横向民主模式则应该逐步得到推广.因此,在党内民主发展中,从整体上推进党内纵向民主要与在基层党建领域内探索党内横向民主有机结合起来,并使之凝聚成助推党内民主发展的强大合力.

二、党内权利民主与权力民主

党内民主的实质是要实现党员当家作主,使党员真正成为党内政治生活中的主人,使党员能够直接或间接地参与决定和管理党内事务.从本质上讲,实现党员当家作主是代表好、实现好、维护好、发展好广大党员群众根本利益的最基础性要求,不能实现党员真正意义上的当家作主,就无法保证党员利益诉求的充分实现.而党员当家作主不是一个空洞的口号,必须有合适的工具去实现它,这一合适的工具就是必须凭借一定的民主权利,特别是要以党章和 《中国共产党党员权利保障条例》中规定的党员各项民主权利为依托.这就提出了一个党员的 "权利民主"的问题.按照政治学的观点,权利就是"在特定的社会经济基础上,由社会公共权力确定的社会成员获取自身利益的特定资格.这种资格是权利和义务的统一,它本质上是一种社会利益的分配关系.因此,所谓政治权利,不过是实现利益分配的政治资格."[1]104既然,权利是这样一种概念,那么权利民主实际上就是利益诉求、利益分配上的平等关系,是要解决如何以广大党员群众认可的形式来"分蛋糕"的问题.从一定意义上讲,权利民主越是充分完备,越有利于实现党内利益的平等公平分配,越有助于实现利益协调一致基础上的党员当家作主.

但从另一个角度看,在我们这样一个由庞大党员群体、多层组织系统组成的超大型政党体系内,单单依靠党内的权利民主尚不足以达到和实现利益分配上的均衡状态.因为,很显然,党内权利民主侧重解决的是党内微观层面,特别是基层领域内的利益分配和利益格局调整问题,它对于党内的中观层面、宏观层面的利益分配和利益调整往往显得力不从心,甚至苍白无力.因此,要从整体上统筹研究党内利益的分配、调整,并进而实现利益关系的合理疏导和利益链条的合理配置,单靠党内的权利民主显然是不够的.这就要同时引入权力民主,以党内政治权力的强大力量去推进党内利益格局的合理分配与调整.权力民主能够在党内利益格局的合理分配与调整中发挥作用,在总体上是由权力本身的特性决定的,因为 "政治权力实际上是在特定的力量对比关系中,政治权力主体为了实现和维护自身的利益而拥有的对政治权力客体的制约能力.政治权力本质上是特定的力量制约关系,形式上是特定的公共权力."[1]76在正常的党内政治生活中,党内权力可以凭借其制约能力和强制力量,自觉参与到利益分配格局的维护与调整之中,并最终能够成为实现党员当家作主的坚强后盾.这是因为,党内权力体系的建构是通过一系列的权力授受关系实现的,而党员始终是党内权力的原始拥有者和所有者.在我们这样一个党员人数众多的大党之中,在党的基层领域之外,党员要实现当家作主通常必须采取选择代议制民主的形式,并以代议制的间接民主形式来完成党内权力授受的过程.完整的党内权力授受关系流程通常是这样的:为实现对党内事务的有效领导和管理,党员把自己的权力让渡出一部分交给自己的党代表,低一级的党代表通过党内的组织化途径进一步去选举高一级党代表直至全国党代表,党代表再去选举党的委员会,党的委员会委员再去选举产生党委常委会、党委书记.这个流程显然是一个民主授权的过程,是党内权力来源上民主化的集中展示.但是,权力民主不仅止于其来源上,更要体现在其运作中.这就要求在党内政治权力的运作中,必须注意克服个人权力专断、权力过分集中的弊端,重视倾听党员群众的心声、采纳党员群众的意见建议,以党员群众是否高兴、满意、答应、赞成作为行使权力的基本原则,将党员当家作主的利益要求充分整合到党内权力体系的运行过程之中,把行使党内权力的过程同时变成推动党员当家作主的过程.

三、党内选举民主与协商民主

协商民主是20世纪80年代以来兴起于西方政治学界的一种新的民主理论和民主范式.党内协商民主是将协商民主的理论、原则和原理运用到党内民主运作过程中形成的一个新概念.提出"党内协商民主"的概念决不是哗众取宠和盲目跟风,而是有其必然性的.这种必然性主要是由于党内选举民主本身受到挑战.这种挑战主要来自两个方面:一是党员通过党内选举将自己的权力委托给党的领导人和领导集体来行使,领导人和领导集体在行使党员赋予的权力的过程中,有时不关注党员群众的意见、不倾听党员群众的呼声,所作的决策与进行的管理有时是违背党员群众的意志和愿望的;二是党内选举民主比其它领域内的选举民主更加强调少数服从多数,这样一来,党内少数人的利益要求往往在"服从大局、服从纪律"的借口下被淹没.

在国家民主政治运作层面,应对选举民主受到的挑战,通常采用的是协商民主的运行机制.同理,在党内政治运作层面,着眼于彻底解决和有效应对党内选举民主受到的挑战,就可以考虑建立党内协商民主运行机制.那么,党内协商民主究竟是一种什么样的民主模式呢?综合学术界的研究成果,可以这样来定义:所谓党内协商民主就是指在党内政治生活中,党员之间就共同关注或关系共同利益的问题所进行的自由平等的协商,以期达成共识,形成党员共同接受的决策、管理意见或方案的过程.党内协商民主主要具有以下基本特征:参与协商民主的党员是平等的,参与协商民主的党员是众多的,党内协商民主的运作过程是公开的,党内协商的基础是共同的利益和共同的事业,党内协商的参与者是有责任感的,党内协商的运作是有程序的,等等.显然,党内协商民主的规范化、正常化运行,能够在很大程度上克服党内选举民主由于自身局限性受到的若干挑战,能够在很大程度上对党内选举民主的发展形成必要的、有益的补充.

因此,党内选举民主与协商民主应该成为党内民主得以实现的两种互为补充、相辅相成的基本形式,应实现它们在党内民主发展进程中的有效互补,构筑"选举中有协商、协商中有民主"的发展格局,形成二者统筹协调推进的发展态势,创造党内协商民主与选举民主同步发挥作用的局面.

四、党内实体民主与程序民主

众所周知,在国家法治层面,有了刑法、民法的实体性规定,还必须辅之以刑事诉讼法、民事诉讼法的程序性设计,否则,实体性规定就只能是一种无法得到操作执行的死的法律条文.同样的道理,党内民主的发展不仅要有实体性规定,同时也必须要有程序性设计;党内民主不仅是一种实体性要求,同时也应该是一种程序性要求.因此,党内民主不能单纯地被看作实体民主或程序民主,而应当被看作二者的有机统一.正确处理二者的关系,必须把握以下两个基本原则.

(一)党内实体民主是程序民主的前提和基础

党内实体民主规定了党员的基本民主权利、党内民主的基本制度安排、党内民主的原则性规定和要求等,从而使党员当家作主不再停留于口头上,而是上升到制度设计和党规党法的规定上.这样一来,就使程序民主操作实施有了客观的对象,而不是无的放矢.

(二)党内程序民主是对实体民主实施的有力保障

程序民主是指以党规党法为依据,以时间顺序为主要特征的党内民主运行的步骤和过程.党内民主只有程序化,才能巩固其发展成果,才能使党内民主具体化并具有可操作性,才能使党内民主具有持久的渗透力和有效性.非程序化的党内民主不是制度化的民主,而是具有人治色彩的民主,民主只是可有可无的调味品,具有极大的不稳定性和主观随意性.因此,党内民主是程序民主,公正合理的程序观念是发展党内民主必不可少的思想基础,法定程序的确立和保障是实现党内民主的实践保证.党内民主的程序应该也必须是判断党的决策和其它活动是否具有合法性和权威性的一条重要标准.从党内民主的纵向实现过程来看,它一般需要经过讨论、决策、监督等一般性程序;从党内民主的横向实现过程来看,每一个具体环节都应有严格的程序,如选举程序、决策程序、罢免程序等.党内民主的程序一旦得到公认,固定下来,便不能随意更改,随意更改党内民主的运行程序,只会使党内民主的规定有名无实,甚至形同虚设.

五、党内直接民主与间接民主

直接民主与间接民主是党内民主得以实现的两种基本形式.所谓直接民主是指全体党员直接参加对党内事务的管理和决策的一种民主形式.所谓间接民主则是指由党员推选自己的代表,通过代表代替自己行使管理党内事务的权力的一种民主形式.在目前党内民主生活中,直接民主与间接民主都是党内民主的内容得以实现的有效形式,直接民主偏重于解决党的微观组织的民主实现问题,间接民主则偏重于党的宏观组织、中观组织的民主实现问题.从当前党内民主的发展趋势来看,直接民主的发展步伐逐步加快,党内民主发展在形式上呈现出直接民主与间接民主齐头并进的态势.

我们党是一个有8000万党员的大党,在全党范围内实行直接民主是不可能的,也毫无效率可言,但我们党又必须把全体党员的意志充分体现出来,于是只能采取由党员选举自己的代表,组成党的各级代表大会或代表会议,以代议制的间接民主方式来实现党员对党内事务的决策和管理.党的代表大会不仅拥有各级党的最高权力,而且每一个党员都有当选为代表的可能,因而这种间接民主是我们这个党员众多的大党实现党内民主的最基本形式.

但具体到党内某一组织层次或某一特定范围内,直接民主更能体现出党员的权利和意志,更能真实地反映出党内生活的民主性.根据当前党内生活的发展现状,在坚持党的代表大会制度的同时,我们可以有步骤地在基层组织中推行直接民主,由党员大会直接选出党的基层委员会、副书记、书记,而且拥有在必要条件下对他们的撤换、罢免、弹劾权.目前,在基层党建领域内广泛推行的公推直选、党务公开、党内恳谈、党员直接参政,已经全面铺开了党内直接民主的大规模探索之路.

党内直接民主与间接民主从它们在维护和实现广大党员的民主权利的角度来看是统一的.我们不能把它们对立起来,只有使它们有机统一,形成合理的比例关系,各自在自己的作用范围内充分发挥作用,党内民主才能在党的各个组织层次上得到充分体现.处理党内直接民主与间接民主的关系的正确路径是:党内直接民主的发展要围绕完善党员大会和党员大会制度展开,党内间接民主的发展要继续沿着完善党的代表大会和代表大会制度展开,必须实现二者在这个过程中的同步推进.

六、党内民主与民主集中制

长期以来,党内一些同志形成了一种不恰当、不正确的认识.在他们看来,因为民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度,所以党内民主是民主集中制的一个组成部分和程序要求.这种认识直到现在在党内还是大有市场.出现这种错误性认识的根源在于一些人不能正确科学地去认识和把握党内民主与民主集中制的关系.

(一)党内民主与民主集中制之区别性

搞清党内民主与民主集中制的关系,首先必须从性质、地位上将它们明确区分开来.第一,性质不同.党内民主是指党内政治生活中所有党员一律平等地、直接或间接地决定和管理党内事务的一种制度,它属于政治范畴,是规定党员当家作主的政治制度安排.民主集中制是指民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度,它属于组织范畴,是保证党员当家作主实现的组织制度.第二,地位不同.党内民主在党内生活中的地位相当于 "国体",属于党的制度体系中最核心的部分.民主集中制是党的组织原则,它存在的价值在于将党的中央组织、地方组织、基层组织有效组织起来,使党的上下级隶属关系明晰起来,按照一定的规则把全体党员凝聚起来,使我们党在整体上成为一个有机的、充满战斗力的整体.

(二)党内民主与民主集中制之关联性

虽然党内民主与民主集中制不是一个层面的东西,也没有相互的隶属性,但二者之间并不是孤立的,而是相互联系、相辅相成的.第一,党内民主是民主集中制的决定性因素,是民主集中制得以实行的 "总根源".任何政党只有它在政治上是民主的或成员之间是平等的才有可能实行民主集中制.如果一个党本身是专制独裁的,其内部成员根本不平等,根本没有必要也不可能实行民主集中制,并按照民主集中制原则进行组织运作.可见,作为组织原则的党的民主集中制是由作为政治原则的党内民主决定的.进一步讲,一个组织的民主化水平越高,民主氛围越浓厚,它越可能在组织活动和组织结构上实行民主集中制的组织原则.我们党之所以能在党内实行民主集中制,其根本的前提和基础就是因为党内是民主的.纵观我们党90年的历史,我们清楚地看到这样一条脉络:什么时候党内民主实行和坚持得好,党的民主集中制的组织原则便能很好地得以贯彻,如党的八大;什么时候党内民主遭到破坏,党的民主集中制便难以贯彻,甚至被专制所取代,如王明、张国焘破坏党内民主的行为, "文革"中党内民主遭到破坏,都使民主集中制流于形式,甚至连形式也没有.第二,民主集中制是党内民主在组织上的表现和保障,是党内民主得以实现的 "组织工具".如同"党的组织路线为党的政治路线服务,使党的政治路线的要求切实在组织路线上得以体现"一样,民主集中制作为党的一种组织制度,它的主要功能也是要使党内民主这一政治制度在组织上切实得以体现.没有了民主集中制,党内民主的实施就会缺少组织的保障,无法以有效的形式充分体现出来.第三,党内民主与民主集中制的交叉点是少数服从多数.党内民主,强调党内生活中所有党员的直接或间接的参与,按照少数服从多数的原则作出决定,这是党内民主追求实际效果的最基本要求.而民主集中制的实质不是集中制,也不是民主制,而是少数服从多数,这是民主集中制最根本的程序规定.可见,党内民主与民主集中制都是强调少数服从多数的,但也要看到,二者强调的侧重点是不同的.党内民主强调少数服从多数主要是从实质民主的角度来讲的,而民主集中制强调少数服从多数主要是从程序民主的角度来讲的;党内民主强调少数服从多数是从原则要求的角度讲的,而民主集中制强调少数服从多数则更多地是从组织纪律的角度讲的.

七、党内民主与党的民主

党内民主与党的民主虽然仅有一字之差,但在学理解释上却是大相径庭.中央党校王长江教授在 《政党现代化论》一书中曾经就党的民主化问题作过论述.他说, "有关政党民主的问题最重要的是党内民主,……但党内民主不是问题的全部.在民主政治体制中运作的政党,既有内部民主的问题,也有一个和它周围的关系建立联系的问题.这种联系是否符合民主政治的方向,同样是政党在现代化过程中必须探讨的.这两个方面的内容相加,或许使用 '党的民主化'的表述更准确些."[2]194"党的民主化"是一个新概念和新提法.弄懂吃透党的民主化的概念需要把握的一个基本的支点就是要严格地把党的民主与党内民主区分开来,只有把两者从本质和内涵上区分清楚,我们才能从深度和广度上深刻理解党的民主化问题.一般来说,党的民主的内涵和外延比党内民主要宽得多、广得多, "除了党内民主外,党的民主还包括建立党和国家、党和社会之间的民主联系以及吸引民众参与政党的活动等"[2]195.因此,在笔者看来,所谓 "党的民主"就是指党在自身建设和执政领导活动中所表现出来的或应当具有的民主作风、民主意识、民主习惯以及在这个过程中所形成和沉淀下来的民主制度、体制、机制;所谓 "党的民主化"就是指党在协调和处理执政以及领导活动中的各种关系的过程中,使自身建设和自己的领导执政行为都不断实现民主化、科学化的过程.说到底,党的民主就是党在自身建设及执政领导活动中都贯彻民主制度和民主原则的过程.因此,党的民主在内涵和外延上应该既包含党的自身建设中的民主,即党内民主,也应该包括党在执政和领导活动中必须奉行的一切民主模式.

众所周知,党在执政和领导活动中主要涉及的对象是国家政权、人民群众、国家法律、参政党等方面,相应地,党的民主也主要是在处理和协调这些方面的关系时的民主化要求,其主体架构应该包括 "党内民主、党政民主、党群民主、党法民主、党际民主"等方面的内容.因此,党的民主是一个远比党内民主更加宽泛和广阔的概念.在当前我国民主政治突飞猛进的发展态势下,在世界民主化浪潮风起云涌的态势下,作为民主政治运作的"总指挥"的中国共产党,对民主政治发展应有足够清醒而深刻的认识与把握,在不断提高自己内部民主化运作水平的基础上,不断拓展领导、执政活动中的民主,与周围的环境建立更加民主和谐的关系.只有这样,党的领导和执政才更加具有民主性,才能有效实现民主领导、民主执政.这就客观上要求,我们党必须在大力发展内部的党内民主的基础上,积极地在执政与领导活动中拓展 "党在处理与国家政权关系时的党政民主、党在处理与宪法法律关系时的党法民主、党在处理与人民群众关系时的党群民主、党在处理与各民主党派关系时的党际民主",努力形成推动党的民主化进程的强大支撑体系.

[1]王浦劬.政治学基础[M].北京:北京大学出版社,1995.

[2]王长江.政党现代化论[M].南京∶江苏人民出版社,2004.