论公共行政人员的道德规束

唐良友

（长江师范学院 思想政治理论课教学科研部，重庆 408100）

论公共行政人员的道德规束

唐良友

（长江师范学院 思想政治理论课教学科研部，重庆 408100）

公共行政人员的道德规束是基于理想、价值、责任、德性、内省等个人精神追求与自我完善基础上的自我控制或道德自觉。道德规束是确保制度正义实现的德性基础，是构建权力运行制约与监督机制的核心要素，它在与制度约束、社会文化环境约束的交相辉映中共同实现对权力运行主体的持续作用、协同作用和整体作用，从而使权力运行制约与监督机制的构建真正不落制度建设或道德建设的单向度而徒劳无功的窠臼。

公共行政人员；道德规束

就对公共行政人员的约束来说，道德化的制度设计和制度安排无疑是最根本的，但制度或宪政的设计无论多么无懈可击，并不能全部解决制度运行中的问题，它只有通过政府的日常工作，通过行政人员对公共权力的行使，才能使制度获得完美实现的可能。因此，基于行政人员道德自觉与伦理自主基础上的道德规束，并非可有可无，也非制度约束的补充或派生物，作为一种独特的约束力量它有其自身作用的广阔空间或存在的客观必要性，它在与制度约束、社会文化环境约束的交织共进和相互作用中共同实现对公共行政人员的权力运行的制约与监督。

一 道德规束存在的客观必要性

（一）制度缺陷

狭义上讲，制度缺陷是指社会、国家生活制度体制本身的不完满而表现出的欠缺性。表现出制度对某项内容的规定既可以这样做，也可以那样做的不确定性。笔者认为，广义的制度缺陷主要是指制度缺失、制度不适应以及制度不正义。制度的这种缺陷并非主观因素所致，而是因为主体、客体、内容、环境等客观因素的变化所致，这种变化使制度的设计与再设计永远不可能周详地考虑到制度操作中所面临的社会环境和公众的真正意见，即任何制度都不可能是绝对完美无缺的。如果没有行政人员的伦理支持，制度不仅不能实现制度设计者的预期，而且还会远离制度应遵循的相关理念。

（二）行政自由裁量权

所谓行政自由裁量权是指法律认可的，行政机关在具体的行政管理过程中，在法律规定的范围内，或是在法律条文没有具体限定的情况下,依据情势所需，自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自行做出行政决定的法定权限。简言之，就是行政机关合法、合理进行自由选择的权力。行政自由裁量权的存在，表明行政人员在行政管理活动中并不是“一只关在笼中的狮子”，也不只是一部完全受人摆布的机器，而是具有独立意识的行为主体，并且可以将其渗透于行政行为之中，也就是说，法律和制度不能在全部领域规范行政人员的行为，行政人员的公共行政活动在千变万化的行政环境中进行，许多时候行政人员必须根据自由裁量权随机做出裁决和自主做出决定。[1]

（三）“肮脏的手”

在French看来，“肮脏的手”是指“在某些情况下，行政人会发现成功做好其工作、满足其公共职责的唯一方式，从私人生活的视角来看是道德上无法接受的”。即行政人员为了实现公共利益，不得不作某些私人生活领域不被认同的事，为了行善（追求政府目标，保障国家安全等目的善）而不得不作恶（手段的不道德）。[2]“肮脏的手”问题在政治上是许可的（无法革除），但在道德上是禁止的，因为“肮脏的手”易使行政人员常处道德困境之中，若处理不当，存在行政人员假公济私和扬善抑恶的可能性。解决“肮脏的手”需要个人伦理的支持。

（四）有限理性

由于个人认识的局限和社会历史条件的制约，加之环境的不确定性，个人无法实现完善的理性，所以人所具有的仅仅是“有限理性”。理性的有限性使得人们常倾向于注重眼前打算而忽视长远考虑，追求表面的、强烈的享受甚于追求较为平和的满足，即使这种平和的满足要更优些。公共选择理论认为，政府中的个人与市场中的人一样，是“经济人”，天生地具有追求自身利益最大化的倾向。抑制这种倾向失控，或者说达到公共利益最大化与个人利益正当化均势状态需要道德规束力量的激发和释放。

二 道德规束状态下的伦理境界

行政道德作为行政价值体系，本身就是先进性的最高要求和群众性的基本要求的统一，由于其独特的价值和意义，它对社会道德建设有着重要的影响和作用。其中对行政人员的基本要求就是行政底线伦理，是保证现代社会中行政人员如同社会公民一样能够遵从社会正常或日常生活秩序的道德条件，也是现代社会中行政道德秩序建设所要求的基本内容，失去这一底线，就意味着他就是一个在道德操守上不够格的行政人员。对行政人员的最高要求就是行政道德境界，行政道德境界本意是指行政人员在自己的行政职业生涯中所追求达到的最高伦理道德修养层次，即行政人员在行政活动中体现出来的高尚思想、情操和行动，它是社会对行政人员在职业生涯中所形成的崇高行政道德人格的期待，失去了对这一境界追求，一个行政人员可以是合格的但绝不是一个优秀的行政人员。

虽然自我约束状态下公共行政人员的道德修养或道德层次难以量化，但笔者认为定性把握还是存在可能的，甚至是可行的。具体来讲，我们可以从以下几个方面来加以认识：第一，认识上的自觉性。即。公共行政人员对行政伦理规范的遵循，并不是对外在要求的一味盲从和被迫执行，而是建立在对道德必然性深刻认识基础上的理性自觉；第二，情感上的自发性。主要体现在。公共行政人员把根据自己所选择的道德价值目标去行动视作一种乐趣、需要和自我价值的实现，自觉将个人利益排斥在公共行政活动之外，因此行政伦理能与道德认识一起融合成坚定的道德信念，成为其道德行为的动力；第三，行为上的自决性。这包括：其一，把一般性的伦理规范转化为具体指令的自主性。例如，一个决策者如何把比较抽象一般的道德规范—“公正”，贯彻于各种各样的具体行为中，这就取决于该道德主体的自决性。其二，在不同的甚至相反的伦理规范中作出选择的自择性。即在复杂的道德生活中，公共行政人员能够根据主客体的价值关系，正确判定道德规范的等级，勇于选取最值得选取的道德价值，遵循最值得遵循的伦理准则，且有不利用制度缺陷的道德义务精神。

三 道德规束的实现——行政人格的塑造

基于道德自觉或伦理自主基础上的道德规束（内部控制，自律）是与基于制度和规范基础上的制度约束（外部控制，他律）相对应的。在制度性安排中，起约束作用的规范是公共行政人员自身以外存在着的、并以某种外在强制性力量为保证的规范，是一种外部的异己力量。而道德规束是依靠公共行政人员自身内在的道德良知、信念、人格实现的规范力量，存在于人的内心，是一种内在的灵魂制约。换言之，道德规束的实现依赖于公共行政人员的行政人格的塑造与伦理自主性的获得。

（一）行政人格的内涵、特征

行政人格是公共行政人员的伦理品质、伦理境界以及他本人所接受的社会伦理道德价值的总和。它是行政人员道德意识和伦理道德行为的升华，是行政人员把法律、行政道德规范和监督机制积累、沉淀、内化而生成的一种优良素质。它集中表现为公共行政人员的道德尊严、道德品质、行为规范和价值观的具体形式。行政人格作为行政系统诸因素所规定的行政人员的本质特征，是行政资格、行政规格、行政品格和行政风格的内在统一。它显示了行政人员的价值和尊严，是行政人员在行政系统中的主体性地位和作用的体现，也是对行政仙员进行道德评价的依据，是行政道德的基础和行政发展的动力。

由于公共行政人员已不是一般职业人，而是担负特殊任务的公共人，行政人格也因此有了与其他职业人格迥然不同的特征，即公共性、服务性和责任性。

（二）行政人格塑造的途径

1.树立“公共人”理想。无论是“信仰”、“信念”还是“价值观”，表达的都是一种高出于行为并在行为背后指导行为的一种内在的精神气质或心灵状态，决定着主体的道德人格特征和内容。行政人员被选择为公共领域中的活动主体，要有献身公共行政事业的坚定信念，要有为公众服务和谋利的崇高理想，要把公共利益至上作为自己的价值选择和行动指南。行政人员作为公共权力运用的代表主体，如果他的“公共人”的一面愈是突出愈是纯粹，就愈适宜于在公共领域中承担维护公共利益的责任。作为公共利益的代表者和维护者，如果也像“经济人”那样追逐个人利益，不仅不能自然地生成公共利益，反而会对公共利益造成极大的危害。而公共利益又是私人领域中无数个个人利益存在的基础和实现的前提，公共利益受到侵害，也就意味着普遍的个人利益受到侵害。因此，行政人员没有追求个人利益的合理性。相反，行政人员必须是“公共人”，必须无条件地在公共利益的前提下作出自己的行为选择，因为他的行政行为如果不是对社会有益的，就必然是对社会有害的。

2.培育公共行政精神。行政精神是指一个国家或行政组织及其行政人员共同认可的行政理念和长期形成的精神风貌，是行政文化的灵魂和精髓。在行政精神的指导下，行政组织成员形成共同的价值观和行为方式，体现在行政管理活动中，就是共同的理想信念、正确的价值取向、良好的心理状态和整体的精神风貌。在当代，行政精神具体表现为：全心全意为人民服务的公仆精神、平等开放的民主精神、维宪遵法的法治精神、公开公正的公共精神、守信重诺的诚信精神、实事求是的科学精神、改革开拓的创新精神、高效务实的效率精神、兼容并包的学习精神、和而不同的宽容精神、严于律己的自律精神等。这些公共精神为行政人格的塑造提供了理论依据和现实动力。

3.培养行政良心。行政良心是与行政责任直接相关的行政伦理范畴。从词源上说良心是人们对自己行为善恶性质的意识、判断和评价，所以良心既是人们对自己行为的一种善恶意识，即自我道德意识；又是一种对自己行为善恶性质的评价，即自我道德评价。行政良心由三个部分组成：一是自我道德认识，这是公务员在行政过程中对自己行政行为善恶性质的自我体认、自我观察和自我思考；二是自我道德情感，这是公务员在行政道德实践中发生的情感体验，具体表现形式有自豪感、责任感、自卑感、愧疚感等；三是自我道德意志，这是公务员在自我道德认识和体验基础上产生的道德意志，是公务员对自己的行政行为从动机确定到实际实现的整个心理活动过程，具体表现为公务员在行政伦理行为动机和执行上的自我激励、道德规束、自我命令、自我完善等。

行政良心作为公共行政人员内在的伦理追求和伦理调节力量，其作用的发挥主要是通过内部驱动机制和内部调节机制实现的。内部驱动机制在于使行政人员不是消极被动地执行职务、履行职责，而是在服务国家和人民的行政目标范围内积极主动地执行职务、履行职责。内部调节机制在于防止行政人员作出违背行政伦理的行为选择，同时引导行政人员作出合乎伦理或负责任的行为选择。这种调节力量体现在行政行为之前（审查作用），行政行为过程之中（监控作用）和行政行为之后（评价和反思作用）。用费尔巴哈的话来说，就是“行为之前的良心，伴随行为的良心和行为之后的良心”[3]。行政良心的这种调节作用还突出地表现在它引导行政人员摆脱伦理困境（利益冲突、权力冲突、角色冲突、任期冲突等），即当行政人员面临复杂的责任冲突或二难选择情景时，行政良心会使行政人员寻求并找到缓解冲突或摆脱困境的方法。

4.实现个人伦理自主。所谓个人伦理自主性是指当组织的目标偏离了公民的期待和公民的利益时，行政人员必须划分自己对组织的责任范围来保证对公民的责任。个人伦理自主性是指当行政人员面对激烈的伦理冲突时的一种自主选择，一种负责任的行为，它要求个人内心深处的道德感和敢于做出选择的道德勇气，其最终的价值取向只有一个：为公众负责。行使个人伦理自主性的依据主要有：一是宪法、法律以及职业道德规范中所体现的行政人员应对社会公众负责，为社会公众服务的制度要求；二是行政人员内心的德性、良知与信仰。从这一点来看，个人伦理自主性是一种个人道德，是个人道德的理论底线和行动的最高指向。

笔者认为，个人伦理自主性的获得的主要途径主要有：

第一，培养公共行政主体超越组织的身份认同。行政人员身份的双重性，即公共行政人员角色和公民角色就决定了行政人员在面临组织利益与公共利益冲突时就必须突破组织的限定获得公民身份，从而维护公共利益、公民利益和社会公正，推动个体伦理自主性的形成。

第二，培养行政人员的责任意识。行政人员的责任包括客观责任和主观责任。客观责任源于法律、组织机构、社会行政人员的角色期待，主观责任却根植于我们自己对忠诚、良知、认同的信仰。行政人员只有具备强的责任意识才有牺牲（放弃）个人利益谋求公共利益的精神力量，才有正确行使自由裁量权，主动接受监督，努力维护公共精神和社会公正的动力。

第三，求真、求善、求美。行政人格从本质上讲就是一种真善美相统一的人格。真是理性价值，指合规律性；善是意志价值，指合目的性；美是情感价值，它是人所追求的“合规律性”与“合目的性”的统一（李泽厚）。是人追求人与自然、人与社会、人与人以及人自身心灵和谐的一种理想境界。就公共行政来说，当前就是全面落实科学发展观，遵循行政活动的客观规律，科学决策，高效行政；全心全意为人民服务，实现最广大人民群众的最大利益；深化行政体制改革，构建服务性政府，实现社会和谐。

第四，追求“慎独”境界。“慎独”是伦理自主的道德支撑。慎独是指个人在独处而无人监督之时，或者推而广之，就是个人在任何时候、任何场合、任何情况下，都不起丝毫坏念头，都不做丁点违背仁、义、礼的坏事，即仰不愧天，俯不愧地，上不欺天，下不欺人，永远做到问心无愧。慎独是道德必然与道德自由的高度统一，是道德动机与道德效果的高度统一，是道德言行与道德品质的高度统一，是社会道德人格与自我道德人格的高度统一。追求“慎独”一方面需要加强自我修养，不断提高自身的道德水平；另一方面还需要加强自控力（抗诱力、耐挫力、承受力等）的培养，做到不以物喜，不以己悲，淡泊明志，宁静致远。

[1]刘法威，刘劲松.论行政人员的伦理自主性[J].长春工程学院学报（社会科学版），2005，（2）.

[2]王 锋.行政正义论[M].北京：中国社会科学出版社，2007.102-103.

[3]本书编写组.费尔巴哈哲学著作选集（上卷）[M].北京：商务印书馆，1984.585.

[4]王 伟，鄯爱红.行政伦理学[M].北京：人民出版社，2005.

[5]李春秋，毛蔚兰.传统伦理的价值审视[M].北京：北京师范大学出版社，2003.

[6]王锦全.对我国几种行政主体定义的比较[J].滁州学院学报，2005，（4）.

[7]行政主体之再思考[J].中国法学，2001，（2）.

[8]李颖，赵有声.论公共行政精神与公务员行政人格的塑造[J].云南行政学院学报，2004，（2）.

[9]李建华，夏方明.简论行政人格的特质[J].湖南行政学院学报，2004，（7）.

[10]张康之.行政人员的道德自主性及其合作治理[J].中共福建省委党校学报，2006，（8）.

[11]曹淑芹.论行政人员的个人伦理自主性[J].内蒙古大学学报（社科版），2003，（9）.

[责任编辑：黄江华]

Moral Restriction on Public Administrative Personnel

TANG Liang－you
(Teaching and Research Department of Ideological and Political Theories,Yangtze Normal University,Chongqing 408100,China)

Moral restriction on public administrative personnel refers to the self control or self-consciousness of moral on the basis of individual’s personal pursuit and self-improvement such as ideal,value,responsibility,personality,and introspection.Moral restriction is the moral basis for achieving justice and the kernel element for constructing mechanism of power operation and supervision.It functions sustainably,coordinately and organically with system restriction and socio-cultural environment restriction,so that the construction of power operation and supervision mechanism will not fall behind the system construction and moral construction.

public administrative personnel;moral restriction;necessity;attaining approach

B822.9

A

1674-3652（2011）02-0081-04

2010-12-12

唐良友（1966- ），男，四川武胜人，长江师范学院思想政治理论课教学科研部副教授，主要从事思想政治教育及伦理学研究。