试论新形势下检察机关行贿犯罪档案查询机制

张燕

（深圳市宝安区人民检察院，深圳，518100）

试论新形势下检察机关行贿犯罪档案查询机制

张燕

（深圳市宝安区人民检察院，深圳，518100）

建立行贿犯罪档案查询制度是检察机关全面履行法律监督职能，严厉打击行贿、受贿犯罪，强化预防职务犯罪工作，促进市场经济秩序的规范和社会信用体系建设，运用技术预防的手段打击和控制行贿犯罪的创新举措，具有十分重要的现实意义。但作为一项新的工作制度，当前仍存在诸多缺陷，还需要不断的实践与探索。

行贿犯罪；档案查询；机制

行贿犯罪档案查询，是指检察机关收集行贿人名单后，将个人和单位构成行贿犯罪的情况进行录入并对外提供查询，运用技术手段开展预防腐败的工作形式。自2006年1月1日起，全国检察机关正式启用行贿犯罪档案查询系统，开展行贿犯罪档案查询工作。按照最高人民检察院的统一部署和要求，全国各地检察机关都已建立起行贿犯罪档案查询系统。据悉，2006年至2009年，全国检察机关共受理查询57311次，涉及被查询单位60505家，个人48741人，其中有254个单位和224名个人分别受到相关部门的处置。应该说，建立行贿犯罪档案查询制度，把行贿者纳入“黑名单”，对遏制行贿犯罪，预防腐败问题的发生，维护市场经济健康运行，促进社会诚信体系建设起到了十分重要的作用。但是，作为检察机关开展职务犯罪预防工作的新探索，行贿犯罪档案查询制度在实践过程中仍存在许多问题，需要在实践中不断补充、修改和完善。因此，加强对行贿犯罪档案查询机制的研究，对于建立健全的行贿犯罪档案查询工作管理机制，有效地惩治和预防职务犯罪具有十分重要的理论价值和现实意义。

一、行贿犯罪档案查询制度的发展

行贿犯罪档案查询制度俗称“行贿黑名单”制度，它起源于浙江省宁波市北仑区人民检察院。2002年3月，北仑区人民检察院专门收集1998年以来查处的发生在建筑领域内的贿赂案件，按照查处时间和行贿人的单位、性质进行分类后整理成册，并注明行贿人的基本情况，形成建筑领域“行贿人资料库”，并在此基础上，选择出情节恶劣的17人组成“行贿黑名单”，以此向全区工程招投标业主单位提供“诚信咨询服务”，限制有行贿污点的投标人的投标活动。他们先后为北仑区内三家大企业提供“诚信咨询”，其中，北仑电厂在工程招标中发现有一位投标人上了“黑名单”，因此取消了此人的投标资格。同时，还对“行贿档案”实行动态删除制，对行贿人被列入“行贿档案”后满五年，未发现有再次行贿行为的，五年内自首或检举揭发他人职务犯罪的，一经查实立即退出；主管部门认为行贿人具备退出“行贿档案”的特殊条件并提出申请的，经检察院审查后可决定是否退出。通过这项制度，有力地打击和阻断了建筑承包商的行贿行为。通过不断完善更新行贿资料库，截至目前，列入重点监控对象的已有70多人，其中建筑商有18人。

北仑区人民检察院的成功做法在宁波市检察系统得到迅速推广应用，并得到最高人民检察院的重视。2003年7月，高检院职务犯罪预防部门邀请部分专家，专门就行贿犯罪档案查询制度举行了专题论证会。经过充分论证，最高人民检察院与建设部、交通部、水利部联合下发了《关于在工程建设领域开展行贿档案查询试点工作的通知》，确定江苏、浙江、重庆、四川、广西等五省(市、区)的检察机关和三部委所在地的主管部门共同配合，在工程建设领域开展试点工作。之后不久，高检院宣布，在2005年底前建成涉及建设、金融、教育、医药卫生系统和政府采购部门的行贿犯罪档案查询系统，录入1997年以来发生在上述五领域、由检察机关立案侦查、并经人民法院裁判认定构成犯罪的个人行贿、单位行贿、对单位行贿、介绍贿赂等犯罪案件，并于2006年1月1日起正式对外受理查询。至此，北仑区检察院首创的“行贿黑名单”制度，转变为“行贿犯罪档案查询”后正式走向全国。2006年3月4日，高检院制定了《关于行贿犯罪档案查询工作暂行规定》。截至2006年底，全国各省级检察院、83.1%的地级检察院、45.2%的基层检察院建立了行贿犯罪档案查询系统。共录入1997年以来上述5个领域的行贿犯罪案件2285件。共受理查询申请7319次，涉及被查询单位35172个，涉及被查询个人23663人。其中有行贿犯罪记录的130个单位、65名个人被行业主管(监管)部门按照法规和行业规定，给予包括取消投标资格、取消中标资格、降低信誉分、中止业务协作关系、剥离施工企业挂靠关系、清出市场等处理。如：重庆北泉温泉开发有限公司来到北碚区检察院对参与北泉温泉大道B段延伸建设工程招标的72家投标企业是否存在行贿记录进行查询申请，经查询，北碚区检察院发现重庆A建设（集团）公司的一名工作人员曾因行贿被刑事处罚。收到反馈后，业主单位随即会同区纪检和建设主管部门对查出有行贿犯罪记录的单位和个人按照有关规定依法作出处理，并取消其参与投标资格。无独有偶，万盛区检察院在受理查询中国远东国际招标公司重庆分公司承接的招投标项目，发现A公司也参与了竞标，经查询，该公司还存在单位行贿犯罪记录，因此A公司同样被取消了竞标资格。可见，一旦实施了行贿犯罪，将在工程项目招投标、信贷审批、公司上市审批、公共采购、招考公务员、招生录用等环节被排除在有形市场之外，付出沉重的经济代价，承受严厉的道德谴责。

2009年6月，根据中央部署要求，最高检对2006年制定的《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作暂行规定》作出了修改，并于2009年9月1日印发了《最高人民检察院关于行贿犯罪档案查询工作规定》（以下简称《工作规定》），此次规定取消了原来录入和查询范围的限制，由原来的建设、金融、医药卫生、教育、政府采购等五个领域扩大到所有领域，进一步加大了行贿犯罪成本，体现出检察机关运用非刑罚手段，推进反腐败斗争的现代法治理念要求，为建立和完善社会信用体系，保护合法经营者，规范市场竞争秩序，彰显出司法公正和社会正义。

二、行贿犯罪档案查询系统的基本情况

（一）行贿犯罪档案查询系统录入的内容

一是对于个人行贿犯罪的，档案录入内容应包括个人姓名、年龄、性别、文化程度、身份证号、住所、所在单位、职业或职务、犯罪事实、判决结果等；二是对于单位行贿犯罪的，档案录入内容除按照个人行贿犯罪录入的事项之外，还应包括单位名称、单位性质、注册地和办公场所、法定代表人、营业执照号、犯罪事实、判决结果等。

（二）行贿犯罪档案查询系统受理查询的程序

一是单位提出查询申请的，应当提供书面查询申请和单位证明，及承办人身份证（原件和复印件）；个人提出查询申请的，应当提供书面查询申请和有效身份证（原件和复印件），并提供相关的项目文书（原件和复印件）。二是检察机关职务犯罪预防部门应当对受理的查询申请进行审查。对符合条件的，应当在受理后三日内书面告知查询结果；对不符合条件的，应当及时告知对方并说明原因。三是请求查询的单位和个人向受理查询的检察机关反馈对查询结果的处置情况，职务犯罪预防部门负责登记，检察机关不干预、不参与对有行贿犯罪档案记录的单位或者个人的具体处置。

（三）行贿犯罪档案查询系统的运作情况

根据高检院的规定，各地中级检察院以上检察机构都有对系统后台操作的权利，即可以添加数据库的内容，但录入的项目需要来源于法院公布的资料，并要求在查询时不得收取任何费用，而只是作为一个对外免费查询的平台。

三、当前行贿犯罪档案查询机制的局限性

在司法实践中，行贿犯罪档案查询制度发挥了重要的作用，但因新制度在技术层面、管理层面以及对于查询结果的运用方面还存在不足之处，因此要想取得实质效果，还需在实践过程中不断地探索才能够逐步得到完善。

（一）查询系统录入的范围过窄，削弱了制定本身的威慑力

虽然最高检扩大了行贿犯罪档案查询系统案件的录入范围，但是在司法实践中，仍然受到很大限制。根据《工作规定》第三条的规定，行贿犯罪档案查询系统录入的案件为1997年刑法修订实施以来，由检察机关立案侦查的个人行贿、单位行贿、对单位行贿、介绍贿赂犯罪案件，并经人民法院裁判且生效的案件，这里可以看出，行贿犯罪档案查询系统案件录入需要具备两个条件，首先案件必须是由检察机关立案侦查的案件，其次案件需经人民法院裁判并且生效的案件。将案件限定在法院生效裁判的范围，表明检察机关对于一些不起诉以及免予追诉的行贿犯罪等行为不需纳入查询的范围，按照这一限定，检察机关在侦查或者审查起诉阶段就可以对一些行贿行为做出相对不起诉的处理，这样做的结果使极少数的行贿行为被法院定罪处罚，从而一定程度上削弱了建立行贿犯罪档案查询机制对于打击贿赂犯罪、预防职务犯罪的积极作用。

我国刑法对于行贿罪有着明确的规定，即“谋取不正当利益给予国家工作人员以财物的行为”才构成行贿罪，但是，对于谋取正当利益为主的一般行为却没有在法律上作出限定，如为谋取应得利益而行贿，这种情况下行贿者的行为多是由于受贿方主动“设租”或行贿方为了得到自身不能主张的应得利益而不得已的行为。还有的为谋取不确定利益而行贿，表现在建筑工程招投标中，某些企业通过行贿打败了实力比自身强的对手，这种行为指向的利益本身是合法的，但却是通过不合法的手段将其取得的。因此，在实践中，由于现实的复杂性，司法机关在很多案件中很难对行贿罪的构成要件“不正当利益”作出准确的界定，而在法律法规和相关的司法解释中又都没有给出相对明确的规定，这就使谋取正当利益的行贿案件排除在“行贿黑名单”之外，也让相当一部分不能确定为“谋取不正当利益”的行贿者逃脱法律的制裁，从而客观上影响了制度本身的威慑力。

（二）缺乏相应的退出机制，使行贿归正者缺乏必要的保护

行为人实施了行贿犯罪行为，并且经法院判决认定为犯罪，就具备了进入行贿犯罪档案的条件，也就是说行为人一旦被系统录入，被录入者就等于被判了“死刑”，终生背负上行贿者的罪名，即使行为人在刑罚执行完毕后改过自新、回归社会、合法经营，也永远没有再“翻身”的机会进入相应的行业领域。这种只有录入、没有退出的查询机制显然是不合理的，刑事犯罪尚且规定有一定的追诉期，对被录入行贿犯罪档案查询系统的行贿人也应当制定出一个相对合理的惩罚期，以保障那些曾经有过行贿行为的单位和个人有“重生的机会”。

（三）查询结果的约束力和规范性不强，使行贿档案查询有名无实

建立行贿犯罪档案查询制度在于更好地实现惩治与预防职务犯罪。根据《工作规定》第九条规定：“检察机关不干预、不参与对有行贿犯罪档案记录的单位或者个人的具体处置。”按照这一规定，检察机关只负责如实提供行贿犯罪的查询结果，对于查询结果的处置，检察机关没有干预的权力。这一规定主要用于区别检察权与行政权的需要，从性质上看检察权只是监督权，在行贿犯罪档案的查询工作中检察机关扮演着建议者的角色。目前国家还没有统一的法律法规对查询制度进行细化，全国各地对查询结果的处置也不一样，加之缺乏相关配套的行政制度，使得检察机关对查询结果的处置不能进行有效的监督，客观上也就造成一些地方、部门、单位对提供的行贿人黑名单视而不见的情况，如一些招标单位在查出某投标人有行贿行为的情况下，该单位的负责人却为谋取不正当个人私利而故意给其机会行贿，从而让此投标人最终中标，也就是说，即使是有行贿犯罪记录的单位或个人，也有可能中标，这种查而不用的现象将在更大范围内滋生腐败，导致“行贿黑名单”名存实亡。

（四）查询程序及技术上的不足，阻碍了查询系统现实效用的发挥

《工作规定》第五条规定：“向检察机关提出查询申请时，单位应当出具书面申请和单位证明，个人应当出具书面申请和有效身份证件。”可见，检察机关对于查询行贿犯罪档案的条件只是简单的要求查询者递交查询申请，而对于查询者的群体范围却没有做出任何限制，也就是说任何单位和个人都有权利查询。据此，所有前来查询的个人和单位，是否具备查询资格，在《工作规定》中并未明确，而是由检察机关审查确定，这样难免会出现检察机关审批的随意性，显然违背了法律的严肃性。另外第六条规定：“检察机关应当对受理的查询申请进行审查。对符合条件的，应当在受理后三日内书面告知查询结果；对不符合条件的，应当及时告知对方并说明原因。”从程序上看要求先由当事人申请，再由检察机关审查受理，查询后在告知当事人查询结果。这样的程序比较繁杂，效率不高。我国目前已有11个省份进行了数据库联网，但是在查询过程中由于各地硬件条件设施等方面的差别，往往出现一些省份行贿犯罪档案查询系统无法连接，或者显示结果仅为几个省份的情况。如果被查的企业刚好在联网省份之外，就不能准确查到他的行贿犯罪记录情况。值得注意的是，在实践中还存在着无法解决企业重新注册等规避问题，一些在行贿黑名单中的公司为了规避禁入，就会想方设法成立一家新公司，原公司既不注销，也不年检，削弱了行贿犯罪档案查询制度的实用性。

四、完善行贿犯罪档案查询制度的设想

（一）扩大入档范围，建立配套的行贿犯罪嫌疑人预警制度

为充分发挥检察机关打击和预防职务犯罪的资源优势，针对《工作规定》第三条的规定，建议把行为人实施行贿犯罪行为，并且经法院判决认定为犯罪，作为录入行贿犯罪档案查询系统的条件。具体可将以下几种情况纳入归档范围：一是因行贿罪被法院判刑的；二是没有被法院判刑，但经法院判决认定的贿赂事实中行贿数额达到5万元以上的单位和个人；三是经法院生效裁判确认有行贿行为的单位或个人，如多次行贿或行贿多人的，行为人未主动交代或拒不承认，主观恶性较大等情形；四是除法院判决确定的行贿人之外，检察机关认定构成行贿犯罪依法不起诉的单位和个人。由此可将第一种情况列入对外公开查询的范围，将第二、三、四种情况列入内部分析处理的范围，由系统对内部分析数据进行统计分析，并对有行贿数额巨大、多次行贿、向多人行贿等严重行贿行为的个人和单位发出预警提示。这样通过建立行贿犯罪嫌疑人预警制度，检察机关可根据预警提示的信息，以检察建议等形式向有关的国有单位或国家财政资金工程进行信息披露和预警提示。行贿嫌疑人预警机制的建立，将成为行贿犯罪档案查询制度的最大亮点，为促使行贿嫌疑人积极配合，争取减轻或免除处罚，从而达到打击和预防贿赂犯罪的最终目的。

（二）设置合理的档案保存期限，保障行贿归正者的合法权利

行贿单位或行贿人因行贿犯罪一旦被录入行贿犯罪档案查询系统，将永远背负行贿者的黑名，排斥出相应的行业领域，影响其日后的正当经营，有违背预防和挽救的精神。因此，有必要建立完善的行贿犯罪档案查询退出机制，保障行贿归正者的权利，可以借鉴刑法对于追诉实效的规定，根据犯罪行为的社会危害性和犯罪分子的再犯可能性的大小，设置合理的档案保存期限，如经法院判处无期徒刑的行贿案件，应当永久保存；对于被法院判处有期徒刑及以下刑罚的，应视情节轻重及整改表现规定长短不一的在档期限；对于刑罚执行完毕之日起在5内没有发现再次行贿的个人及单位，应当严格按照法定的程序办理退出手续，并向社会予以公告，确保那些曾有过违法行为的个人、单位有改过自新、重新进行正当经营的权利。

（三）完善行政配套制度，提升制度查询的强制力

应当明确，行贿犯罪档案查询不具有强制性，它是检察机关适应预防职务犯罪工作的实际需要而出台的配合有关部门加强行业信用建设的具体措施，无需获得法律授权，其实质着眼于公告利益所提供的社会服务，故应看作是检察建议的一种延伸，因此，检察机关在对外披露行贿信息时，应当采用被动的形式，即招投标管理部门对参与投标人违法犯罪信用记录有怀疑时，或者群众举报参与投标人有行贿违法犯罪行为时，才提起申请查询程序，同时只有在相关单位或个人主动提出查询要求时才接受查询，而不能脱离检察职能去搞行政审批类型的制度，否则，就可能有违法、越权之嫌，也影响此项工作的生命力。当然，为了使行贿犯罪档案查询制度得到有效发挥，还需要完善相关的行政配套制度，如招投标等行政主管部门可以修改投标文件，可规定投标人在资格预审前先进行行贿犯罪档案查询，有条件地对于一些标的比较大或者涉及公共利益等重大工程必须进行强制查询，同时对有违法犯罪记录的投标人给予相应的处置等，从而将行贿犯罪查询机制上升到具有强制执行力的法律层面，提升制度查询的约束力和有效性。由于行贿犯罪档案查询制度尚处于刚刚起步运行阶段，检察机关应该加强对其进行广泛宣传，特别是行贿受贿的高发领域要进行重点宣传，使人们了解这一职能的作用，以增强其威慑力，减少行贿受贿行为的发生。

（四）强化系统建设，健全完善行贿犯罪档案查询应用机制

根据高检院颁布的《关于行贿犯罪档案查询工作规定》（高检发［2009］14号）和高检院预防厅《关于使用新版行贿犯罪档案查询软件的通知》（高检预发2009］6号）的要求，全国省、市、县（区）检察院都需要认购新版行贿犯罪档案查询软件，而原旧版软件将被取消，为此各地检察机关应当积极落实新版行贿犯罪档案查询系统软件的使用工作，积极组织作好本地的安装和培训工作，以及系统的联网升级工作，及时把新的数据信息及时录入行贿犯罪档案系统，从技术层面加强应用保障，不断拓展系统查询功能。同时一定期限内还需追究其行贿责任，使行贿单位付出应有的代价，承担应有的风险。此外，检察机关和相关职能部门要从各自职责出发，加强联系配合，运用查询成果，帮助有关部门加强行业信用建设，从源头上治理腐败。

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张燕（1984-），女，本科，研究方向为职务犯罪预防。