高校实行国库集中支付存在的问题和完善措施

张艳梅

（赤峰学院，内蒙古 赤峰 024000）

高校实行国库集中支付存在的问题和完善措施

张艳梅

（赤峰学院，内蒙古 赤峰 024000）

高校实行国库集中支付制度,对高校的财务管理产生了一系列的影响,本文针对存在的问题，提出了改进和完善的措施.

国库集中支付；问题；措施

国库集中支付是我国财政体制改革的重要内容，也是市场经济国家通行的国库管理制度.在高校实行国库集中支付是国家作为所有者，通过政府加强对高校的财政监管，控制高校的财务风险，避免财政资金的截留、挤占、挪用，确保财政资金的安全，促进高校的财务管理由核算型向管理型转换，提高财政资金的使用效益的重要举措.可以说，在一定程度上，国库集中支付改变的不仅是高校银行账户的设置和资金的拨付方式和程序，更重要的是改变了高校财务管理的理念与方式，明确了高校财务管理的方向，促进了高校财务管理的创新，但也存在一定的问题，只有深入的认识这些问题并采取应对的措施，才能使国库集中支付工作在高校顺利运行.

1 高校实行国库集中支付中存在的问题

1.1 加大了预算编制难度

实行国库集中支付后，财政对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，各项支出必须严格按照预算指标、用款计划执行，减少了预算执行的随意性，强化了预算的刚性.而高校资金使用受限的主要原因在于预算管理与编制不够科学，通常采用的预算编制方法是基数加增长，即根据上年决算基数及当年发展需要确定当期预算，缺乏科学的定额指标体系，而财政部门核定的定额是根据一般行政事业单位的情况测算的，与高校的实际业务需要相差较大，因此出现了定额资金缺口，而经费支出又要求按照预算的类、款、项区分基本支出和项目支出严格执行，不允许串项调剂，这样一来，缺口的资金不能用其他用途的资金弥补，使得一些业务的开展无法得到经费的保障，高校为保证办学和发展的资金运转，只能是在编制预算时，尽可能的全面的、科学的、准确的预测到高校一年所要发生的全部事项并编入预算，而高校办学是以市场为导向的，市场是瞬息万变的，要求准确无误的把握未来一年的市场动向，充分估计或有事项的发生引发的资金需求，即使是专门的预算机构也很难做到，显然难度极大.

1.2 资金调度受限，筹资越来越难

在财政分散支付体系下,预算内、预算外资金最终都要拨付到高校在银行的存款账户上，高校可根据自身需要，利用资金的时间价值，合理的调配和自主支配财政资金，取得存款收益或投资收益，通过调剂银行的存款额度，吸引银行提高服务质量和提供配套服务.同时随着高等教育体制改革的深化，高校办学资金日趋多元化，财政资金所占比例逐年下降，在政府投入不足的情况下，高等教育大众化趋势导致高校合并、扩招和新校区建设以及教学质量保障体系建设对资金需求的增加，高校为实现其跨越式发展，采取多种方式进行融资，负债比例增大，其中银行贷款是主要的融资手段.银行之所以愿意提供贷款给高校，是因为高校资金运行具有收入的集中性和支出的分散性特点，每年秋季开学都会有周期性的资金沉淀，银行纷纷看好有巨额存款和有收费权作质押的高校市场，贷款风险较低，甚至会因同业竞争提供优质低息的服务.实行国库集中支付后, 资金权向财政集中,由财政部门对高校从预算编制到办理支出实施全程监督，高校必须在由财政部门指定的商业银行开立零余额账户,高校的学费、住宿费等收入直接上缴财政专户,减少了高校老账户存款,高校的零余额账户只有额度,没有实体资金，所有资金支出必须向财政申请，经批准后方可通过零余额账户支付，财务自主权一定程度上被限制,高校独立法人地位也难以落在实处，降低了高校资金流动性，财务因此出现无“货币资金”的形态，改变了高校的资产负债结构，降低的资产总额.高校失去了短期资金沉淀的优势,账户上没有了存款资金的诱惑力,自然失去了与银行交易的法码,削弱了高校与金融机构合作的基础,银校合作由原来的互利互惠转化为单纯的为高校服务，成本与利益的不对称，影响到银行对高校的服务质量与投资的热情,降低了高校资信评级，贷款风险增加，银行开始压缩贷款规模，提高贷款利率，高校筹资成本增加，筹资能力降低,一定程度上影响了学校的正常运行，加大了学校的财务风险，增加了财务管理的难度.尽管政府化解了高校银行债务，但明确规定不得再次向银行贷款，而银行债务只是高校债务构成中的一部分，资金需求与高校发展的矛盾依然突出.

1.3 会计核算难度增加

改革前高校会计制度实行的是“大收大支”“收支两条线”的核算模式，收入与支出没有严格的对应关系，实行国库集中支付后，增设了“零余额账户用款额度”、“财政应返还额度”等会计科目，增加了总账、明细账及预算项目类、款、项，用款计划、用款申请、及年末结转发生了一系列的变动，资金支出严格按预算安排区分预算内、预算外、基本支出和项目支出通过零余额账户授权支付或直接支付给商品供应者，核算内容较以前增加和细化，工作量加大；由于高校管理体制的特殊性，会计核算存在多个会计主体，采用不同的会计制度，实行国库集中支付后要求编制统一预算，只允许开设一个零余额账户，且不允许向本单位的其他账户和所属下级单位划拨资金，致使多个相对独立的会计主体使用同一账户，又要分别与财政、银行对账，增加了管理难度；高校基建专项资金存于零余额账户中，不能转入基建户只能直接支付给商品和劳务提供单位，导致基建户形同虚设，影响基建财务的独立核算；每年财政大预算多要在5-6月份方能下达，此前财政只预拨部分基本支出指标，而项目支出预算指标一般都下达较晚，甚至年底才下达，为不影响项目的连续性和进度，在财政预算下达、资金到位之前高校就已拆借资金或用自有资金垫付，而垫付的资金沉淀于零余额账户，致使年终决算时专项资金结余大，且因垫付资金无法转回影响其他项目的正常开支；本来属于便捷的委托银行代缴业务如水电费、电话费等变得繁琐而耗时.因此，高校会计核算既要符合会计制度的要求又要满足国库集中支付的需要，难度可想而知，同时财务对账越来越复杂，不仅总账与明细账进行核对，银行日记账要与银行对账单核对，还要与国库集中支付系统明细账进行核对，做到高校、银行、财政三方一致无误，给核算工作带来了困难.

2 完善国库集中支付的措施

2.1 更新财务管理理念，配合集中支付工作

高校实行国库集中支付是一项复杂的改革,涉及到财政资金的拨付程序、支付方式、账户设置、高校管理模式、核算程序的较大变化，一方面，政府部门要加强培训和疏导，使高校的高层管理人员充分认识到国库集中支付制度下，没有预算就没有支出的刚性需求，建立起先有预算，后有支出的观念和办事原则，更新预算管理理念，以身作则的维护预算的严肃性，确保国库集中支付工作顺利进行.另一方面，财务部门抓住改革给高校带来的机遇和挑战，做好校内宣传和各院系预算编制的培训工作，强化责任与预算意识，提高高校的财务管理水平.

2.2 细化部门预算，完善预算管理体制

科学的预算是国库集中支付的基础,而国库集中支付又是预算顺利实施保证.预算的编制既要实事求是，又要有超前意识，预算人员应主动参与到学校的各项工作中，深入部门院系充分调研，加强沟通交流，了解和掌握各项工作的运行机制，详细进行成本测算，提高预算的科学性和可操作性.从紧安排行政支出和消费性支出，加大对教学、科研经费的投入力度，正确处理好“吃饭”和建设、重点与一般、局部与整体、长远利益和短期利益的关系，把有限的资金用在刀刃上，因此,高校应结合实际建立全面预算管理制度.首先,完善预算编制机构,建立由高校主要领导牵头、包括主要业务部门人员在内的预算小组,制定关于预算编报、审批、执行的相关制度,为高校预算的制定和执行提供必要组织保证;第二,制定资金收支的信息采集制度,明确采集信息的程序和范围,为全面预算的编制提供真实可靠的依据；第三,制定全面预算的编制办法和编制程序,对基本支出预算实行零基定额编制，对项目支出预算实行滚动编制，建立科学的预算定额和指标体系，最大程度地契合高校的发展要求；第四,制定预算的质量要求和纪律约束,编制预算要细化到支出的类、款、项、目以及授权支付和直接支付，使所有的支出都建立在明确的预算基础上,严格控制各种非预算支出，维护预算的刚性.校内各院系对本部门年度收支预算的编制工作务必给予高度重视,以本部门的工作计划为依据,细化预算编制内容，合理地确定预算年度内的每一项支出,分月按时准确报送用款计划,为高校财务向财政部门按时申请用款计划提供依据，以确保资金的正常使用.

2.3 完善高校实行国库集中支付的配套制度

针对高校行业特点突出、核算较为复杂的特点,结合国库集中支付改革的需要,完善配套制度.一是修订现有的《高等学校财务制度》和《高等学校会计制度》,明确增设会计科目的核算内容，核算方法，满足实行国库支付后财务管理的需要;二是取消基本建设投资核算主体,将基建会计核算并入高校会计核算中,配合部门预算与国库集中支付改革,在高校会计制度中增设相应的基本建设核算科目，使基建核算成为高校会计核算的有机组成部分;三是对于高校零余额账户与校内二级独立核算账户之间划拨资金的具体问题,可以根据高校内部管理签订的有关协议,经财政批准后,特事特办,允许高校用财政资金归还因事业发展垫支的自有资金和归还的银行贷款，化解垫付资金不能转回的矛盾;四是修订和完善与国库集中支付制度不相适应的预算管理办法、会计核算办法、财务管理办法和内控制度等相关法规、制度及管理办法,杜绝不合理支出;五是财政部门尽量早日下达年度财务预算，实行项目预算资金预拨制度，以避免高校的资金垫付，确保高校的资金使用；六是转变政府职能，将对高校的直接管理转变为运用立法、规划、政策指导等行政手段进行宏观调控，赋予高校作为独立法人享有更多自主管理和自主使用经费的权利,适当扩大预算内资金的授权支付范围，自主支配预算外资金，让高校面对多变的社会需求及时调整办学思路，增强高校办学活力和可持续发展能力，更好的打造国民教育.

2.4 加强高校与财政和代理银行三方沟通，提高国库集中支付效率

高校根据财政下达的年度预算指标，平衡、汇总校内各业务部门的分月用款信息，编制直接支付和授权支付明细的用款计划上报财政，经主管业务科室、国库、收付中心层层审批，支付额度下达后，方可以现金支票、转账支票或财政直接支付方式支付给商品或劳务供应者，而代理银行办理零余额支付业务时间上具有局限性，往往是每天上午，下午不再受理，其中任何一个环节缺位或疏忽，均影响高校的资金使用.特别是在高校普遍存在国库集中支付信息管理系统技术还不够成熟、功能开发不够完备、程序操作复杂、信息平台建设滞后及会计信息化水平不高的情况下，时常会出现系统服务器故障、网络传输速度较慢、对付病毒手段不完善、信息不流畅，数据采集、反馈不及时、不全面的现象，因此，加强三方沟通，取得相互信任与理解，简化支付手续，对于缩短审批和支付时间，有效解决存在的问题，提高工作效率大有益处.

2.5 加强会计人员业务培训，提高职业素质

国库集中支付是一项全新的业务，其实施对高校的会计核算方法与核算体系以及高校资金收支管理的方式和现代化程度有了新的要求.一方面，财务人员要明确国库集中支付的内涵，理解实行国库集中支付的重要性，熟练掌握国库集中支付体系的操作流程和工作方法，合理设置工作岗位，适时调整工作程序，有效衔接工作环节，实现会计电算化与国库集中支付的顺利对接；另一方面，由于高校资金的管理和使用,均建立在网络信息技术平台基础之上,从每月用款计划的申报、额度的使用和支付凭证的打印到支出业务和指标的查询等功能,都是通过网络实现，这就要求财务人员不仅具备扎实的财务理论功底和较强的业务工作能力，还必须掌握计算机网络知识，以便顺利操作；因此，根据高校业务特点和岗位职责，通过多形式、多途径，实行多层次培训，不断更新会计人员的知识结构，提升职业技能，是新形势下高校国库集中支付工作的需要.

〔1〕毛建青.高校实施国库集中支付制问题及对策[J].财会通讯（综合版），2008（8）.

〔2〕曹明阁.高校实行国库集中支付制度存在的问题及对策[J].商业经济，2008（3）.

〔3〕吕东.对高校实施国库集中支付的几点思考[J].财会研究，2009（22）.

F812.2

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1673-260X（2011）11-0062-03