美国CERCLA对构建我国土壤污染清理、修复法律责任的启示

李冬梅

（中共长春市委党校 学报编辑部， 吉林 长春 130022）

美国CERCLA对构建我国土壤污染清理、修复法律责任的启示

李冬梅

（中共长春市委党校 学报编辑部， 吉林 长春 130022）

土壤污染所具有的隐蔽性、滞后性和不可逆转性等特点决定了土壤污染的清理、修复费用高昂、周期长。美国CERCLA就污染场地的清理、修复建立了以污染者负担原则为基础的具有溯及效力的严格责任和连带责任标准，我国在构建土壤污染清理、修复法律责任的时候，在充分借鉴美国经验的同时，也要注意回避其适用中的问题。

CERCLA；土壤污染；土壤污染的清理、修复

土壤污染是一个世界性环境问题，美国曾经历过惨痛的土壤污染教训，也因此在土壤污染清理、修复的责任承担上，积累了丰富的经验。美国国会1980年12月通过的《综合环境反应、赔偿和责任法》（Comprehensive Environmental Response,Compensation,and Liability Act,CERCLA），是美国针对危险物质不当处置引起的土壤污染（场地污染）和自然资源损害进行的联邦环境立法。该法案建立了比较完备的危险物质环境释放的联邦政府反应机制和严厉的环境责任机制，并设立了著名的“超级基金”。我国传统民法上侵权救济制度和现行环境污染防治法律法规中的责任机制，无法应对费用庞大、程序繁琐的土壤污染清理、修复问题。因此，在构建我国土壤污染清理、修复的法律责任上，应充分借鉴其他国家已有制度和经验，以适应我国土壤污染问题的复杂性、危害性与紧迫性。

一、土壤污染的特点和我国的现状

在工业文明迅速扩张的现在，传统农耕文明的载体——土壤正变得脆弱不堪。土壤作为自然环境要素的重要组成部分，处于环境的中心，承载着来自各方大约90%的污染物。土壤污染可直接破坏土壤的正常功能，通过饮水和食物链富集到人体中，引发癌症和其他严重疾病。同时，污染土壤的表土会在风力和水力的作用下分别进入大气和水体中，导致大气污染、地表水污染、地下水污染和生态系统退化等其他次生态环境问题。

与大气污染、水污染比较直观的特性不同，土壤污染具有很强的隐蔽性和滞后性。一方面，通过变色、异味等感官途径很难发现土壤污染的存在，土壤污染通常要经过对土壤样品的化学分析，或者对农作物进行残留检测，甚至通过研究对人畜健康状况的影响才能确定。另一方面，土壤污染从发生到确定通常需要很长时间。如日本的“水俣病”就是医学界经过近二十年才最后确认是因土壤重金属污染所引起。同时，土壤污染具有很强的不可逆性。通常情况下，大气和水体受到污染，在切断污染源后通过稀释和自净化作用，可使污染状况不断逆转，最后恢复到清洁状态，但是积累在土壤中的“污染物非常稳定，对于光、热、微生物、生物代谢酶等各种作用具有很强的抵抗能力，在自然条件下很难发生降解”。[1]有研究称，一节一号含汞电池烂在土壤中，可使一平方米土地失去利用价值，而恢复到污染前的状态则需要200—1000年的时间。

目前我国土壤污染的总体形势相当严峻。据不完全统计，目前全国受污染耕地约2.5亿亩，合计约占耕地总面积的十分之一。除耕地以外，我国的工矿区、城市也存在土壤污染问题。目前，许多化工厂、农药厂、钢铁厂、废弃的加油站等高污染企业迁出市区，留下的已被污染土地上大都新建了居民住宅区、商业服务区、公用设施或休闲娱乐场所。为弄清我国土壤环境状况，2006年7月国家环境保护部和国土资源部联合启动10亿元资金开展全国土壤污染状况调查，但截至目前还没有公布调查结果。

土壤污染所特有的隐蔽性、滞后性和不可逆转性决定了其清理和修复的困难，目前世界各国均面临着低成本修复技术缺乏的问题。日本对上个世纪70年代富山县发生的镉污染采取的清理、修复措施是“客土”——将污染土壤置换到25厘米深的地下。这是一项浩大的工程，直到40年后的今天，“客土”工程仍在进行，而费用已高达420亿日元。[2]2006年北京修建地铁5号线宋家庄站时，施工地面上一家农药厂搬离后留下约10万吨被重金属污染的土壤，最后因无法修复被密封运送到外地，当作危废物品储存至今。2012年伦敦奥运会的奥林匹克公园选址在伦敦东部斯特拉特福德的一块废弃工地上，该块2.5平方公里的土地曾遭受数十年的工业污染，污染物包括石油、汽油、焦油、氰化物、砷、铅和一些含量非常低的放射性物质。伦敦市政府采取的清理、修复措施是将该块土地上近100万立方米受污染土壤“挖起，运进巨型土壤洗衣机，分离掉沙子和碎石，然后清洗提炼出污染物，再后用超大电磁铁分离掉重金属。”[3]世界各国均面临着土壤污染调查、评估、清理和修复费用高昂、持续时间长等问题。据了解，美国仅在20世纪90年代用于污染土壤清理、修复方面的资金就近1000亿美元。

我国土壤污染的全面清理、修复活动目前尚未全面展开，只有个别地区开始了土壤重金属污染修复示范工程，相关费用主要由政府承担，如2011年甘肃省白银市启动的东大沟流域农田重金属污染治理示范工程，项目总投资1100多万元资金来自于2010年国家重金属污染防治专项资金；江西省环江县土壤重金属污染修复工程由财政部、环保部2450万元的财政专项资支持。现阶段还无法估算下一步我国土壤污染清理、修复的费用，但无疑将是一笔天文数字。

二、我国土壤污染清理、修复法律责任的缺失

我国目前尚未有关于土壤污染问题的专门立法，在土壤污染清理、修复问题的法律责任归属和划分上更缺乏相关规定。首先，关于我国土壤污染的全面预防和治理，涉及到水、空气、废弃物等污染源的控制，我国目前对水体水质、废水排放和大气污染的控制分别适用《水污染防治法》和《大气污染防治法》，对于工业固体废弃物的储存、处置以及废弃物不当处置适用《固体废物污染环境防治法》，但是对于已经污染土地的清理、修复法律责任的归属和划分问题，上述法案并不涉及。其次，其他与土壤污染有关的如《宪法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《土地复垦条例》、《基本农田保护法》、《农药安全使用标准》、《农用污泥中污染物控制标准》、《农田灌溉水质标准》等法律法规，大多针对土壤的管理和利用、土地规划及土地权属等问题，基本未涉及污染土壤清理、修复的法律责任问题。再次，2004年国家环境保护局颁布的《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，要求搬迁企业在改变原土地使用性质时，需要进行土壤环境状况调查和确定土壤修复方案，并进行必要的修复以恢复土壤使用功能。但是，“这个通知并非强制性的法规，绝大多数国内废弃的工业场地再开发时并未实施环境调查和修复。一方面，中国在废弃工业场地再开发的环境调查和评估方面，缺乏合理有效的方法和实践经验。另一方面，中国还缺乏场地调查的污染物范围、污染物的评价标准和土壤污染的清除标准，特别是中国有关废弃的工业污染场地再开发的法律法规还几乎是空白。”[4]

我国与土壤污染有关的立法，从历史的纵向上看，对土壤污染防治立法越来越重视，越来越趋于专门化，从横向的规范层面来看，各种规定比较零散，而且抽象不易操作，许多重要的制度如污染场地的管理和监督、污染责任、治理费用、整治基金以及污染责任保险等没有规定。[5]总的来说，我国现行土壤污染防治立法采取分散立法的模式，缺乏系统性、专门针对性和可操作性，既不能适应日益严峻的土壤污染形势，也不符合专门、综合控制和治理土壤污染的客观要求，“制定专门的《土壤污染防治法》，填补法律制度上的空白已成为当务之急”。[6]

目前，我国的土壤污染的清理、修复工作已得到政府和社会各界的重视，2008年10月，国家环境保护部委托30多位科学家编制完成《土壤保护战略》，《“十二五”规划纲要》也将“加强土壤污染治理”确定为“十二五”期间我国国民经济和社会发展的重点工作任务之一，目前，由法学家、环境专家、农业专家、水利专家等组成的专家组已完成《土壤污染防治法》（专家组草案），目前正提交有关部门征求意见。按照立法组组长、武汉大学环境法研究所所长王树义教授的话说，专家组思路几经调整，最终确定了以“治”为重点、“防治兼顾”的立法原则。以“治”为重点，首要解决的问题就是如何分配治理责任问题，即土壤污染清理、修复的法律责任归属和分配问题。

三、美国CERCLA对中国的启示

（一）CERCLA的法律框架

基于推动对人类健康、福利和环境带来严重威胁的污染场地的清理和修复，以及通过CERCLA严格的责任机制，促使整个社会以更谨慎的方式处置危险物质的立法目的，CERCLA建立了四项基本法律制度。一是信息收集和分析制度。该制度可以使联邦政府和各州政府跟踪和及时了解全国范围内的场地污染情况，并根据污染场地的严重性程度确定清理的优先顺序。二是创设了“超级基金”，为联邦政府的反应行动和污染场地的清理提供资金支持。“超级基金”的资金主要来源于对石油和42种化工产品征收的专门税，对公司征收的环境税，一般财政拨款，以及从CERCLA责任主体追偿获得的款项，等等。“超级基金”的使用范围主要包括联邦政府采取清理或救助行动所发生的费用；对污染场地进行评估，开展相应调查研究，对地方政府进行补偿以及奖励等一系列活动所需的费用。三是为应对危险物质泄漏、污染场地的清理和受损自然资源的恢复，对联邦政府实施反应行动进行了广泛的授权。与美国其他环境立法中的管制手段和行政授权范围相比较，CERCLA赋予联邦政府更大的实施反应行动的权力。联邦政府可以自行利用超级基金对污染场地进行调查和清理，然后就发生的费用向CERCLA责任主体追偿，可以向联邦法院申请司法强制令，强制相应的CERCLA责任主体进行污染场地的调查、评估和清理，或者在一定条件下直接签发行政命令，要求CERCLA责任主体实施清理行动。四是建立了以污染者付费原则为基础的严厉的责任制度，所有清理费用和自然资源损害最后将由CERCLA责任主体承担。

CERCLA最具特色的就在于其苛刻的责任制度。虽然CERCLA设有“超级基金”，为联邦政府实施反应行动进行了广泛的授权，但污染场地的清理、受损自然资源的恢复最后均可通过其严厉的责任制度，由CERCLA的“潜在责任人”承担，为此CERCLA的责任制度被评价为“美国环境法有史以来最为严厉、最有争议但却得到联邦法院最广泛支持的责任体系”。[7]

首先，根据CERCLA的规定，污染场地的过去或当前所有人和经营人、危险物质产生人或处置安排人、危险物质运输人需要对污染场地的清理、修复承担CERCLA责任。在责任主体的认定上，CERCLA未遵循普通法上传统的“行为”判断标准，即无论相应主体是否实施了造成场地污染的危险物质处置、处理或释放行为，只要其属于CERCLA所界定的“身份”范围，就会产生CERCLA责任。同时，联邦法院的司法实践也对CERCLA的责任主体范围进行了扩张性解释，突破了很多传统的普通法或公司法概念和原则。例如，联邦法院对于所有人概念的解释，使一定条件下的贷款人、受托人或是信托人都可能承担CERCLA的“所有人”责任。再有联邦法院对公司有限责任原则的突破，使个人股东或公司职员也有可能与公司一起成为CERCLA的责任主体。CERCLA对其责任主体的宽泛界定以及联邦法院的扩张性解释，使几乎任何与污染场地有关联的主体都可能成为CERCLA责任人。

其次，一处污染场地可能归属前后数百个所有人或经营人，因此几乎所有CERCLA污染场地都涉及众多责任人。基于多种原因，CERCLA并没有在其责任条款上对责任主体的归责原则作出明确规定，而联邦法院最初在适用CERCLA时就如何解释其责任条款，如何在众多责任主体之间分摊责任，有不同的理论依据和判决，但经过30年的CERCLA适用，联邦法院已逐渐形成一致意见，即CERCLA责任主体的责任标准是有溯及力的严格责任和连带责任——所有依据“身份”被确定为CERCLA责任主体的人，需要对CERCLA生效前发生的危险物质处置行为承担严格责任和连带责任，即使其行为在发生的当时并不违法。

自CERCLA颁布实施以来，已经成为美国最活跃的联邦环境立法之一，美国将近40,000个已被美国联邦环保局监管的危险物质污染场地直接受到来自该法案的影响。[8]据统计，30年来EPA共清理有害土壤、废弃物和沉淀物l亿多立方米，清理有害液体、地下水、地表水3410亿加仑，同时还为数万人提供了饮用水源，从潜在责任人处追偿的清理费用超过40亿美元。但是，CERCLA过于严苛的责任机制，在促进人们对环境采取更谨慎态度的同时也带来了各种消极影响。例如，在金融领域，贷款人的CERCLA责任可能引发与环境有关的工程项目上的融资收缩，势必阻碍诸如对污染工业用地的清理与再开发等旨在改善环境的工程项目的进行，造成与CERCLA立法目的背道而驰的结果。各行业经营主体为规避CERCLA责任，开始自发地创造出各种避险措施，结果是更多“棕色地块”的产生和企业间免责条款的出现。为了调整CERCLA适用过程中产生的负面作用，美国国会不断出台一些新的立法，对CERCLA的责任机制进行平衡和修正。联邦法院的司法判决也逐渐将法律适用上的公平问题纳入其视野范围。

（二）对我国的启示

我国是典型的大陆法系国家，责任制度和归责原则的设置在参考美国经验的同时，既要符合我国土壤污染防治的需要，又要体现大陆法系的特征。因此，在进行我国土壤污染清理、修复的法律责任构建时应作如下考虑。

1.责任主体

明确责任主体是研究和确立法律责任的基础。土壤污染的隐蔽性和滞后性特征，使传统的通过“行为”及“行为与损害结果的因果关系”来确认责任主体的方式在技术上成为不可能。一块混合着各种污染物的土壤，如何区分和确定污染物的来源进而进行责任追究，这在技术上几乎是不可能的。也正是基于此，美国CERCLA放弃了这种传统的责任追究方式，转而从与污染土壤具有某种法律关系的主体入手，确定污染土壤的责任人。美国的实践是“几乎任何与污染场地有关联的主体都可能成为CERCLA责任人”。美国CERCLA确认责任主体的方式，其优势是回避了传统环境责任认定方式中因果关系确认上的难题，使责任主体的确认变得简单方便。但缺点是牺牲了一定程度上的公平，那些可能和土壤的污染无任何关系的土地所有人或经营人，也要承担清理、修复责任，对此美国司法实践在责任主体的认定上，逐渐增加了因果关系考量。借鉴美国的做法，我国在确定污染土壤清理、修复的责任主体时，首要原则应确定与土地有关的所有人都应为潜在责任人，在我国“与土地有关的所有人”应是土地污染者、土地使用人或管理人。

这里的责任主体未包括土地所有人。首先，我国实行的是土地的国家所有制和集体所有制，国家和农村集体组织是土地的所有人，但是，国家和集体只是抽像的集合体，无法对土地实行直接的占有和利用，将这种抽像的土地所有人规定为污染土地清理、修复义务人是十分困难的。其次，我国的国家和农村集体经济组织行使土地所有权主要是通过出让等方式将土地的使用权让渡给具体的土地使用人，虽然与美国的土地私有制不同，但我国的土地使用人对土地的管理和控制与美国的土地所有人或经营人对土地的控制或管理是没有本质区别的，而且土地污染者大多是各个具体的土地使用权人，将其规定为土壤污染清理、修复义务人，更能有效地使责任得到实现。所以，将土地的使用人而非土地所有人规定为土壤污染清理、修复义务人，更符合我国的基本国情，也符合我国环境法的“污染者负担”的基本原则。

此外，借鉴美国的经验，政府在土壤污染清理、修复上应承担更多的责任。首先，在责任主体尚未确定或无力承担的情况下，由政府进行污染土壤的清理、修复。其次，在政府采取了污染土壤的调查、评估、清理和修复行动后，应就相应的费用向真正的责任主体追偿。最后，为实施上述责任，有必要设立类似美国的“超级基金”，为政府的相应行动提供常规性资金支持。

2.归责原则

环境侵害的归责原则从过错责任原则发展到无过错责任原则，再到过错责任原则兼采公平原则及一定范围的无过错责任原则，经历了一个漫长的发展过程。环境污染的积蓄性特点，使得民众和企业即使在合法排污的情况下也会造成环境污染。土壤污染污染物成分复杂，污染源存在多样性，如果按照传统的过错推定原则，则很难进行责任追究。

美国在土壤污染的清理、修复方面采取的是严格、连带、溯及既往的责任标准，这一责任标准使某一污染场地上存在着大量“潜在责任人”，这些“潜在责任人”就是污染清理、修复费用的承担者。而且，这些潜在责任人相互之间承担的是连带责任，进行责任追究时可以选择那些最具有经济实力的责任者，在该责任者承担责任后再向其他“潜在责任人”追偿。因此，就我国土壤污染清理、修复责任的归责原则来说，实行严格责任原则和责任主体之间的连带责任应是保障受污染土地得到清理、修复，实现实质公平的必然选择。

但由于环境侵权的多样性和难以恢复性，仅仅只有一种归责原则很难去适应，各国在是否采用以及在何种范围内采用严格责任、连带责任和溯及责任上，是以本国国情和企业承受能力为基础的，因此，我们在参考美国做法的同时，针对我国的国情和企业的实际情况，应采取区别对待的原则。首先，对土地污染行为人实行无过失责任或严格责任原则，即不论其行为是否有过错，均应该承担责任。其次，针对工业用地来说，土地使用人或管理人承担过错责任原则，即在其对土壤污染有过错的情况下与污染行为人承担连带责任，承担责任后可以就污染行为人应承担的份额向其追偿。同时，土地使用人或管理者由于其从事相关的工业经营，对相关知识有一定了解，同时其对该地块有实际控制权，所以当土地污染者还未查明时，土地使用人或管理者要负有污染情况调查和及时采取整治措施的义务，在查明污染者时，其可以向土地污染者追偿。第三，针对农业用地的污染，由于农业用地的使用人的经济能力和相关知识的缺乏，在土地使用人或管理者向有关机构报告后，政府应该承担及时采取措施防止污染扩大的义务，相关费用在查明污染人后向其追偿。

3.责任范围

土壤污染清理、修复的法律责任范围应从以下两方面予以考虑。第一，责任范围除应包括土壤的清理、修复费用外，还应包括为确定土壤污染程度而进行的调查、评估费用。第二，责任范围应扩展到土壤资源损害和生态损害，参照美国CERCLA，在立法中将责任主体造成的土壤及生态损害、损害的评估费用等列入责任范围。

[1]杨传敏.土地报复：中国重蹈日本土壤污染覆辙？[N].南方新闻网，2010-10-20.

[2]日本的教训：痛痛病阴影与镉污染修复代价[N].南方都市报，2010-10-20.

[3]英国人如何清理脏土——2012年伦敦要运会的环保之道[EB/OL].http://discover.news.163.com/special/mudcleanup. 2011-03-12.

[4]刘巍.喜马拉雅山峰顶都能发现DDT残留2009，（3）.

[5]汪再洋.中国土壤污染防治立法述评[EB/OL].北大法律信息网，2010-11-11.

[6]戚道孟，周庆春.国外土壤污染防治立法及对我国的启示[EB/OL].http://cpfd.cnki.com.cn/Article/CPFDTOTAL -FXHJ200708003021.htm，2011-05-06.

[7]Charles de Saillan.CERCLA Liability for Pre-Enactment Disposal Activities:Nothing Has Changed[J].11 No.9 NAAG NationalEnvironmentalEnforcement，（Oct.1996）.

[8]Barbara·J·Gulino.Note，A Right of Contribution Under CERCLA:The Case for Federal Common Law[J]. 71 Cornell L.Rev.（1986）.

D922.683

A

1008-8466（2011）06-0060-05

2011-07-12

李冬梅（1969— ），女，黑龙江绥化人，中共长春市委党校学报编辑部编辑，讲师，法学博士，主要从事环境法、侵权责任法研究。

董金荣］