会计建账监管工作实践及展望———基于红安县会计建账监管的思考

湖北省红安县财政局 汪朝朝

会计建账监管工作实践及展望
———基于红安县会计建账监管的思考

湖北省红安县财政局 汪朝朝

为了规范会计建账行为，提高会计信息质量，严肃财经纪律，湖北省红安县财政局根据《湖北省会计建账监督管理暂行办法》及省财政厅、监察厅、民政厅、审计厅、省人行、国税局、地税局、工商行政管理局、质量技术监督局《湖北省会计建账监督管理实施细则》的规定，于2008年在全县推行了会计建账监督管理工作，笔者详细考察了三年来会计建账监管的工作实践，对其事理进行了深刻的思考，所得如文。

（1）会计建账监管工作全面推进，建账审核已成为会计责任单位的行为习惯，但小规模纳税人以上的各类企业点多面广，多未规范建账；必须培育会计服务市场，以单位委托会计代理记账机构代理记账为基础推进建账监督管理。2008 年6 月始，红安县财政局在广泛调查、认真研究的基础上，在全县全面推行会计建账监督管理，以县政府文件形式出台《红安县会计建账监督管理工作实施方案》。纳入建账监管的范围包括国家机关、事业单位、社会团体、中介机构和有限责任公司或小规模纳税人以上的各类企业，所实行监管的账簿包括单位总分类账、银行日记账和现金日记账。具体执行过程中，红安县除设置一系列审核程序、分类别登记录入单位基本信息数据外，还创造性地设制了《会计建账监管账簿启用表》，该启用表除具备一般启用表规定的格式外，用文字表述的形式明确了会计建账监管的目的和要求，同时明确了各相关部门在办理年检登记、纳税评估信用评价中，各执法执纪部门在监督检查中，除执行本部门相应的各项规定外，还均应以建账审核的会计账簿为依据。推行会计建账监督管理的当年，红安县行政事业单位的会计建账监管率达到100%，这些单位在第一个会计年度终了后通过会计管理局的有力督导，会计账簿的结旧转新继续办理建账审核手续的仍达到100%，至第二个会计年度终了的2010年初，建账监管已在各行政事业单位深入人心，取得共识，年度结转新账必须办理建账审核的行为习惯在会计主管人心目中初步形成。但是，建账监督管理这一会计管理的工作措施在一些社会团体、中介机构、特别是企业这个层面没能得到很好的落实。在企业这个层面，红安县有规模以上企业和规模以下企业之分，所谓规模以上企业，无论其所有制形式如何，一般都有较为规范的财务核算，故这些企业落实建账监管较好（亦达到80%），真正没能得到落实的是那些规模较小的企业和社会团体、中介机构，这些单位普遍未能设置会计机构，谈不上配备专门的会计人员，有少数虽指定了会计人员，但其会计人员一般不具备从业资格、只是计算或保管单位财物。

实行会计建账监督管理，最基本的目的是防止单位账外设账，确保一本账，对于行政事业性的单位而言，可以有效控制支出的浪费，对于企业性质的单位而言，可以有效防止税收的流失。对于规模小、会计基础条件差的单位，促使其建账并实行建账监管的最佳途径是（单位）委托会计代理记账机构代理记账。目前，红安县尚无一家会计记账代理中介机构。财政会计管理部门应当积极倡导、支持会计服务社会中介机构的产生， 培育会计服务市场。

（2）建账监管工作取得一定成绩，但总体上看形式上比较张扬，内容上比较脆弱，必须以建账监管为载体，不断丰富财政会计管理内涵，推进会计管理工作规范。红安县的会计建账监督管理工作取得了一定的成绩：首先，这种管理模式有力地切断了会计信息失真的最直接也是最基本的后路———账外设账和擅自改动账簿，建账监管犹如一颗管用的钉子将单位会计账簿牢牢地限制在“一本账”、“规范账”上，建账监管的初衷正在于此。在建账监管的前提下，单位会计工作中长期存在的责任主体不落实、制度执行不到位、账簿设置不严格、支出凭证不充分、会计核算不规范、信息披露不真实、会计资料不齐全等问题得到不同程度的改观，财务管理得到加强。同时，“建账监管”给了会计管理部门一个很好的操作平台，密切了会计管理部门与各会计责任单位的工作关系。然而，从总体上看，会计建账监督管理还停留在形式上，形式上一些部门单位的会计账簿都加盖了会计管理部门的专用印章并实行了年度登记备案，内容上的规范、有序却主要靠的是“单位自觉”，尽管单位“账外设账”、“整体假账”的行为因此不易产生，但建账监管也仅仅停留在建账登记层面，管理监督乏力，未能有效利用建账监管工作平台更深地切入具体的会计管理工作。

以笔者多年来从事财政工作的体会，会计建账监督管理模式是财政管理会计工作一种合法、务实、良好的制度创新，给予了管理部门与管理单位之间有效的操作平台，使会计管理工作有了一个更好的切入点。因此，财政部门应以会计建账监管为载体，不断丰富管理内容，推进会计管理工作规范。首先，在每个会计年度终了时的接旧转新账簿审核中，不仅要审核账户余额，还要考查各科目余额的形成过程，从而既能及时纠偏，又能基本了解各单位会计工作状况和财务管理情况。其次，在建账监管的前提下，按照会计法规制度的要求，实行专管员负责制，经常性地开展会计工作检查，切实改变建账与监管分离、只登记不监督的状况，对纳入建账监督管理范围内的单位基础性问题负起一定的责任。第三，围绕规范建账、规范运行的工作目标，狠抓会计基础工作规范，分部门、分行业定期组织单位间开展“晒账”等活动，互评互审互学，让账务公开、财务透明逐步成为一种公共意识。此外，为充分发挥会计职能作用，严肃财经纪律，财政部门可以以建账监管管理模式为契机，在深入调查，广泛征求意见的前提下，制定出各地方的财务会计管理监督考核办法，在每个年度对行政事业单位的财务会计工作实行量化考核。其监督考核的内容包括单位的会计基础工作情况、预算执行情况、各项政策执行情况、“三公支出”情况等。可结合每年度的会计法执法大检查活动，对单位的财务会计管理工作进行监督考核。以强化对单位审计、财务负责人、主办会计、出纳的职能职责要求。

（3） 会计建账监督管理得到了部门一定程度的支持配合，但“支持配合”的定位本身就有置身局外之嫌，人为因素较大，必须赋予建账监管在会计账簿设置本身的制度地位，使“部门配合”成为一种“约定俗成”的必然选择，从制度上保证建账监管的良性互动。红安县在全面推行建账监督管理之初，由县政府牵头多次召开相关部门的联系会议。在县政府出台《会计建账监督管理工作实施方案》工作得到全面推进的基础上，2009 年下半年，县财政局又就认真落实会计建账监督管理致函各相关管理部门，进一步明确了会计建账监管的目的、概念，对全县开展这一工作的情况进行了总体评价，知会各相关部门根据省政府《会计建账监督管理办法》所赋予的职责要求，在执法检查、办理年检、税务登记和纳税评估、办理融资和信用评价等工作和业务中，必须以建账审核的会计账簿为依据，齐抓共管，共同维护会计账簿在经济秩序中的基础性作用。公函还同时附注了省、市、县会计建账监督管理的办法、实施细则和会计建账监督管理账簿启用表及专用章样本。通过深入细致的工作和部门联系的不断加强，各相关部门较好地履行了自身的职责要求，会计账簿是否纳入建账审核逐渐成为一种思维定势。特别是县监察、审计和检察机关的执法执纪检查对此给予了更多的关注和有效的督促。笔者以为，建账监督管理涉及到众多部门的支持配合，需要进一步固化各职能部门的职责地位，建立齐抓共管的工作秩序和长久机制，让各相关部门在执法检查、办理年检登记、融资和信用评价等工作和业务中，依据通过建账审核的会计账簿成为一种必然，从制度上保证建账监管的良性互动。因此，首先需要对会计建账监督管理本身的合法性作一个定位。

《会计法》规定，各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整；《财政部门实施会计监督办法》规定的财政部门依法对各单位设置会计账簿实施监督检查的项目中，包括“应当设置会计账簿的是否按规定设置会计账簿”，“是否存在账外设账的行为”，“是否存在仿造、变造会计账簿行为”。据此，可以厘清的概念有两个层面：一是各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实完整；二是各单位如何设置会计账簿，如何设置会计账簿的规矩由管理部门———财政部门设立，财政部门实施的建账监管办法其目标指向亦在于会计账簿的真实完整，那么未实行建账监管的单位会计账簿即视为不合规账簿。会计建账监督管理办法既有上位法支持，又保持了与上位法法理精神的高度一致。在此前提下，一切不合规账簿均不能作为各管理部门进行相关管理和业务的依据。厘清了这层关系，依据合规账簿办理各类业务和进行各种检查便天然生成，顺理成章，所谓的“部门配合”便成为各部门开展自身工作的必然选择。第二，财政部门的最上级机关应当对会计建账监督管理作出具有普适性的、在全国范围内实施的一种会计建账行为规范。建账监督管理是以督促各单位依法设置会计账簿，保证会计资料真实、完整，提高会计信息质量，预防违法违纪行为发生为目的，对各单位会计账簿予以鉴审，防止账外设账、造假账和不设账的一项会计监督管理措施，目前，湖北省和黑龙江省先后推行了这一管理办法，无论从理念上还是实践上，建账监管有着与上位法高度一致的目标取向和较强的操作性、实用性，财政部应当就这一制度创新进行调研总结，必要时让这些地方性规章“升格”为国家行政规章。