从胡锦涛访美看中国公共外交

○赵 磊 王 燕

从胡锦涛访美看中国公共外交

○赵 磊 王 燕

中国国家主席胡锦涛于2011年1月18日至2011年1月21日对美国进行国事访问，在历时四天的时间内，胡锦涛与美国总统奥巴马会谈、会见及共同出席各种活动的时间超过十二个小时，签署了《中美联合声明》，出席了近20场活动，与美国社会各界进行了广泛的接触，可谓是内容丰富、成果卓著、影响深远。其中政府外交的作用毋庸置疑，而胡锦涛访美中的中国公共外交也同样引人注目。胡锦涛在访美过程中明确提出“中美伙伴合作应该基于人民广泛参与”，并将它作为中美伙伴合作关系的“四大支柱”之一，这是中国国家元首在对外出访中第一次强调与公共外交有关的议题。公共外交在此次访问中得到前所未有的重视，究其原因，这在很大程度上得益于我国外交理念的更新和进步。近两年来，中央对原本只有在学界研究的公共外交给予越来越高的重视，中国公共外交正在进入一个新的发展时期。

一、公共外交的概念

“公共外交”（Public Diplomacy）一词最早是由美国人埃德蒙德·古利恩于1965年提出来的，古利恩认为，“公共外交是为了处理公众的态度对于政府外交政策的形成和实施所产生的影响，它是国际关系领域中超越传统外交范围的一个层面，包括一国政府对在其他国家内培植舆论，一国利益集团和他国利益集团在政府体制外相互影响，传媒行业的人之间的沟通和联络。通过上述过程达到对他国政策制定和涉外事务处理造成影响的目的。”古利恩首次使用“公共外交”这一崭新概念正处于资本主义和社会主义两大阵营的“冷战”时期，大规模战争对双方来说代价巨大，且无胜算，因此采用缓和、迂回、隐蔽的对外策略就成为必然选择。1987年，美国官方首次将公共外交纳入其外交战略的一部分，在美国国务院编的《国际关系词典》中这样定义公共外交的概念，公共外交是“一国政府支持的，通过出版物、电影、文化交流、广播和电视等形式，影响他国公众的一种外交方式”此外，美国学者汉斯·塔奇认为公共外交“是为了更好地推行外交政策，减少国家间的误解和猜测，由官方政府开展的塑造海外交流环境的努力”。很明显，汉斯·塔奇只是把政府作为开展公共外交的主体，而美国学者阿瑟·S·霍夫曼却认为“公共外交就是政府、个人和社会团体直接影响外国公众态度和舆论的努力。”可见，霍夫曼关于公共外交行为主体的界定已经远远超出了政府的范围。

不过，随着中国公共外交实践的逐步展开和理论研究的深入，公共外交的内涵与外延已经悄然发生变化。我国公共外交著名学者赵启正认为，公共外交是指政府外交以外的各种形式的、面对外国公众、表达本国国情的、意在提高外国公众对本国形象的认知度的国际交流活动。具体包括四方面的内容：一是一国政府与另一国民间的各种双向交流，二是一国公众与另一国政府的各种双向交流，三是一国公众与另一国公众的各种双向交流，四是一国政府与本国公众的各种双向交流。

不同学者从不同角度对公共外交作出了不同的定义，这在很大程度上丰富了这一概念的内涵，同时也发展和完善了公共外交的理论体系。随着经济全球化的深入发展以及互联网等信息交流工具的普及，民众的主体意识越来越强，普通公众对外交的热情和影响增加，民众参与公共外交的可能性大大增强，因此，我们对公共外交的概念界定不妨放宽泛些，可以认为，在国际交往中，政府对公众（本国和外国）、公众对政府、公众对公众，只要有公众参与就可以纳入公共外交的范畴。这里有必要解释两点，第一，一国公众对另一国开展公共外交的行为客体不再局限于公众，而是扩展至另一国政府。在传统的公共外交定义中，并没有一国公众对另一国政府形式的国际交流，虽然这一形式在事实上一直存在，并且呈现出越来越普遍的趋势。例如民间团体、研究机构、企业组织对外国政府部门的访问中，交流有关方面的信息是不可或缺的内容，因此也应纳入公共外交的范畴。据《重庆晨报》报道，美国青年领袖人才训练非营利组织机构——美国丰收基金将首次在大陆招实习生，到美国白宫进行为期一月的实习，其实这就是我国普通民众对美国政府公共外交的表现形式。另一方面，一国政府公共外交的实施客体不再局限于另一国公众，而是扩展至本国公众，其实这已经不仅仅是一种理论界定，在很大程度上已经是我国公共外交的现实。中国外交部经常性地举行中外记者新闻发布会、面对公众的“外交部开放日”以及外交官的公开演讲等等都有助于政府与公众的沟通，进而激发普通公众对我国公共外交事业的参与积极性。

公共外交和政府外交共同构成国家整体外交，二者都旨在影响他国政府的外交政策，实现本国国家利益的最大化。但是公共外交与传统政府外交相比，至少呈现出三大特点：第一，公共外交的作用路径具有间接性，公共外交的最普遍形式是一国政府扩大与他国公众的交流和对话，有效地增强本国的文化吸引力和政治影响力，改善国际舆论环境，最终影响他国政府的外交政策。此外，一国政府与本国公众沟通的直接目的在于争取公众对本国外交的理解，以此增强本国公众参与公共外交的自觉意识，扩大本国公众的公共外交力量，提升公共外交质量。因为在现代公共外交结构体系中，公众不仅仅是公共外交的受众，也是公共外交的主动承担者，因此，公众只有充分了解国际形势和外交政策，才能从根本上促进我国公共外交的发展。由此可见，虽然公共外交的最终目的是获取国家利益，但是却采取了“迂回曲折”的路径，公共外交对实现多变或双边关系的长期稳定提供了可能性。第二，公共外交的行为主体具有多元性。公共外交的实质在于国际交流中有公众参与的信息交流，公共外交的行为主体包括政府、社会精英和普通公众，其中政府居于主导地位，社会精英则是中坚力量，而普通公众发挥基础性作用。缺少了任何一部分，公共外交都是不完整的。第三，公共外交的实施方式具有公开性。随着信息技术的发展和互联网的普及，信息权力正向着不同的行为体扩展，信息的单向交流模式被改变了，人们可以在互联网上方便地寻找有关外交事件的信息，自由地发表意见，这大大激发了公众对公共事务的参与热情。公共外交正是呼应了这一趋势，主张用公开的方式宣传本国的文化观念和外交理念，公共外交的活动方式及其内容都是公开的。

二、角色承担与表现形式

在此次胡锦涛访美中，公共外交得到前所未有的重视，至少创造了中国对美公共外交的四个“第一次”：中国国家元首在出访中第一次公开强调与公共外交有关的议题，第一次访问海外的孔子学院，第一次参观美国中资企业，第一次以国家形象宣传片的形式让世界认知中国。可以说，胡锦涛访美将对中国的公共外交产生具有里程碑意义的作用。那么公共外交这一全新的外交理念在胡锦涛访美中具体扮演了什么角色呢？对中美关系将产生哪些潜在或现实的影响呢？具体来说，胡锦涛访美中的中国公共外交至少扮演了以下四个方面的角色：

（一）国际合作的倡导者

冷战结束以后，在国际关系中，合作观念逐步占据主导地位，各国致力于发展本国经济，加强国际经济往来与合作，提高本国经济在国际上的影响力和战略地位。而公共外交恰恰是营造合作气氛、培育合作观念的催化剂，公共外交已经成为各国在世界舞台上增强国际竞争力，促进合作事业发展不可忽视的重要工具和战略资源。胡锦涛在对美国进行国事访问前夕，于2011年1月17日接受《华尔街日报》和《华盛顿邮报》的联合书面采访时指出，中美两国在国际事务中都具有重要影响，在维护世界和平、促进共同发展方面肩负着重要责任。中美两国合则两利、斗则俱伤，要不断扩大两国利益交汇点，使中美两国在更广泛领域成为合作伙伴。胡锦涛针对中美之间的一些分歧和敏感问题，强调双方应该牢牢把握两国关系大方向，加强交流，增进互信，求同存异，妥善处理分歧和敏感问题，共同推动中美关系长期健康稳定发展。胡锦涛在访美前夕“主动出击”，在正式访问之前率先表态，通过国际媒体传达给美国及世界公众，无疑给这次访问预先定了“调子”，对国际舆论起了积极的引导作用，促进这次访美的顺利进行。此外，胡锦涛在芝加哥参观美国中资企业展览，也有力地推动了中国的企业公共外交。胡锦涛选择在美中资企业作为访问对象展示了中国帮助美国民众就业、减轻金融危机影响和缩小中美贸易赤字的诚意。事实证明，胡锦涛展开的公共外交效果明显，万向美国（胡锦涛访美期间参观的一家中资企业）成立17年来从未得到中美两国主流媒体如此大规模、高强度和长时间的报道和关注，中国领导人的公共外交将为在美中资企业提供更大的发展空间。

（二）中国文化的传播者

公共外交是一种主动面向外国公众，以文化传播为主要内容的国际交流方式，成功的公共外交策略能有效增强本国的文化吸引力和政治影响力，从而从根本上改善国际舆论环境，为建立国际合作的长效机制提供了可能。文化传播历来是西方发达国家公共外交的重要组成部分，“加拿大政府投入巨资，向国外民众推广其‘和为贵’的价值标准，以便让国外不同族群认同加拿大的文化，接纳本国的身份”；德国前外交大臣乔西卡·费舍尔认为，国际文化交流是“德国外交政策的重大课题”；日本政府历来重视海外文化宣传战略，认为“这是周边国家民众重新认识日本形象的重要手段”

近年来，国际文化交流已经得到我国中央政府的高度重视。文化部长蔡武认为，“我国正着力构建全方位、多层次、宽领域的大外宣格局，为中国的和平发展营造良好的国际舆论环境，对外树立良好的国际形象，提升中国的软实力。而跨文化传播与交流不仅是我们工作的重要内容，更是实现上述目标的有效途径和手段。”胡锦涛在访美中访问孔子学院就是推动文化公共外交的重要体现，这也是中国国家元首第一次访问海外的孔子学院。孔子学院是传播中华文化的重要工具和载体，截止到2010年7月，在94个国家和地区已经建立了317所孔子学院，其中美国孔子学院的数量占全球总数的近四分之一，遍及四十四个州。各地孔子学院分别利用自身优势，开展丰富的教学和文化活动，成为各国学习汉语、了解中国文化的重要场所。其中胡锦涛访问的芝加哥孔子学院更是在美国汉语教学中声名远扬，是全球第一家设在中学的孔子学院，连续两年被评为“全球先进孔子学院”，胡锦涛在访问芝加哥孔子学院的过程中，详细询问学院的教学情况，赞赏芝加哥孔子学院的工作很有意义。事实证明，胡锦涛展开的文化公共外交后续效应明显，在胡锦涛访问之后，芝加哥孔子学院成为各界报道的热点，芝加哥地方官员更是表示将加大对孔子学院的支持力度，鼓励更多的中小学开设中文课程。可以说，孔子学院已经是普通美国人体验中国文化的窗口和课堂，已经成为中美文化交流的重要平台。

（三）国家形象的宣传者

所谓国家形象，是指“国家结构的外在形态，是国家传统、民族传统与文化传承在当代世界空间的特性化脉动的映象化张力，是物质文明、精神文明和政治文明在历史文化传承中所形成的国家素质的总尺度”。通俗地讲，国家形象就是国外民众对国家及国家行为、成果所给予的综合评价，是一种有较强概括性、相对稳定性的主观印象，国家形象是国家软实力的重要组成部分，良好的国家形象是最重要的无形资产，是国家获取利益的战略资源。因此，尽可能地改善和提高国家形象已经成为世界各国扩大国际影响力的重要内容。而公共外交恰巧是实现这一目标最有力的工具，公共外交是一种主要面向外国公众，以网络、电台和广播等现代传媒工具为载体，以文化传播为主要内容，说明本国国情和本国政策的信息交流，现代传媒对普通公众影响很大，公众对某一国家或地区的总体印象在很大程度上受到媒体信息的影响。在此次胡锦涛访美中，利用现代传媒工具积极宣传国家形象成为中国公共外交的重要一环。其中首部国家形象宣传片在美国纽约时代广场大屏幕上持续滚动播放，更是格外引人注目，该宣传片从2011年1月17日首播，一直播放至2011年2月14日，每小时播放15次，共计约8400次，同时美国有线电视新闻网也从17日开始分时段持续播放国家形象宣传片。纽约时代广场是一个繁华的城市商业街区，被称为“世界的十字路口”，汇集了大量的人群和来自世界各地的人们，可以说是美国乃至整个世界信息的集散地。通过国家形象宣传片让世界认识中国，有利于使美国普通公众了解一个更直观更立体的中国。

（四）国际舆论的引导者

国际舆论是指其他国家或地区对某一国家或地区在国际公共空间对公众感兴趣的问题所形成的态度和意见的总和。在全球化和信息化时代，世界各国相互依赖性日益增强，国际舆论越来越成为一种无形资源被世界各国所重视。就国际舆论对某个国家来说，既可能成为富有积极意义的推动力量，也可能成为带来消极后果的反对力量，在当代世界，几乎每一个国家都希望通过影响国际舆论来实现其预期的目标。针对这种情况，前英国驻欧盟常任代表迈克尔·巴特勒更是直言不讳地指出：“公共外交的目的是影响目标国家的舆论，使其顺应英国政府的期望，使英国公司或其他英国机构获取利益。”在现代国际关系体系中，公共外交日益被看成一种在国外培植信任、创造有利国际舆论的重要战略工具。对于我国来说，良好的国际舆论环境更具有现实意义，由于意识形态的差异和利益冲突，西方媒体对中国的报道时有歪曲的成分，美国普通民众对中国还有很多误解，比如认为中国特色社会主义缺乏民主，中国的崛起最终会损害美国利益，中国加强国防建设被认为是为霸权主义“铺路”，甚至我国对非洲的援助也被看成是新殖民主义，等等。对于这种误解，中国不能指望西方媒体主动去撇清事实，更不能指望西方政客主动消除这种信任赤字，填平舆论鸿沟，中国只有靠中国自己。中国如何向世界说明自己，如何向世界展示一个合作开明的形象，将是中国公共外交的一大战略任务，胡锦涛在访美前接受美国知名媒体采访主动阐述中国观点，参观美国中资企业，访问芝加哥孔子学院与中学生亲切交流并互赠礼物，都是利用公共外交主动引导世界舆论的具体表现。

三、进一步拓展中国公共外交

在此次胡锦涛访美中，公共外交发挥了不可替代的作用。如果说政府外交是红花，公共外交就是绿叶，没有绿叶的衬托，红花既缺乏美感，又显孤独，公共外交为政府外交锦上添花，政府外交则放大了公共外交的效应。但是也应该看到，尽管中国公共外交在提升外国公众对中国认知，传播中华文化，维护国家利益方面已经发挥了不可替代的作用，但仍然存在着许多制约因素：首先，中国仍然面临着比较严峻的国际舆论环境，美国等少数西方国家对中国实施的战略防范和牵制政策仍然没有得到根本改变。其次，中国公共外交姿态过于“内敛”，甚至回避，在一定程度上限制了我国公共外交作用的发挥。最后，国内社会问题易被国际反华势力和媒体故意炒作利用，当前我国正处于关键的转型时期，社会矛盾多发，这就意味着为国际反华势力提供了许多可供利用的“题材”和攻击的“靶子”，如果得不到很好地应对，将严重抵消我国公共外交所取得的成果，甚至危及中华民族的复兴。因此，我们应该在不断加强传统政府外交的基础上，进一步挖掘新型公共外交的潜力，开拓公共外交的新形式，在世界上逐步打造一个合作的、友好的、负责任的新兴大国形象。

（一）在战略定位上，有必要进一步提升公共外交的地位

约瑟夫·奈认为，“公共外交的价值不可替代，它不仅有获取特定时限目标的潜力，而且是实现一国长期战略目标必不可少的部分，它通过软实力资源的比较优势使对外政策利益得以巩固”。在对公共外交的战略定位上，我国与西方发达国家相比相差很远，在西方国家，公共外交被看成是“美国外交的第四维度，德国外交的第三根支柱，英国总体外交最重要的组成部分”。面对这些在公共外交方面极为老练的竞争对手，中国必须制定相应的应对措施，中国有必要对公共外交的价值进行重新评估和定位，把公共外交提升到中国对外政策的战略层面，进一步拓展中国全方位、宽领域、多层次的国家总体外交。

（二）在体系建构上，整合资源加强各部门的协调与交流

公共外交推出的是国家的整体形象，涉及面非常宽，因此具体实施经常由不同的机构分头进行，目前，中国公共外交的实施主体主要包括全国政协、外交部、国务院新闻办公室、中宣部、中联部等党政机关，也包括中央电视台、中国国际广播电台、新华社和人民日报的海外部等非政府部门。总体来看，我国公共外交实施部门不少，但是各部门之间明显缺乏协调和交流，中国各个公共外交部门基本上还处于“各自为战”的状态，因此有必要设立一个专门负责和协调中国公共外交的机构，尽快制定公共外交的总体战略，整合公共外交资源，建立具有中国特色的公共外交体系，这已经是中国公共外交发展的大势所趋。此外，还有必要充分利用和开发民间公共外交资源，比如社会精英、NGO、普通民众等等，形成一个政府、社会和民众共同参与的多层次、成体系的公共外交结构。

（三）在具体方法上，要讲究工作艺术注重实效

公共外交非常讲究方法艺术，就政府在公共外交的作用而言，既要对公共外交进行支持和引导，又不宜时时出面、事事包办。美国学者尼古拉斯·卡尔认为，“最有效的一些公共外交的案例是在政府退居幕后或授权他人来讲述自己的故事时实现的。”因此，我国应尽量通过独立于政府机构的网络、大学、科研院所，协会等实施公共外交，这样的公共外交常常不留痕迹，往往能收到事半功倍的效果。此外，准确的信息收集、及时的沟通和交流也是在具体公共外交实践中要注意的方式。

在胡锦涛访美中，公共外交和政府外交相互促进、相得益彰，共同推动了中美两国在各领域的务实合作，扩大了两国交流，加强了在重大国际和地区事务上的沟通协调，开创了两国伙伴合作新局面。其中，公共外交发挥了不可替代的作用，同时也应该看到，我国公共外交还处在“搭台唱戏”的初级阶段，如何更好地发挥公共外交的作用，如何进一步推动公共外交的创新和发展，仍将是一项长期的基础性工作。

（作者单位：山东大学、山东师范大学）

（责任编辑 张 敏）