我国农村最低生活保障法律思考

杨宪彬

（渤海船舶职业学院，辽宁葫芦岛125000）

我国农村最低生活保障法律思考

杨宪彬

（渤海船舶职业学院，辽宁葫芦岛125000）

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。我国的农村最低生活保障制度目前已在全国范围内展开，但是相应的法律制度还不健全，农村居民获得最低生活保障的权利缺少法律保护，为维护广大农村居民根本利益，切实保障农村居民的基本生活，必须建立完善农村最低生活保障的法律制度。本文从农村最低生活保障立法的现状及存在的主要问题入手，试图对我国如何建立健全新农村最低生活保障法律制度做一些探索性思考。

农村居民；最低生活保障；法律制度

农村最低生活保障自1994年阳泉试点开始，截至2007年底，我国普遍建立了农村最低生活制度，农村贫困问题得到了很大程度的解决。农村最低生活保障制度的建立是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求，是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。目前,我国正在全面建立农村最低生活保障制度，但建立这一制度的主要依据是国家政策而非法律，农村最低生活保障法制建设还没有起步，国家有必要尽快将该项法律制度建立起来，使农民的基本生存权利从法律上得到保障。

1 农村最低生活保障法制建设的现状

2007年最低生活保障制度在全国农村普遍建立起来，但迄今为止，我国尚无关于农村低保制度的立法。我国农村社会保障立法严重滞后，已经影响了我国农村社会保障制度的建立。与城市居民最低生活保障制度不同的农村最低生活保障制度，国务院没有颁布《条例》，国家也没有相关法律法规，仅靠省、市、县地方政府出台政策建立制度，各地的农村最低生活保障制度设计不尽一致，落实起来难度较大，也实现不了规范发展。

1.1 农村最低生活保障制度的依据

目前建立农村低保制度的依据主要是民政部于1996年印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》、《农村社会保障体系建设指导方案》以及《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》等，这些文件的精神主要是要求“有条件的地方要积极探索建立农村最低生活保障制度”。此外，党的“十六大”也提出：“有条件的地方，探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度。”十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度”。2006年12月，中央农村工作会议明确提出了在“全国范围建立农村最低生活保障制度”。十届人大五次会议温家宝总理所作的政府工作报告中提出，2007年要在全国范围建立农村最低生活保障制度。2007年7月国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，迈开了构建农村居民最低生活保障法律制度的重要一步。党的十七大报告进一步指出：“完善城乡居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。”这标志着农村低保已基本完成试点探索的过程，进入了全面推进的阶段。这是继城市低保成功实施以后的又一项重大制度创新，是加强“三农”工作、构建和谐新农村的又一重大举措。国务院办公厅于2010年5月转发了扶贫办、民政部等部门《关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作的意见》指出，对农村低保对象，要力争做到应保尽保，按照政策规定发放最低生活保障金，并要根据不同情况实现最低生活保障制度和扶贫开发政策两项制度的有效衔接，这对确保农村贫困人口基本生活，稳定解决温饱实现脱贫致富具有重大意义。

1.2 农村最低生活保障制度的法律建设

目前，我国还没有关于农村最低生活保障制度的法律或行政法规出台，农村最低生活保障法律制度的成果主要见于地方政府规章和其他规范性文件中，截至2008年12月，31个省市区相继出台了相应的地方政府规章和其他规范性文件，对农村最低生活保障制度的对象范围、保障标准、保障资金、审批管理和监督等方面做了详细的规定。在31个省区市关于农村最低生活保障的立法成果中，有9件为地方政府规章，其中包括《辽宁省农村居民最低生活保障办法》、《湖南省农村最低生活保障办法》、《海南省农村居民最低生活保障办法》，等等。另外，隶属各省的市、县结合自身的实际，依据辽宁省的关于建立农村最低生活保障制度的相关要求制定出台了葫芦岛市或县具体的实施办法，形成了较为完善的体系。如《北京市农村居民最低生活保障实施细则》、《葫芦岛市农村居民最低生活保障暂行办法》。在31个省区市中，仅浙江省和广东省实行城乡一体化的最低生活保障制度，其他的省区市普遍实行城乡分野的农村最低生活保障法律制度。

2 农村最低生活保障法律制度存在的主要问题

2.1 低保法律体系不健全

目前，我国还没有独立的社会保障基本法，农村社会保障实行的也是单项法规和部门规章，功能单一，缺乏力度，没有形成有机的法律体系。农村低保的试点工作已开展多年，但我国农村最低生活保障在法律层面上处于真空阶段，大多数地区相关工作进行时多引用地方上制定的规章或意见、通知等规范性文件为依据。2007年国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，也只是“通知”的形式，严格地讲不是法规，更不是法律，权威性不够，指导性不强，很难适应新时期农村低保工作的发展要求。目前各地关于农村最低生活保障相关规定在制定程序上不是很严格，而且常常根据当地的政策而改变，随意性较大，缺乏应有的稳定性与严肃性。另外，这些文件在普及力度上也有限，往往造成许多农民并不了解自己享有获得生活保障的权利，更不了解怎样去申请最低生活保障。这就制约了农村低保制度的建设、发展和完善。

2.2 低保水平不一，欠发达地区额度较小

根据国家统计局及民政部公布的统计数据，我们可以发现各试点地区对贫困农民的保障非常不均衡，在经济发达地区而农村贫困人口数量较少的地区，反而保障水平较高；而欠发达贫困人口数量较大的地区，保障水平反而相对比较低。2010年7月上海市农村最低生活保障人数为8.0465万人，最低生活保障资金累计支出额达7 608.9万元，低保金人均支出水平为116元/月。与此形成鲜明对比的是，同期陕西省农村最低生活保障人数为230.7820万人，全省低保金人均支出水平为64元/月；贵州省农村最低生活保障人数为512.1945万人，最低生活保障资金累计支出额为144 366.9万元，全省低保金人均支出水平为46元/月。不难看出，发达地区的绝对贫困人口远远少于欠发达地区，但农民得到远远高于欠发达地区的月人均补助。

2.3 保障范围窄，保障标准低

我国农村最低生活保障对象覆盖面较低，还未实现“应保尽保”。许多地区倾向于将有劳动能力而不自食其力的贫困人口排除在最低生活保障范围之外，如辽宁、江苏等地的最低生活保障制度。尤其是中西部经济不发达地区，确定的低保对象一般是无劳动能力、无生活来源及无抚养人的孤老残幼以及因少劳力、低收入造成生活困难的家庭，因灾、病及残疾致贫的家庭。换句话说，低保主要保障对象实际上就是农村绝对贫困人口，并没有覆盖到实际生活水平下降而未达到最低生活保障线的相对贫困人口。同时农村低保标准也普遍较低，基本上是保证有饭吃、有衣穿、有柴烧的低水平生存条件。农村贫困人口的初级医疗、教育等问题还没有被纳入低保的范畴予以考虑。

2.4 资金来源渠道少，低保资金匮乏

资金来源渠道少，低保资金缺乏问题是困扰我国农村低保工作开展的核心问题，也是建立农村最低生活保障制度最重要且最难解决的问题。2007年8月14日，国务院颁发的《关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定：农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。《通知》没有明确中央对低保资金的财政投入，而是将低保资金的筹集重任放在市、县(市)、乡(镇)一级。由于税费改革使乡镇经费大幅度减少，不少乡镇负债沉重，无力为低保提供资金。靠县财政提供的有限资金很难保证为所有低保户提供救济，特别是国家扶贫开发工作的重点县，贫困人口较多，县级财政基本上是吃饭财政，无力承担低保费用，低保工作处于停顿状态。

2.5 低保线测算缺乏统一性和科学性

由于中国经济发展的不平衡，东西差距和城乡差距都比较明显，所以不同地区具体的低保标准会有较大的差异。相应地，在我国现行的法律规定中，没有全国统一的贫困线(最低生活保障线)测算指标标准。1996年民政部颁布的《农村社会保障体系建设指导方案》规定：“保障标准根据当地农村居民最基本的生活需求、经济发展水平和财政承担能力来研究和调整，并由政府或政府主管部门公布实施。”这里只给出了一个确定农村贫困线的原则和几个参照指标，并没有提供一套全国通用的测算方法体系，从而导致在全国农村的最低生活保障制度建设中，各地方都有自己的一套标准和方法，各自为政、混乱不已，极不利于我国农村居民最低生活保障制度的构建。

3 农村最低生活保障制度的立法构想

3.1 立法模式构想

目前，关于农村最低生活保障的立法模式问题学术界有较大分歧，共有三种意见：一是城乡分别立法。考虑到城乡经济发展的不平衡以及城乡二元结构的确实存在等因素，主张城乡最低生活保障分别立法，制定单行的《农村最低生活保障法》和《城市最低生活保障法》。二是城乡统一立法。该主张认为，我国未来发展的趋势是取消农业户口与非农业户口的划分，最终改变城乡二元结构的局面，因此最低生活保障应平等适用于全体公民，立法对两者应当做出完全相同的规定，而不应有所差别。三是城乡统筹立法。即主张制定城乡统筹的《最低生活保障法》。这里的城乡统筹强调的是统一筹划，即在农村最低生活保障制度的设计过程中，摒弃二元结构政策所固有的思路和工作方法，树立和强化“城乡整合”的意识，城市和农村最低生活保障中相同的内容可以统一规定，不同的内容则可以分别规定。笔者认为，我国目前适合采取城乡统筹的立法模式，在《最低生活保障法》中，对城市与农村最低生活保障相同的内容可以加以融合做出统一规定，对两者不同的内容可以分别予以规定。这一立法模式有利于将城市居民和农村居民放在同一个平台上进行保障，有利于实现平等。伴随着我国工业化的进程，我国失地农民越来越多，失地补偿金难以保证长期生活，农村居民承担的社会风险正日益增加，推选城乡统筹的最低生活保障是必要的。另外，城乡统筹模式有现实的可资利用的经验，实施效果良好。浙江省颁布的《浙江省最低生活保障办法》，率先实行了城乡统筹的最低生活保障制度，而且成效显著。所以，我国城乡统筹立法是目前最为适合的立法模式。

3.2 立法主要内容构想

我国应探索最低生活保障法律的科学立法构成。将要统一制定的《最低生活保障法》至少应明确包括最低生活保障的立法目的、最低生活保障法的基本原则、最低生活保障对象、保障的基准、种类及方法、保障的机关及实施、保障资金的费用负担、被保障者的权利及义务、权利的救济、保障机关及其工作人员的法律责任等内容。在此对最低保障法的对象、标准、资金三项内容重点讨论。

3.2.1 正确界定低保对象，做到有的放矢

从理论上说，所有符合条件的农民都有权享受低保，即农村低保对象应包括人均年收入低于地区居民最低生活标准的所有农村人口。界定农村低保对象要以通过最大努力仍达不到最低生活保障线为衡量标准，要全面调查、了解、掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等，在此基础上结合划定的最低生活保障线标准分类制定出属于保障对象的范围和标准，严格审批。

从实践来看，农村低保的对象应包括：一是不包括法定劳动年龄的老弱病残幼，这部分主要是传统的“五保”对象；二是在法定劳动年龄内，因病因残部分或全部丧失劳动能力的困难人群；三是在法定劳动年龄内且具有完全劳动能力但由于生存环境恶劣、缺乏生活出路而导致生活贫困的人群。其中，前两类是最弱势群体，应是重点救助对象，最后一类因还具有劳动能力，对他们的帮扶救济应结合扶贫开发共同进行，或实行移民，或出外打工，重点要变输血为自我造血，以长远地解决他们的生活问题。

3.2.2 科学确定低保标准，做到应保尽保

关于农村最低生活保障标准的确定，需要综合考虑多方面的因素，主要包括以下三个方面：(1)农村居民维持基本生活的最低费用；(2)农村居民的人均纯收入；(3)地方政府财政水平的高低，等等。可采用的测算方法也很多，国际通用的方法主要包括两大类：第一大类是绝对标准测算法，主要包括恩格尔系数法和基本需求法；第二大类是相对标准测算法，主要包括国际贫困标准法和生活形态法。目前使用较为广泛的是恩格尔系数法。恩格尔系数法则是将家庭用于食品消费的绝对支出除以已知的恩格尔系数，从而求出所需的消费支出。根据联合国的测算，恩格尔系数在30%以下为最富裕，在40%～50%为小康水平，在50%～60%为勉强度日，在60%以上则为绝对贫困。因此各地区可以借鉴该测算方法，首先计算出本地农村居民的人均食物消费支出，再将该数值除以最低收入水平的恩格尔系数，就能得到当地农村最低生活保障标准的数值。而家庭月享受低保金＝(当地年农村最低生活标准－家庭成员年人均纯收入)×享受低保待遇的家庭人口数÷12个月。

因经济因素特别是物价因素不断发生变化，为了保证其实际保障水平不下降，农村最低生活保障线的设定也应该随之做相应的调整。基于此，笔者认为应建立农村低保标准自然增长机制。具体做法是：首先，科学设定农村最低生活保障标准参照系数即农村贫困线与农民人均纯收入的比值。笔者根据国家统计局公布的相关数据得出的结果是，该比值以25%左右为宜，但各地可根据实际情况做相应调整。经济发达的地区可相应减小比值，而经济落后地区则可适当调高这一比值。其次，每年底，各地在统计出本地区农民当年人均纯收入之后，就可将农民人均纯收入乘以本地区的农村最低生活保障标准比值，其结果即是下一年本地区较为合理的农村最低生活保障标准。通过这样的方法能最大限度地节约管理成本，耗费最少的人力、物力和财力，最大限度地保证农村最低生活保障线调整的持续性与稳定性，真正做到应保尽保。

3.2.3 合理筹集低保资金，做到按时足额发放

资金问题是建立农村最低生活保障制度的关键问题，资金缺乏是农村居民最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因。根据国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，农村低保资金的筹措主要以中央和地方各级财政投入为主，此外还有社会捐助，等等。

国家财政投入是低保资金的基本来源和可靠保证。保障全体国民的生存需要是国家的首要职责，所以在构建农村居民最低生活保障制度的问题上，对于资金筹集，中央政府责无旁贷。因而在农村居民最低生活保障资金的筹集过程中，中央政府应充分发挥转移支付的作用，积极拓宽筹资渠道。另外，更要发挥好各级地方政府的财政能力，地方各级人级政府要将低保资金纳入年度财政预算。笔者建议，低保资金主要应由中央、省、市、县四级财政共同负担。其中，中央和省财政分别负担30%，设区市和县（区）两级财政分别负担20%。乡镇和村一级原则上不负担农村低保资金，但部分乡镇集体经济或民营经济比较发达的地区可以考虑由乡镇财政负担一定的比例，但不宜超过10%。在县域经济比较发达的地方，如全国百强县等，中央、省和市三级财政可以少分担农村低保资金；而在县域经济比较落后的地方，如国家级、省级贫困县，其他三级财政则要适当多负担一些。

保证按时足额发放低保金。农村最低生活保障金能不能及时足额发放到位，是目前最低生活保障制度是否落到实处的关键。我们可借鉴城镇最低生活保障金发放经验，采取由财政部门按指定账号划拨资金，由银行统一发放的形式，必要时也可以给付实物。即由乡镇财政所开设低保专户，上级下达的低保金，直达乡财政所低保专户。乡社保站按时将低保补助直接转入低保对象个人账户，低保对象凭低保证到银行领取保障金，实行全封闭管理。

总之，在我国农村最低生活保障制度普遍建立起来的今天，特别是在建设社会主义和谐环境下的新农村历史背景下，为切实维护农村居民获得最低生活保障的权利，制定农村最低生活保障相关的法律或行政法规，已是当务之急。

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责任编辑 李燕

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1674－5787（2011）01－0067－03

2010-12-05

杨宪彬（1968—），男，辽宁葫芦岛人，助教，多年来从事法律研究。