金融危机下中国金融监管的思考

张颖蕾

（浙江财经学院 法学院，浙江 杭州 310018）

金融危机下中国金融监管的思考

张颖蕾

（浙江财经学院 法学院，浙江 杭州 310018）

2008年下半年以来，一场来势汹汹的金融危机席卷全球，严重影响了各国的经济发展速度与发展模式。探讨金融危机与金融监管的关系，思考中国金融业的固有法律缺陷，对中国金融监管具有一定启示意义。

金融危机；潜在风险；金融监管

引言

2002年至2007年，美国房地产市场投机严重，房价上涨速度惊人。2004年，美国金融机构抛出所谓的次级按揭贷款，买房者不用交纳20%的首付，银行业不再对借贷者的背景和收入进行审查。2006年，美国次贷利率开始攀升，部分借贷者开始无力偿还贷款。2007年，美国不能按时偿还按揭的人的比例变得越来越高。2007年第二季度，美国房价的泡沫也达到了顶点，美国各地房价开始下跌。2007年2月13日，美国新世纪金融公司（NewCenturyFinance）发出2006年第四季度盈利预警。4月，新世纪公司申请破产保护。8月6日，美国第十大抵押贷款机构——美国住房抵押贷款投资公司正式向法院申请破产保护。8月8日，美国第五大投行贝尔·斯登宣布旗下两支基金倒闭……到2008年下半年，金融危机已经席卷全球，中国也不得不面临企业破产、员工失业的严峻形势。而从2007年开始，中国就开始面对人民币升值、游资进入、通货膨胀等诸多问题。应该说，我国金融业自身存在的问题应引起我们足够的重视。

一、金融危机的成因

（一）金融危机的直接原因

分析美国金融危机的形成原因可以看到，美国原本只限于商业银行的贷款，因债权的转移变成了五花八门的债券，而债券因为杠杆作用在贷款者无力还贷的情况下引发了这次危机。让我们来看看起关键作用的衍生产品。［1］

美国金融市场在发展过程中发行了非常多的杠杆性衍生产品，衍生产品以几十乃至上百的杠杆把原本的债权资金放大到天文数字，加大了对冲基金的风险，从而使很小的次贷危机经过衍生工具放大形成规模巨大的金融危机，而金融全球化的发展又让全世界卷入了这场由次贷危机引发的金融危机之中。有观点认为，投资者、对冲基金机构应该风险自负，不应存在政府救市的问题。这话不错。但不要忘记这些机构是向银行借钱，如果这些机构大量破产，银行就瘫痪了。况且交易损失量无法估计，银行承受不起这些金融机构的全面破产。因此不论美国还是世界各国，其所面临的形势都是十分复杂和危险的。

（二）金融危机的监管原因

正如美国财政部前副部长罗杰·阿尔特曼所说，这场金融危机反映了现代史上最大的监管失败，加强金融监管已势在必行。［2］这次金融危机所暴露出的金融监管问题体现在对衍生产品设计及交易监管的不足和对相关金融机构监管上存在的漏洞。

1.衍生产品监管存在真空地带

众所周知，美国的金融监管机构是重重层叠相互交叉的，其本身在监管上存在真空地带，而2000年通过的《商品期货现代化法案》更是解除了众多金融衍生产品的法律监管。在失去监管后，金融衍生产品创新逐步偏离了基本经济学原理，使风险最后超出了市场参与者可承受的范围。由于金融衍生产品属于表外业务，不需要在银行的资产负债表中显示，一旦出现问题，短期内无法确知问题的严重程度，导致难以采取有效的补救措施。而缺乏一个统一的金融衍生产品清算系统，更让政府无法掌握市场上各种衍生产品的交易规模与头寸分布，危机爆发后，政府在很长时间内不能准确估计危机的严重程度以及波及范围。

2.房贷机构因缺失监管导致次贷发放的失控

从2005年下半年开始，美国众多放贷机构受资产证券化技术发展的刺激，放松审查，向大量收入较低、信用记录较差的人发放了次级按揭贷款。而这些放贷标准的降低基本上都发生在联邦银行监管规定的范围之外。在发放机构中，发放房屋按揭贷款的不仅仅是商业银行，还包括许多独立的住房贷款公司或经纪商。根据2007年的统计数据显示，美国市场全部房贷中约60%和高价房贷中约45%经住房贷款由经纪商发放，而这些经纪商根本不在联邦银行监管机构的监管范围内。正是由于政府对金融机构和市场的过于信任，在金融机构出于竞争压力及利益驱动、放松资信审查时，当局没有对其作相应的引导和规范，使得放贷机构因监管缺失而导致次贷发放失控。

3.对投行的流动性和资本金缺乏约束

在美国独立投行模式下，美国证监会是投行的唯一监管机构，但监管范围仅限于与证券交易相关的活动，相关的审慎性监管和投资风险监管一直存有漏洞，从而造成了美国投行高杠杆、高盈利、自由扩张的发展模式。美国曾在1929年大危机后加强了投行的监管，并实行分业管理，但在经济急速发展的情形下，从20世纪80年代至1999年11月，限制投机和分业经营的禁令全部被解除。由于投资银行不受传统银行资本充足率等方面的约束，它们开始通过金融创新广泛使用高杠杆，投资行为越来越短期化并游离于联邦政府的监管。［3］

4.银行表外投资实体的监管失控导致的信心缺失

银行表外投资实体是一种由银行发起设立并提供全部或部分债务担保的证券套利安排，是金融机构常常为特定的融资、并购等交易活动设立的特殊目的实体。由于他们不属于银行本身的业务，故存在信息不透明、监管不足的情况。在次贷危机爆发前，为了谋取高额的利润，这些表外机构纷纷投资次级贷款，他们在成立之初独立于银行之外，但是造成损失后，银行按照相关会计准则会将其纳入自己的资产负债表，从而造成了银行的巨额亏损和投资者信心危机。

5.评级机构利益冲突规制有限，评级方法不够透明

在一系列的闭案引发评级机构监管体制被关注的背景下，美国在2006年9月通过了《信用评级机构改革法案》。该法案虽然填补了一些监管体制的空白，但法案对信用评级业利益冲突的监管非常有限，评级机构对结构性融资产品构建的直接参与基本不受法案限制。此外，监管部门无权对信用评级模型及方法的科学、合理性进行实质审查，评级的准确性得不到保障，而且即使评级失真，投资者受到误导，评级机构通常也无需承担相应的法律责任，因为它只是一种“看法”，而非投资建议。

二、金融危机下的中国

（一）金融危机对中国经济的冲击

爆发在美国的金融危机造成了全球的经济衰退。作为新兴市场经济体，危机对中国的影响主要是通过贸易来影响的。我国作为出口导向型经济，金融危机引起美国经济及全球经济增长的放缓，对我国的出口产生了重要影响。汇丰银行在2007年年初发表的一份报告认为，目前中国的出口有60%是输出到发达国家，其中美国就占了28%。事实也正是如此，中国沿海地区的中小企业是中国经济的重要力量，而他们主要是依赖出口而生存。2009年、2010年以来金融危机对其造成的影响正印证了这一点。

金融危机对中国银行业产生的直接影响不大，但在银行不良贷款风险开始显现时遭遇国际金融危机，使得房产等投资进一步萎缩，中国经济增长的又一大引擎熄灭。此外，持有美国次级债或对美国破产公司的贷款造成了部分直接损失，中国企业销售的应收账款回收风险提高。间接上还造成银行业的经营效益增长出现困难，银行不良贷款反弹压力很大。［4］

（二）中国受金融危机影响较小的原因

尽管中国经济无法完全躲避金融风险的袭击，但迄今为止中国却是受金融风险影响最小的几个国家之一。其主要有以下几种原因。

第一，中国已成为储蓄的净输出国，这从最近几年稳定的、数量可观的经常账户顺差中可见一斑。因此，作为一个经济整体，其杠杆化效应大大低于世界其他地方，这反映在极低的外债水平上。

第二，持续性经常账户顺差所造成的外汇储备的快速增长使得国内银行系统的流动性仍然泛滥。

第三，对于对资本账户的有效控制。中国和世界其他国家之间跨境资本流动的主要形式是中国中央银行对外进行高质量和高流动性的证券投资。

第四，各经济部门（如家庭、企业和政府）之间的金融联系主要是以传统的商业银行为媒介，非常简单和清晰，而这与美国高度证券化的金融市场相比具有明显不同。

第五，家庭和政府的资产负债状况很健康。家庭和政府的债务水平低到分别只占到国内生产总值的13%和33%。此外，银行资本充足，流动性泛滥，贷/存款比率只有65%，是除日本之外的亚洲地区最低的国家之一。［5］

（三）中国金融监管的固有缺陷

1.监管目的不明确

金融监管目的明确，防范金融风险是监管部门的努力方向，而保护公众的利益、维护金融业的合法稳健运行是金融监管的终极目标。但在实际操作中，省级以下的监管工作没有具体的量化标准，缺乏与最终目标相匹配的中介目标，导致在工作中无所适从，还会错把货币政策的目标同监管目标等同，弱化了金融监管的作用。

2.监管的行使迟缓

金融监管的重要目的是预防金融风险，但是中国目前的监管大多是在弥补漏洞，后发制人。造成监管滞后的原因与计划经济体制下的行政管理办法有密切关系，而且还造成了监管工作缺乏主动性，加之依法监管的观念薄弱，导致无法做到风险的预防。

3.监管手段单一

金融监管，顾名思义和经济分不开，但在实际的监管工作中，经济手段却运用得很少，而大量运用的是行政手段和少量的法律手段。传统的监管手段面对日新月异的市场经济显然过于薄弱。在监管方式上，手工方式仍是监管的主要方式，计算机的先进功能并没有发挥最大的作用，网上监管落后于世界各国。现场检查和非现场检查也缺乏主动性和超前性。

4.金融监管机构协调性差

我国基本上属于分业监管模式，但这些部门的职责缺乏严格的界定，相互间缺乏协调，在实际操作中，常常导致监管过程脱节、多头、分散，使监管环节出现诸多漏洞。

5.监管的法律政策标准不一

我国目前对金融机构的检查、评价和管理，还缺少全国统一的具体量化标准，直接影响了监管效率的提高。随着改革开放的深入，我国金融法律和监管的规章已跟不上对监管的要求，新业务的推出使法律体系和管理出现了许多漏洞。

6.金融创新层次低，监管不足

金融创新使衍生产品层出不穷，这有利于分散风险、增加流动性，提高资金使用效率。我国金融创新起步晚、层次低，金融市场衍生产品的种类少，金融服务相对匮乏，金融体系还不够完善。而针对房贷衍生产品，由于我国住房抵押贷款证券化程度低，不良贷款风险集中在银行体系内，一旦房价下跌引发还贷违约，将对银行系统产生严重冲击。但对金融衍生品的推出必须坚持审慎性原则，根据经济发展需求和条件成熟程度以及监管能力逐步推出产品。

三、中国金融监管的改革趋势

（一）中美金融监管的比较

金融危机中对中国经济造成的不小冲击，促使我们认真思考金融监管与金融危机的关系。金融监管，这个现代经济“神经中枢”的“安全阀门”，已成为维护国家经济安全的重要保证。

在世界各国金融监管体制中，美国的监管体制被公认为是最健全、最完备、最具代表性的，由于美国处于世界头号金融强国的地位，美国的现行监管体制也成为我国学习的对象。其监管体制比较复杂，联邦和各州都有权对银行发照注册并进行监督，即实行双轨银行制度。在联邦一级，有财政部通货监理局、联邦储备系统和联邦存款保险公司三大银行监管机关。在州一级，各州都有各自的金融法规和银行监管机构。尽管各金融监管机关互有分工、各负其责，各有自己管辖的范围和重点，但各机关职责互相交叉重叠之处是明显的，这在金融危机中也得到了充分的体现。而中国金融监管形成的是现行的多元化监管体制，我国现行金融监管体制的基本特征是分业监管。这种金融监管组织结构表明，除中央银行负责宏观调控外，其他几个监管机构都是集中于相对行业的微观规制层面，选择这种监管体制的最大好处是有利于提高监管的专业化水平并及时达到监管目标，有利于提高“机构监管”的效率。

通过比较，美国金融监管体制在对金融机构实施监管时有其独到的优势，如可确保每家银行随时处于层层把关、处处防守的严格监管之下：多元监管体制使金融监管机关之间形成一种互相制约、互相监督又互相竞争的微妙关系，使任何一个监管机关都很难由于接受贿赂或受政治权势的左右而滥用权力、无原则地放松管理。但这需要各金融监管机关之间密切配合、有机协调。此外，不同监管机构之间很难采取高效率的联合行动以解决影响金融市场稳定的突发性问题。美国所采用的功能性监管也导致了不同监管者在特定事项上的监管重叠。所以在吸取教训和经验时，不能一味照搬，要立足于我国实际，在融合中充分吸收和借鉴历史上的经验、教训，才是设计我国金融监管体制的必然之举。

（二）金融危机对中国金融监管的启示

美国次贷危机无疑为中国金融风险的防范与监管提供了反面的经验教训，同时对完善我国金融风险的防范与监管也提供了重要的启示。

1.完善监管框架，建立金融监管协调机构

从总体来看，由于当前我国金融综合化经营尚未形成较大规模、分业监管模式相对固化，在混业经营发展的初期阶段，我国的金融监管模式应该是有统有分、统分结合的监管模式。我国有必要进一步完善金融监管的联席会议制度，加强监管机构之间的协调和沟通，必要时设立集中统一的监管协调机构，加强跨行业监管，将以行业为导向的监管框架改变为以目标监管为导向，消除监管盲区，降低监管成本。［6］

2.加强外部监管和事前监管

金融机构在金融危机前是以金融机构内部风险控制为主、外部监管为辅的风险管理，因此无法克服本身固有的缺陷，对市场的认识也没有整体性。所以必须从市场整体发展的角度，加强金融机构的外部监管，通过反周期的监管要求和宏观政策，消除顺周期的风险叠加因素。对于中国监管而言，防范风险的最好办法就是加强事前监督，对创新产品进行深入研究，评估金融产品对经济可能带来的风险，将风险消灭在萌芽中。

3.正确认识金融创新，加强金融创新监管

尽管美国这次金融危机与大量创新型衍生工具的推出不无关系，但这绝非是禁锢国内金融市场改革和推动金融创新的理由。事实上，金融创新在掀起金融波澜的同时也能活跃交易、转移和分散风险。对于金融创新处在发展阶段的我国，应结合我国金融业的现实发展水平加强金融创新监管。

一是根据金融创新的发展不断调整金融监管和完善市场规则。二是加强创新产品的市场监测与预警。针对金融创新的固有缺陷，需要加强对市场上金融创新产品、表外资产的监测预警。三是适当提高金融创新产品的资本金要求。四是增加金融创新的透明度，充分揭示衍生品的结构和风险，保护投资者利益，维护市场正常运行。五是提高创新产品估值水平，正确反映创新产品的风险收益。

4.谨防国际金融风险，加强金融监管的国际合作

金融全球化也意味着金融风险的全球化，国际金融市场的持续波动会影响人们对国内金融市场的预期，增加国内金融市场的风险。中国金融机构及监管层应当谨慎防范国际金融风险，加强对跨境资本流动的监管，稳步有序地推进金融开放。为防范和化解国际金融风险，我国金融监管部门必须加强金融监管的国际合作，利用加入的国际组织来及时获取信息和政策，有效地防范和化解国际金融风险。而对于子公司分布于世界的跨国公司，也需要通过加强国际协调和监管来实现对其整体的监督。［7］

结语

综上所述，面对风云变幻的国际金融形势，面对金融危机的教训，面对我国固有的金融风险，作为我国金融工作重中之重的金融监管，其监管能力尽管在逐步提高，但仍然比较薄弱，监管的法制、体系、手段和方法还无法适应金融全球化的挑战。对于我们中国的金融业来说，不能因为美国金融市场的开放出了问题而“因噎废食”，因为金融作为重要的服务行业，可以为实体经济提供价格发现和风险分担两种重要机制。我们要提高金融产业竞争力，要提高资本效率，要利用国际资本促进自身发展，要在国际经济和金融体系中占据更重要的地位，就必须要对外开放。我们应该在充分发挥市场作用的前提下对市场的缺陷进行调整，不断完善我国的金融环境。

［1］ 王自力.道德风险与监管缺失：美国金融危机的深层原因.中国金融［J］，2008，（21）.

［2］ 明金维.加强金融监管是“正道”.新华网［EB/OL］.http：/ /news.xinhuanet.com/world/2009-03/23/content_110586 54.htm.

［3］ 王宏淼.金融危机警示与宏观政策选择［J］.国际经济合作，2008，（2）.

［4］ 刘少军.金融法原理［M］.北京：知识产权出版社，2006.

［5］ 中国工商银行城市金融研究所课题组.次贷危机下的金融监管反思［J］.中国经济报告，2009，（2）.

［6］ 李晓洁.金融危机防范和金融管法律问题的探析［J］.北方经贸，2007，（5）.

［7］ 武鑫.中国防范金融危机对策的战略思考［J］.消费导刊，2008，（5）.

Thought of China's Financial Supervision under the Financial Crisis

ZHANG Ying-lei
(Law School,Zhejiang University of Finance and Economics,Hangzhou 310018,China)

A global financial crisis had seriously affected the economic growth and development model of all over the world since the second half of 2008.It has significance for China's financial supervision that analyzes the relationship between financial crisis and financial supervision and thinks about law limitation about China's finance.

financial crisis;potential risk;financial supervision

F832.0

A

2011-04-25

1671-6671（2011）02-0017-04

张颖蕾（1987-），女，浙江平湖人，浙江财经学院法学院经济法学硕士研究生，研究方向：宏观调控。

耿传辉〕