高校内部控制审计初探

首都经济贸易大学工商管理学院 刘红梅

高校内部控制审计初探

首都经济贸易大学工商管理学院 刘红梅

一、高校内部控制体系现状

（一）高校内部控制意识淡薄，缺少完整的内部控制体系 高等学校在观念上、管理上尚未完全适应市场经济的新情况，高校领导层对于内部控制重要性的认识模糊，甚至对内部控制存在很多误解，认为内部控制是就是内部成本控制或是内部资产安全控制。更为严重的是有章不循、执法不严，使内部控制流于形式。高校至今还没有一套完整的内部会计控制体系。其突出表现在以下几个方面:一是内部会计控制的项目不够全面，如有些高校未建立对外投资等内部会计控制制度，导致对外投资决策执行程序不够规范，风险增大。目前，各高校都在加大投资、扩大规模以加速发展，但高校的投资普遍缺乏风险意识，没有把外延的扩张与内在质量的提高有机结合，盲目扩张，缺乏创新，不考虑投资风险与收益之间的关系，高校内部会计控制系统研究决策和执行程序都缺乏有效的监督、控制机制。二是内部会计控制约束的对象不够全面。在实施内部会计控制时，有些高校约束的主要是对财政经费进行会计处理的人员，而对各校办产业及后勤实体等进行会计处理的人员以及关键控制环节的相关人员约束得很少。三是内部会计控制的范围不够广泛。如高校往往强调对财政性经费的内部会计控制，而弱化对预算外，特别是创收经费等的内部会计控制；有些高校未将二级财务纳入内部会计控制的范围。

（二）高校内部控制系统的执行与监督不力，考核奖惩力度不够 高校内部控制系统的责任划分、量化、奖惩都有待进一步明确，内部控制系统的执行、检查流于形式，稽核的范围有限，以偏概全、以点代面，缺乏完整性和全面性。执行的好坏也缺乏一个赏罚有度的奖惩制度，有的高校虽然也设奖惩制度，但没有完全制度化，致使部分人员认为执行与否无关紧要。另外高校内部会计控制的监督体系不健全，各职能部门之间、各岗位之间缺乏必要的监督，导致各职能部门自成体系，各自为政。

（三）内部审计部门的职能作用没有得到发挥 内部审计是内部控制的一个重要环节，也是内部控制的重要组成部分。内部审计主要通过开展多种审计项目，检查、监督、衡量、评估内部控制的实施效果，是检验内部控制机制是否健全有效的重要手段。目前有的学校独立设置了与其他职能部门的平行的内部审计部门，有的学校没有独立的内审机构，但有挂靠在纪检部门的内审人员，但这样设置内审机构不尽合理，无法保证内部审计的独立性与权威性。内部审计部门把审计的着眼点和侧重点放在对单位一定时期内发生的人员经费、公用经费的复核查错上，将大部分精力投入在财务领域，未涉及或深入到管理和经营领域，而且大部分都是事后审计，几乎没有内部审计部门和内部审计人员对内部控制制度的建立和运行进行监督和评价。

二、加强内部控制审计的重要性

（一）内部控制审计是高校内部审计发展的关键 高校内部控制建立及其运行，需要通过监督约束机制予以规范和指引，加强内部控制审计可以促进高校内部控制制度的完善和执行的有效性。中国内部审计师协会2002年定义内部审计是通过审查和评价经营活动及内部控制的真实性、合法性和有效性来促进组织目标的实现。内部审计定义的变化表达了其由重视财务审计到财务审计与管理审计并重的发展趋势，帮助组织实现其目标已经成为内部审计责无旁贷的任务，其中隐含了风险管理和战略导向的思想，失去控制的风险将给组织战略的实现带来障碍，内部控制审计的发展成为内部审计发展的关键。

（二）有效的内部控制审计是审计的保证 内部控制的有效性是抽样审计方法及它所支持的各种类型的审计得以成立的前提。内部控制环境的成熟度、内部控制制度的适用性、内部控制执行的有效性是内部审计各项内容的重要评价内容，也是内部审计得以顺利实施、圆满完成的保证。高校的内部控制审计是高校建立自我发展、自我约束的运行机制，在教育改革深入发展、教育投入加大的情况下，加强内控制度的审计和评价对学校各部门的财务会计信息的正确与否和管理活动实行监督，对加强各项基础工作，规范经济秩序，提高经费的使用效益，创造良好的育人环境起到积极作用。

三、高校内部控制审计的程序与方法

（一）高校内部控制审计的准备阶段 高校内部控制审计的准备阶段是内部控制审计工作的基础，具体包括：制订年度审计计划；立项；成立审计组；进行审前调查，收集有关资料；制定内部控制审计计划与审计工作方案；《审计通知书》的签发与送达；召开内部控制审计工作预备会、见面会；获取审计资料。

在准备阶段，应重视审前调查，认真开展不同形式的审前调查，摸清被审计单位的总体情况。在实际工作中，内部审计可以利用对本单位各部门组织结构、人员情况较熟悉的优势，开展多种形式和内容的审前调查。高校内部控制审计审前调查需关注的主要内容：（1）管理制度的健全性和有效性以及管理层对违反既定管理制度的态度；（2）组织治理结构的健全性和有效性以及组织结构和职责划分的合理性；（3）重要岗位人员的权责相称程度及其胜任能力；（4）员工聘用程序、培训制度、业绩考核和激励机制；（5）风险管理部门的建立是否健全，议决事制度是否健全并得到有效运行，风险管理部门是否提出应对风险的具体办法。

在准备阶段，采取的审计方法主要有：利用以往的有关审计资料；与被审计单位的管理人员座谈；实地观察被审计单位的生产经营场所、办公场所、设施情况以及有关人员工作情况；要求被审计单位提供相关资料等。

（二）高校内部控制审计的实施阶段 高校内部控制审计实施阶段是审计组依据审计实施方案组织相关部门，对高校内部控制的控制环境、风险管理、控制活动、信息与沟通、监督五要素通过运用调查表法、描述法以及流程图法等进行审查，并对内部控制的健全性、有效性进行评价的过程。（1）高校内部控制环境的审查与评价。对高校内部控制环境的审查与评价，主要是健全性测试。审计组应取得审计所需的相关资料并认真作好审计工作底稿：单位的职责说明书或程序手册；有关管理决策与管理计划资料；重大决策会议纪要或记录；有关内部规章或管理制度；有关部门岗位职责说明书；内部职能部门设置组织结构图等制度；教职员工考核与奖惩内部规章制度等资料。在该环节审计人员可通过审阅法、询问法、观察法、以及调查表法等方式进行调查了解，对所了解属实的控制环境情况以文字说明法与制表法进行描述和记录。（2）风险管理的审查与评价。该环节主要是风险识别、风险评估和风险管理。审计人员应识别高校所面临的各种筹资风险、投资风险、资金安全管理风险、合同风险等，然后利用风险估计技术对风险的严重程度，评价风险发生的可能性以期采取对策和措施，将风险控制在高校所能接受的范围之内。审计人员在进行风险识别时，可以采取座谈讨论、问卷调查、案例分析、咨询专业机构意见等方法识别相关的风险因素，特别应注意总结、吸取企业过去的经验教训和兄弟院校的经验教训，加强对高危性、多发性风险因素的关注。（3）控制活动的审查与评价。在该环节，主要针对高校的关键控制点进行执行的有效性测试，这些主要控制活动包括：对财务管理内部控制的审查与评价，对教学管理的审查与评价，对科研管理的审查与评价，对物资采购的审查与评价，对固定资产管理的审查与评价，对基建工程的审查与评价，对经济合同管理的审查与评价等。审计组根据所确定的内部控制测试范围和重点，运用抽样技术抽查部分有代表性的业务活动，采用审查、核对、分析性复核等审计方法对其内部控制设计的合理性和执行的有效性进行测试。内部控制审计的合理性测试主要检查被审计单位的控制政策和程序是否设计合理、适当，能否防止或发现和纠正错弊的发生；内部控制执行的有效性测试主要检查被审计单位的控制政策和程序是否发挥作用。审计组根据测试结果填制相应的《内部控制测试表》，并对其内部控制设计的合理性和执行的有效性作出初步评价。（4）对信息与沟通的审查与评价。在该环节，主要进行的审查与评价包括：重大经济业务事项的记录、报告与发布；项目业务内容与预算经费安排；财务及相关业务部门的信息传达和沟通；部门之间的业务信息传递与沟通；网络信息资源整合与共享；财务及相关业务信息系统安全可靠。在该环节审计人员可通过审阅法、询问法、观察法、以及调查表法等方式进行调查了解。对所了解属实的情况以文字说明法与制表法进行描述和记录。（5）对监督的审查与评价。对监督活动的审查与评价主要包括：内部审计；财务部门的内部稽核、复核制度；其他部门内部控制的自我评估。

（三）高校内部控制审计的终结阶段 内部审计人员应向高校的适当管理层报告内部控制的审计结果。在提出内部控制审计报告前，内审人员应重新检查在审计过程中获得的资料，并加以分析，看所作分析判断是否得到了测试的证实或有足够的证据支持，是否遗漏了其他影响最终审计评价的客观事实，等等。内部控制审计报告应突出重点，便于理解。内部控制审计报告应该包括以下基本要素：标题、收件人、正文、附件、签章、报告日期等，其中正文是审计报告的核心内容，应说明审查和评价内部控制的目的、范围、审计发现、审计结论、审计决定及对改善内部控制的建议，并应当包括被审计单位的反馈意见。另外，审计部门需回访审计执行与落实情况。审计部门就被审计单位对审计建议的采纳和审计意见及审计处理的执行情况进行检查，并对未落实者监督其严格执行。

四、高校内部控制审计的执行环境与条件

（一）转变观念，强化内控意识，完善内控体系 高校应着重树立两种意识，即预算控制意识、风险意识。首先，应树立正确的预算控制意识。预算控制是包括预算编制、执行、调整、分析及考核等在内的整体的动态的控制。高校除了科学、合理地编制预算外，更重要的是运用一系列财务综合指标对预算资金的投向、执行情况、使用效益进行分析考核，切实管好、用好国有资产，提高资产使用效益。其次，应树立正确的风险意识。高校发展中也存在着教育培养成本提高或教育资源浪费等风险，特别是各高校加速扩容，建设校园时求规模、求一步到位的现象，从而给建设大学城带来的巨额贷款等风险。因此，高校应将风险意识作为内部会计控制的一项重要内容予以规范，设立人员经费及公用经费支出、基建项目发包、招投标等风险控制点，并相应采取风险预警、风险识别、风险评估、风险分析及风险报告等措施。在强化内部会计控制的基础上，建立起符合市场经济规律的内部会计控制体系。

（二）完善监督和评价体系，强化内部控制监督和激励 内部控制是一个动态过程，这个过程是通过纳入管理过程的大量制度及活动实现的。内控制度的落实，除人的主观因素外，还需要有相应机制来制约，需要建立相应人员的责任制、定期考核机制和必要的责任追究机制。因此，为了保证高校内部控制制度能有效地发挥作用，并使之不断地得到完善以适应新情况，高校在所制定的内部控制执行一段时间后，必须定期或不定期地对内部控制制度的执行情况进行检查、考核与评估，对执行内部控制制度严格者给予精神鼓励和物质奖励；只有做到监督与激励相结合，才能最终达成内部控制的目标，使内部控制走向制度化、规范化的轨道。同时提高各级人员的业务素质和道德素质，才能更好地贯彻和执行内部控制。首先，要提高高校各级领导者的素质，建立良好的文化氛围，营造一个较好的人文环境，树立“以人为本”的管理理念，提高管理和办学效率、效益。其次，要提高高校内部各个内部控制环节涉及人员的自身素质，防止违规违纪行为发生。再次，要加强对财务人员职业道德教育和业务培训，防止违反会计职业道德的行为发生，以保证会计信息的质量。

（三）强化高校内部审计监督 内部审计在评估内部控制有效性中充当着重要的监控角色，既要评价内部控制是否有效，提出完善内部控制制度的意见；又要检查内部控制执行情况，督促执行内部控制。各高等院校的内部审计部门就应该担当起这个重任，使整个学校的内部控制系统能够有效的发挥作用。另外，学校内外部环境和条件不断发生变化，引起的控制风险的变化，内部控制也应该相应的改变，并需要有相应的机制来监测环境条件变化，这种监督机制就是内部控制审计，发挥着一种使内部控制不断发展完善的功能。审计部门要真正发挥职能作用就必须自始至终参与内部控制制度的制订从而取得对内部控制的了解，同时评价内部控制设计的适当性，更重要的是定期和不定期测试及评估内部控制执行的有效性，分析关键控制点的差异，找出形成差异的各项因素，分析各项因素对差异的影响程度，组织相关人员研究采取补救的措施，及时调整或纠正目标。

［1］中国内部审计协会：《内部审计具体准则第5号——内部控制审计》，2003年6月1日起执行。

［2］叶习红：《高校内部控制审计模式及方法探讨》，《企业家天地》2008年第4期。

（编辑 袁露芬）