美国基金会发展与管理的启示与思考——兼论社会组织建设工作（下）

○王劲颖

美国基金会发展与管理的启示与思考
——兼论社会组织建设工作（下）

○王劲颖

三、非营利领域放松管制与加强监管的案例

美国对基金会等非营利组织的管理总体上呈现出宽松的特征，通过放松管制，从而使其蓬勃发展，并在长期的历史岁月中自发形成和发育了各类联合性、服务性组织。与此同时，美国在部分领域也加强了监管，促进其健康发展。

1.设置宽松的支出比例标准。2008年，美国基金会支出514亿美元，其中私营基金会支出465亿美元。对于私营基金会，美国法律规定每年至少要将其可动用资产的5%用于支出。值得指出的是，一是该比例远远低于我国，我国非公募基金会每年用于从事章程规定的公益事业支出，不得低于上一年基金余额的8%。二是可动用资产要少于净资产，即如果是基金会办公使用的房屋等资产，计算比例时不算做可动用资产。三是该支出包括公益事业支出和工资福利以及行政办公支出等各项支出。至于在该支出中，公益事业支出和工资福利以及行政办公支出所占比例未作规定。极端的案例是，某基金会几乎所有支出都是工资福利以及行政办公支出。这并不违法，但会失去社会公众的信任。

2.允许开展项目相关性投资。2008年，美国基金会的项目相关性投资金额达到3.97亿美元。项目相关性投资是指基金会可以投资与其宗旨相关的项目。例如，基金会可以投资于建设经济适用房的机构，也可以投资于解决残疾人就业的机构，但这方面的投资不能超过20%的比例。25年前，有家机构在费城建设经济适用房，向市政府贷款，但是市政府贷款的条件是可以随时收回这笔贷款。因此，该机构又寻找了一家银行，如果市政府收回贷款，该银行出资贷款，但银行提出的条件是必须支付一笔利息。而该机构又支付不起利息，如何解决这个问题？知道此事后，福特基金会在该银行存款10万美元，如果市政府收回贷款，银行必须出资时，则将这10万美元作为利息。

3.自发形成联合劝募模式。2008年，联合劝募（United Way）在美国募集款物40多亿美元，其运作模式对我国有序开展公募活动有可借鉴之处。联合劝募的发起是由于企业家不希望许多非营利组织都来募捐，因此将捐款给一个机构，让该机构再分给其他非营利组织。美国联合劝募是该标识的持有者，通过开展调研，组织培训,为各地联合劝募提供服务，并把握联合劝募的发展大方向；各地联合劝募则以会员形式加入美国联合劝募。笔者在费城考察的联合劝募是以费城企业家为会员的商会发起设立。该联合劝募在筹资中收取12.5%的管理费，用于维持自身运作，并向美国联合劝募交纳会员费。具体而言，每筹资1美元，上交0.25美分会费。当前，联合劝募模式也受到了挑战。随着网络世界的兴起，捐赠者与非营利组织的沟通成本极大降低，捐赠者认为如果通过联合劝募将增加环节、增加成本，因此倾向于直接捐给自己感兴趣的非营利组织。为了应对这一挑战，联合劝募进一步发展自己的优势，即在资助非营利组织的同时，为非营利组织提供培训服务等其他附加值，使捐赠者的资金使用效率得到提高。

4.逐步发展美国基金会中心。2008年，纳入美国基金会中心统计分析的基金会数量是7.5万多家，占全部基金会约70%的比例。该中心于1956年建立，原名“基金会图书馆中心”。其宗旨是让公众对公益慈善有更加透明的了解。20世纪70年代以后，基金会的自我意识加强，感到有必要联合起来，加强自我研究和宣传。该中心的作用随之扩大超出图书馆范围，并改名为基金会中心。基金会中心与政府签订合约，象征性地每年付款约5000到6000美元，获取各基金会填写的990表，并对990表的数据整理后予以公布。整理表格数据是个辛苦的工作，需要从厚厚的990表中提取有用信息，屏蔽个人隐私，因此绝大多数机构都不愿意做。基金会中心目前共有146名全职员工，64%收入来自服务收费，其他来自基金会的捐助。除了网上提供的免费信息外，其他信息实行会员制收费，付费标准从每月20元到180元不等。基金会中心也提供收费的培训服务，例如指导慈善组织如何填写项目申请书，如何管理项目资金等。笔者与基金会中心总裁Bradford K. Smith先生交流，询问他们面临的最大挑战是什么？其回答是信息公布问题，即许多基金会不愿公开其信息或信息公布不充分，仅有1.4万家较大基金会有详细财务分析数据。

5.强化关联交易的监管。由于政府认为难以判断交易的合理性，因此禁止私营基金会与利益关联方有买卖、交换、租赁、信贷、服务以及设施设备提供等关联交易。例如，某基金会刚成立时条件困难，希望使用基金会理事会成员的房屋作为办公场所，如果该基金会是社区基金会，可以按照市场价格支付合理租金；但如果是私营基金会则不允许支付租金，即理事会成员只能免费供该基金会使用。又如，某基金会理事会成员是银行家，则该基金会不能与该银行发生交易。再如，理事会成员有一幅名画，他可以将名画无偿赠予该基金会，但不能卖给该基金会，即使该售价明显低于市场价格。

6.加强享受税收优惠的监管。私营基金会以及年度毛收入高于2.5万美元的社区基金会每年都必须填写990表，申报财务状况和业务活动。享受双重税收优惠的基金会不得参与竞选，即不支持或反对任何公共职位候选人；不得参与实质性游说活动，即不对立法进行实质性的支持或反对，但允许其参加一些政策倡导活动。同时，向基金会的捐赠必须是完全捐赠，才能享受税前扣除的优惠。例如，指定用途的捐赠在被完全使用前，不属于完全捐赠，也就不能享受税前扣除优惠。此外，基金会等非营利组织的收入是否免税，需要考虑收入来源渠道及其实际控制者。例如，某个非营利组织建立了一个门诊手术中心，让营利性金融机构帮助其管理该门诊手术中心。该门诊手术中心如果由非营利组织控制，其收入不用交税；如果由金融机构控制，则其收入要交税。

7.强调检察官的监管。基金会等非营利组织受到检察官的监管，而且仅有检察官才享有诉讼权。检察官依托专业人士进行监管，增强了其提起诉讼的专业水平。例如宾夕法尼亚州检察官办公室有12位公职律师，如果某些案件超出其专业领域，可以再从外部聘请律师。虽然基金会等非营利组织在做许多决策时，只要理事会会议认为合理即可。但是检察官由于拥有诉讼权，因此可以影响理事会各项决策。例如，美国好时巧克力的创始人把公司股票都捐赠给了好时学校。好时学校想把股票卖掉，好时镇居民和好时公司员工则不希望好时公司为此而落入国外公司手中，但他们无权起诉，因此找到了州检察官。州检察官要求好时学校必须证明为什么卖掉股票是一个好的选择。好时学校无法证明，最终股票并未被卖掉。

四、启示和思考

由于文化传统、国民心理、社会发展模式的差异性，我们在学习过程中，感到中美在基金会等非营利组织的发展与管理模式方面存在较大差异。但是，美国发展历程中的一些经验教训，不仅对我国进一步改进和完善基金会工作，而且对社会组织建设工作，都是有一定的启示和借鉴意义。

1.立足国情学习借鉴，积极探索中国特色社会组织发展之路。各国非营利组织的发展更多取决于其文化传统、风俗习惯等历史文化因素。美国非营利组织的发展更多是由于美国文化崇尚“小政府、大社会”，从立国起便对政府的权力严加限制，这种传统一直延续到当代。当美国遇到社会问题，就必须通过发展非营利组织解决这些社会问题，形成民间主导的慈善事业。美国一直在通过非营利组织解决政府失灵、市场失灵所产生的社会问题，也有美国学者将其称为仅是做后续修补工作，修补原先的错误。当前美国普通民众中也存在新的思潮，一方面，认为民间主导的慈善事业并非是财富再分配的好方法，例如美国众多名校得到了大量捐款，而穷人实际上更需要这些捐款；另一方面，认为美国在促进就业、解决房地产问题、应对自然灾害等突发事件方面应该进一步加强政府力量，在再分配领域也应该强化政府干预，促进社会公平公正。从这个角度而言，我们不应该生搬硬套，重走美国的老路，而应该立足本国国情，积极探索中国特色发展之路，预防这些社会问题的产生及其激化。

2.培育发展与监督管理并重，充分积极发挥社会组织的主体作用。在我们以往的认识中，美国对非营利组织管理是非常宽松的。但从我们的学习考察情况来看，在放松管制的同时，美国在社会募捐、关联交易、税收优惠等领域的监管实际上也很严格。美国通过宽严有度、刚柔并济的具体举措，促使非营利组织日益社会化、公共化，发挥开创性和探索性作用，弥补了政府和市场的失灵。可见，我们应该长期坚持培育发展与监督管理并重。一方面，应该研究在哪些领域做出可操作性的禁止性条款；另一方面，在这些禁止性条款以外，应该允许社会组织有较大的发展和活动空间，从而使社会组织成为社会创新的主体，在社会建设领域树立主体地位、发挥主体作用，在经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设等领域发挥更为积极的作用。

3.培育发展应侧重财税政策的基础性和导向性作用，努力构建政府与社会组织的合作伙伴关系。美国对非营利组织注重经济手段的调控，尤其是充分运用财税政策。从财政政策来看，政府将大量社会服务外包给非营利组织。从非营利组织整体而言，20%的非营利组织，其主要收入来源于政府；从非营利组织个体而言，某些非营利组织收入的90%来自政府。从美国的税收政策来看，美国社区基金会等公共慈善机构投资收益免税，私营基金会投资收益的税率也仅仅是1%到2%；民间非营利学校、医院等都具有捐赠税前扣除资格；股权捐赠则根据当天市价，给捐赠者开具捐赠票据用于税前扣除。同时，高额的遗产税也促进了慈善捐赠。可见，我们的财税政策在这些方面都还有很大的改进空间。一方面，政府职能转变、政府购买服务应进一步加大力度、增强可操作性；另一方面，基金会保值增值收入、民办非企业单位公益性捐赠税前扣除资格、遗产税等方面的相关政策应研究制定和完善。通过财税政策的引导，鼓励社会创业，细化社会分工，构建合作伙伴关系，推动经济社会发展。

4.监督管理应坚持政府监管、行业自律、机构内控与社会监督并举，不断加强社会组织公信力建设。美国通过州政府、国内收入局、检察官、公职律师等对非营利组织加强政府监管。但与此同时，美国联合劝募、基金会中心，都体现着在政府监管之外引入行业自律、机构内控和社会监督的理念。政府监管再严格，非营利组织也会上有政策，下有对策。而通过加强行业自律、健全内控制度、强化信息公开，实现了对非营利组织的立体化、全方位、多维度监督。尤其值得关注的是，美国在过去几年主要就是在增加透明度方面对非营利组织加强了监管。美国在信息公布方面，对非营利组织的要求和标准高于除上市公司以外的其他企业。非营利组织必须公布该组织工资最高的5个人的姓名及其年薪，同时，超过法律规定的收入标准的人员姓名及其年薪都要公布。实践工作中，美国媒体对非营利组织非常关注，他们上网查询这些组织是否有问题，并对问题组织进行曝光，这比政府监管更为有效。这些都给美国非营利组织形成自觉守法的较大压力，促进非营利组织的健康发展。可见，我们也应该在上述各个方面加大工作力度，尤其是在强化信息公布、加强公信力建设方面，应该更加有所作为。一方面，要在加强基金会信息公布的同时，加强社会团体、民办非企业单位的信息公布；另一方面，要在加强对社会组织信息公布的同时，加强对社会组织负责人和高管的信息公布；此外，要在政府网站公布社会组织及其负责人和高管信息的同时，也在特定社会组织的网站上公布这些信息。

5.社会组织建设应强化独立性、竞争性、创新性，逐步加强社会组织能力建设。关于美国非营利组织的发展，笔者印象最深的是他们的独立性、竞争性、创新性。他们为了获取独立自主的平等地位，强调要尽量与企业、政府保持一定距离，以更好地在企业、政府之外发挥应有的作用。例如，福特基金会摆脱了福特家族和福特公司的控制，成为独立基金会。基金会中心强调他们不从政府拿钱，其创始人的想法是，如果拿政府的钱，他们所公布的基金会信息将不会被认为是中立的、公正的。同时，这些非营利组织强调在竞争中求生存，在创新中求发展。非营利组织在新领域进行积极探索，通过动员和整合以前尚未被发现的资源，承担了政府或者企业不愿意承担的风险，并进一步推动政府或者企业共同参与或者接手去做。正是由于这种强烈的独立、竞争与创新意识，促使美国非营利组织表现出其独特优势：愿意承担很大的风险，行动快速灵活，尝试不同的解决方式。与其相比，我们的社会组织的独立性、竞争性、创新性有待提高，能力建设还任重而道远。从社会组织分类指导而言，我们应该引导基金会增强筹集资金和保值增值能力，从运作型向资助型转变，参与公益创投与公益招投标，使其成为公益事业的资金提供者；引导民办非企业单位增强参与社会管理和提供社会服务能力，从规模型向效益型转变，实施品牌战略，使其成为公益事业的服务提供者；引导社会团体增强反映诉求和规范行为能力，从粗放型向集约型转变，细化行业领域分工，使其成为公益事业的行动协调者，从而合理分工，专业运作，共同推进社会公益事业发展。从社会组织发展模式而言，我们应该从行政培育机制向社会培育机制拓展，改进政府管理服务体制和引入社会组织竞争机制，培育公益支持型社会组织和自律性组织，完善公益产业链和公益孵化园，推进公益产业集聚和形成社会硅谷效应，探索社会组织市场化运作和联合行动模式，从而推动形成社会领域自我发育、自我成长、自我完善的体制机制和组织体系。

社会发展与建设有其客观规律，社会组织发展与建设也有其客观规律。我们必须尊重客观规律，为所有的社会组织创造一个公开公平公正的竞争环境和制度空间，通过历史的选择，大浪淘沙，物竞天择，修炼出基业长青的中国社会组织。

（作者单位：上海市社会团体管理局）

（责任编辑 张 敏）