论我国农村养老保险制度的构建与法律完善

陈佳美

(吉林财经大学法学院,长春 130117)

论我国农村养老保险制度的构建与法律完善

陈佳美

(吉林财经大学法学院,长春 130117)

农村养老保险是农村社会保障的重要组成部分,对农村经济的发展和改革的深化,以及保证社会稳定具有重要作用。现行的农村养老保险制度存在多方面的弊端与不足,已日益成为一个严峻的社会问题。随着 2010年《社会保险法》的出台,我国政府将农村养老保险再次纳入法制轨道,明确表明要加快建立健全我国农村养老保险制度。

农村养老保险;社会保障;社会保险法

自 20世纪 80年代以来,我国人口老龄化进入快速发展阶段,特别是在我国农村地区,21世纪初就已经进入了老龄社会。随着农村年轻的富余劳动力向城镇转移和计划生育政策的不断实施,农村家庭结构日趋小型化,这使得农村养老压力日益加重,“养老难”的问题也日益显现出来。据统计,目前农村老年人的数量已占全国老年人口的75%,而参加养老保险的农民人数却只占全国农业人口的9%。因此,我国有必要建立一套完整的农村养老保险法律制度,这有助于减轻农村养老负担,进一步缩小城乡差距,维护农村社会稳定发展,最终构建一个公正有序的和谐社会。

就我国目前的农村养老保险现状和法律保障体系来看,还存在诸多问题有待解决和完善;我国政府于 2009年推行的“新农保”虽然在一定程度上加大了国家对加快建立农村养老保险制度的政策扶持力度,但在落实过程中仍然面临着许多挑战;2011年 7月 1日即将实施的《社会保险法》再一次明确表明国家建立和完善新型农村养老保险制度的决心,因此我们应在这部法律的指导下重新构建具有中国特色的农村养老保险制度。

一、我国农村养老保险制度的发展现状及存在的主要问题

(一)农村养老保险制度的法律保障缺失

农民作为我国公民的重要组成部分,理应享有法定的养老保障权。许多国家都是通过立法的形式建立和健全社会养老保险制度,农民的养老问题更是如此。然而我国至今没有一部从整体上专门规范农村养老保险的法律,一直以来都在使用 1991年民政部制定的《县级农村社会养老保险基本方案》。该方案仅仅是具有原则性规定的部门规章,不能在全国范围内普遍适用,同时由于其操作性较差,因此各地根据实际需要,相继制定了不少相关的地方性法规、规章、政策等,此种立法滞后、运行混乱的状况已经严重阻碍了农村养老保险制度的发展,远远不能满足现实需要。

(二)农村养老保险覆盖面窄,保障水平低

目前,农村社会保障体系的建设只是将传统的社会保障范畴涵盖到农村。直至 2007年,才在全国范围内开始建立农村最低生活保障制度,但农村养老保险体系建设仍远远落后于城市[1]。一方面,其保障对象一直限于“困难的人”、“光荣的人”和“富裕的人”,而其他具有参保意愿却又不符合条件的主体被排除在保障范围之外;另一方面,目前的农村养老保险政策采用的是农民自愿原则,对于那些经济上拮据没有投保能力的老年农民来说是不愿参保的,这种“保富不保贫”的现象与农村养老保障体系的目标是背道而驰的。同时,还有一个特殊的群体,即进城务工的农民,他们既没有被纳入到农村养老保险体系中,也没有被纳入到城市养老保险体系中,他们的养老问题目前仍处于法律保护的空白地带。

另外,即便是在已经实施了社会养老保险的农村地区,也无法达到真正令人满意的保障效果。因为农村的经济发展水平低,缴费标准被设置为 2元/月～20元/月,共分 10档。按照最高标准每月支付 20元来计算,足额缴纳40年后每月领取的保障金才为 80元,如此少的保障金额在通货膨胀、银行利率下调等因素的影响下,根本无法起到养老保障的作用。这就大大影响了农民参保的积极性。

(三)养老金筹集方式的不合理及政府责任的不明确

按照我国一贯遵循的《县级农村社会养老保险基本方案》的规定,农村养老保险资金在筹集方式上坚持“以个人缴纳为主,集体缴纳为辅,国家给予政策扶持”的原则。因此从其实质上看,养老金的筹集方式是以农民自愿缴纳为主,集体资助为辅,并不与国家财政挂钩,政府不负担财政上的责任,只是一定程度上的扶持或少量资助而已,难以从根本上提供一种国家保障,因此有学者认为在农村社会保障筹资问题上政府并未承担起相应的责任[2]。而在实际生活中,集体资助难以落实,国家扶持政策难以到位,变成了“完全由个人缴费”,这极大地打击了农民参保的积极性。

(四)养老保险基金在运作过程中存在诸多问题

首先,养老保险基金保值增值困难。根据《县级农村社会养老保险基本方案》的规定:“基金以县为单位统一管理,主要以购买国家财政发行的高利率债券和存入银行实现保值增值,不直接用于投资。”2009年国务院办公厅发布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中仍然沿用了《基本方案》的规定。可见,我国农村养老保险基金的投资渠道非常单一,导致基金进入资本市场运作缺乏一定的灵活性。由于缺少可任意选择的投资渠道和投资人才的匮乏,管理者更愿意选择存入银行,但随着银行利率下调和通货膨胀等因素的影响,养老资金不断贬值,无法实现保值增值。

其次,养老保险基金的监管体制不健全。按照国际上通行的做法,保险基金应当采用征缴、管理、使用三权分立的原则,从而才能保障基金的安全性、流动性和收益性。而在我国,大多数农村的养老保险基金都是由当地民政部门统一收集、保管、运营和发放,缺少独立的监管机构,同时民政部门又受制于当地政府,当政府出现资金短缺时,往往会非法挤占、挪用甚至占用养老基金。

再次,农村养老保险机构管理费用的来源渠道有待充实,管理能力有待进一步加强。社会养老本应是政府行为,因此目前我国的城镇企业职工养老保险基金的管理费用均由国家财政来负担。然而农村养老保险管理机构的经费来源只允许从所收取的养老金中按 3%的比例来支取,这导致全国农保机构普遍存在经费严重不足的问题。同时,农村养老保险有关的工作管理体制至今仍没有理顺,管理人员的业务能力较弱,只能承担简单、重复性的日常管理工作,缺少技术性和专业性,甚至不具有法律、金融、保险、投资等方面的业务知识。

针对目前农村养老保险制度所存在的以上诸多问题,我们确实有必要对其进行重新构建,特别是予以法律完善。十几年来,社会各界人士强烈呼吁制定一部单行的《养老保险法》来贯彻实施我国的社会养老保险政策。终于在 2010年 10月 28日第十一届全国人大常委会第十七次会议上,通过了《中华人民共和国社会保险法》(以下简称《社会保险法》),这部法律的出台表明我国正在逐步建立一种以宪法为核心、立法为基础、司法为手段的社会保障权的法律法规体系。下面,就结合此次立法中的制度创新和设计亮点来对我国的农村养老保险制度提出几点完善意见。

二、重新构建农村养老保险制度的对策及建议

(一)将政府责任与国家义务法定化

农村养老保险不是商业保险,而是一种社会保障,属于国家公共政策的范畴,本应具有社会性和福利性,但目前的实际情况却仍然是一种农民个人储蓄式养老保险,主要体现在养老金的筹集方式上,国家不承担任何出资义务,只是给予政策扶持。而对于城镇居民的养老保险来说,城市退休职工享有退休金、公费医疗、医疗保险等老年社会保障福利,他们的养老问题基本由国家负担;农村老人却始终不能享受国家和社会的任何养老保障[3]。因此,鉴于目前我国的经济发展水平显著提高,政府已经具备了出资能力,所以城市和农村的养老问题不应再实行双轨制,国家应当对参保农民提供必要的财政补贴。

《社会保险法》第二十条明确规定:“新型农村社会养老保险实行个人缴费、集体补助和政府补贴相结合。”这样的制度设计非常明确地将国家、政府的财政补贴义务用法律的形式固定下来,使农村养老保险基金有了雄厚的资金来源,有助于体现社会公平,提高农民的参保积极性。同时,这也是一种真正意义上的社会保障权,没有任何补贴的社会保险不可能是真正的社会保险,即使推行也不可能有持续性。

另外,对于基金管理机构的管理费用也不应当再从养老基金当中支取了,而应由同一级的财政部门予以承担,逐步将管理费用纳入到国家财政预算范围之内,使农村养老保险工作得以顺利开展和进行。

(二)完善基金投资方向和主体,加大监管力度

针对农村养老保险基金保值增值难的困境,我们可以适当借鉴国外的经验和现代投资理论,拓宽投资渠道,既要确保基金保值增值,又要降低投资风险,可以分比例、多渠道的方式进行投资,并尽可能地进行分散投资和投资组合[4]。

另外,目前是以各县级农村养老保险经办机构作为基金受托管理人来进行投资的,其并不具备投资主体资格,所以可将基金委托给专门的金融机构进行操作。例如引入商业保险公司,由其对农村养老保险基金进行收取、管理、发放和保值增值运作,商业保险公司提取 1.5%的管理费,通过市场化运作以提高基金的收益率,同时节省成本[5]。这在山东莱芜已经取得了成功经验,可尝试在全国范围内推广。

其次,《社会保险法》还明确了国家的另一项重要义务——监管义务。社保基金是老百姓的“保命钱”,要确保基金的安全和保值增值,必须加强监管。而目前社会保险行政部门集行政、监督、投资、运营于一身,这是制度的一个极大隐患。为此,法律明文规定,国家对社会保险基金实行严格监管。隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营的,由社会保险行政部门、财政部门、审计机关责令追回;有违法所得的,没收违法所得;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。这充分体现出一个服务型的政府在行使公共服务职能时,更多的是履行一种责任或义务。

(三)逐步实现城乡养老保险制度的衔接与整合

随着改革开放的深入发展,农村地区也加快了城市化的进程,建立城乡一体化的社会保障体系,能够有效消除城乡差别、实现城乡公平待遇,这是中国社会养老保险制度发展的必然趋势。而目前的城乡养老保险是两套体系,不存在换算基础,根本无法衔接。因此随着新法的颁布与实施,我国已将养老保险覆盖到全国范围,城乡居民在投保资格上不存在差异,那么两套体系必将重新整合,当然这是一个渐进而持久的过程。

(四)建立有中国特色的农村养老保险模式

社会养老是世界各国遵循的主流模式,但我国有着较为特殊的农村人口结构,完全依赖社会养老既不符合我国国情,又会加重国家负担,从而无法实现真正的保障。从我国实际国情来看,建立以社会养老为核心、以土地养老为基础、以家庭养老为辅助的养老模式应当是我国目前农村养老保险制度的最佳选择。

首先,土地的保障功能虽然在逐步弱化,但受经济发展水平的限制,现阶段在农村地区建立普遍意义上的社会保障制度,在短期内条件还未普遍成熟,土地保障还将在一定时期内继续作为农村社会保障的重要形式而存在[6]。因此土地的养老保障功能依旧发挥着重要作用,当下,有超过 1亿的农村老人仍要依靠农业耕种的经济收入来安度晚年。

其次,在我国延续了数千年的农村家庭养老是传统的养老方式,它具有其他保障方式不可替代的优点,因此我们应当继续沿用,并加强农村子女赡养老人的法制观念,政府还可以对困难家庭给予一定的经济补贴,鼓励赡养老人的良好行为,以减轻农村子女的养老压力。

另外,社区养老是目前处于探索阶段的一种新型农村集体养老方式,它具备养老的辅助功能,可以通过依靠集体的力量来保障一定范围内老年人的基本生活需求。

三、结语

构建和完善农村养老保险制度,是建立新型农村养老保障体系的重要举措,这能够使农村老年人安度幸福的晚年,提高他们的健康水平,排解农村子女进城务工的后顾之忧,有助于促进人口的有序流动及合理分布,有助于促进消费、拉动内需,最终实现经济的可持续发展。

《社会保险法》的颁布更是具有里程碑意义,它从立法的高度对公民的养老保障权予以保护,但针对农村养老保险的相关规定并不多,许多方面还有待进一步探索和研究,如缺少政府财政补贴的定量规定,以及如何体现管理机构权力的监督与制衡、城乡养老保险的衔接细节等等。这些问题在未来的司法实践中必将得以解决,在时机成熟时,还是有必要制定一部单行的养老保险法律。

[1] 樊继达,代冬聆.实现城乡基本公共服务均等化还有多选[N].中国改革报,2009-05-13.

[2] 刘岚,陈功,宋新明,等.农村社会保障研究应关注哪些问题——我国农村社会保障研究回顾与展望[J].农村经济,2008(2).

[3] 安云凤.弘扬传统孝道文化,关注农村养老问题[J].齐鲁学刊,2009(5).

[4] 林毓铭.社会保障管理体制[M].北京:社会科学文献出版社,2006.

[5] 阎东彬.试论我国农村养老保险制度的重构[J].商业时代,2010(32).

[6] 段家喜.养老保险制度中的政府行为[M].北京:社会科学文献出版社,2007.

2011-02-28

陈佳美(1980—),女,讲师;研究方向:民商法。

D 922.58

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1007-7111(2011)03-0022-03

(责任编辑 张佑法)