中国调停外交的实践与分析——基于朝核问题的视角<br/>

中国调停外交的实践与分析——基于朝核问题的视角

2011-08-15江天尧

长春理工大学学报(社会科学版) 2011年6期

关键词：六方会谈朝核问题争端

江天尧

（上海师范大学法政学院，上海，200234）

中国调停外交的实践与分析
——基于朝核问题的视角

江天尧

（上海师范大学法政学院，上海，200234）

朝美之间关于朝核问题的争端由来已久，中国作为负责任的地区大国不仅具备了进行调停外交的条件和实践经验，而且在维护国家利益的客观要求下，调停外交方式理应不断与时俱进，尝试新形势下的策略和方式。针对中国主导调停的朝核问题，需要客观地分析朝美争端的背景和实质以及中国调停外交既有的实践和成果。针对暴露出来的问题和不足，做出理性的研究和分析，并提出关于决策的意见和看法，期待朝核问题的妥善解决。

朝美争端；核问题；调停外交

2009年4月15日，朝鲜宣布退出朝核问题六方会谈，并将按原状恢复已去功能化的核设施，国际原子能机构也在当天证实，朝鲜决定“中止与国际原子能机构的所有合作”，并要求国际原子能机构在朝鲜的核查人员离开朝鲜。［1］朝鲜中央通讯社发表声明说，尊重自主权和主权平等是六方会谈通过的共同声明的基础和生命，在这一精神被“全面否定”的情况下，朝鲜“绝对不再参加六方会谈”，并且“不再受六方会谈达成的协议的约束”。对此，美国白宫发言人罗伯特·吉布斯说，朝鲜威胁退出朝核问题六方会谈并重启核计划的表态是“朝错误方向迈出的严重一步”，美方敦促朝方结束“挑衅性威胁”。［2］至此，有关朝核问题的谈判再次陷入中断，中国外交部发言人姜瑜当天表示：“我们希望有关各方着眼大局和长远，保持冷静和克制，这符合地区各国和国际社会的共同利益。”［3］

一、调停外交的概念

调停外交作为主权国家的外交手段之一，其目的是使用调停的方式，解决国家间的冲突。理解调停外交，首要的就是理解调停的概念，英国学者贝里奇和詹姆士在《外交词典》中对此的定义有两层：一是“中立的第三方为国际或国内冲突积极寻求谈判解决方案”；二是“在更新、更宽泛的用法上”也指“调停者的外交活动，无论其质量与程度如何，其目的都是旨在通过谈判解决冲突”。［4］我国学者王虎华则认为，调停是指“第三方不仅为争端当事者创造有利于谈判和协商的条件，促使其进行谈判或协商，并且第三方本身也参加谈判和协商，并提出解决争端的具体建议”。［5］以上两种观点在第三方中立与否的问题上观点相左，本文比较赞同陈志敏等学者合著的《当代外交学》中对调停的定义，即“一个或多个第三方通过协助、参与以至于干预争端直接相关各方的谈判，以帮助国际或国内冲突各方通过谈判解决争端的政治性活动”。［6］215

《当代外交学》中认为调停是指在一般意义上的谈判不能展开或不能取得谈判解决的背景下发生的特殊谈判，调停方不是严格意义上的争端当事方，它的特殊作用在于通过采取各种方法帮助争端各方重新展开谈判并促使其朝向争端最终的解决。［6］219当然，作为调停方的主权国家参与调停既有天然的地缘因素，也有利益相关的政治因素，调停方无法左右争端各方的最终政策，但是可以通过其特殊的身份，主导化解争端的方式和走向。因此，笔者认为，调停外交即第三方以提升自身国际形象、维护切实利益为目的，选择通过调停的方式促进争端各方和平解决矛盾的一种外交形式。

二、中国的调停外交实践

（一）朝美争端的由来及实质

上世纪50年代末，朝鲜开始的核技术研究工作，引发了美国的警惕和监控。虽然朝韩之间签定了《朝鲜半岛无核化共同宣言》，国际原子能机构对朝鲜进行了六次检查，但是这些并没有打消美国的怀疑和制裁。1993年朝鲜以国家安全为由，宣布退出《不扩散核武器条约》，引发朝鲜半岛局势紧张，其后朝美通过谈判先后签署了《日内瓦核框架协议》以及《美朝框架协议》。然而美国方面对框架协议既没有认真兑现，也没有放松对朝鲜的制裁。朝美在履行日内瓦核框架协议问题上的争论日趋激烈，朝鲜指责美国没有按照协议规定在2003年前提供轻水反应堆，美国则一再要求对朝鲜的核设施进行核查。2002年，美国布什总统将朝鲜列为“邪恶轴心国”之一，彻底激怒了朝鲜，于是2003年朝鲜宣布再次退出《不扩散核武器条约》，重启核设施，并威胁进行核试验，由此两国之间的争端日益紧张和升级。

不难看出，核心利益的冲突，是朝美争端的根源，朝鲜方面将核力量视为维护国家安全这一核心利益的保证，拒绝轻易放弃对核资源的合理拥有和使用。美国方面始终将朝鲜当作敌人，防范朝鲜拥有核力量的努力，并认定存在潜在的核威胁。双方之间缺乏信任导致的朝鲜半岛紧张对峙，严重威胁了中国建设良好周边环境的安全形势，中国由此进行的调停外交势在必行。

（二）中国参与调停的因素及目标

中国作为调停方，总体上拥有三方面合理因素：一是地缘因素。中朝国境接壤，朝鲜半岛的局势变化与中国的国家利益息息相关，作为东亚的大国，中国时刻密切关注朝鲜核问题的进程和动向。二是历史因素。中朝交往源远流长，儒家文化对两国同样有深厚的影响，中朝共同抗日、抗美留下的深厚友谊使得中国不可能袖手旁观。三是政治因素。中国必须维护国家核心利益，保障国家及周边安全，使得处理朝鲜问题必须牢记唇亡齿寒的道理，面对着美国大战略中对中国的包围圈和封锁，维护朝鲜的合理利益就是在捍卫自身的安全利益。

中国参与调停，总体目标就是要确保朝鲜半岛的和平与稳定，调停朝美争端，妥善解决朝鲜核问题，维护本国的安全利益。由于朝美直接谈判的中断，双方在核问题的态度上总体日趋强硬——缺乏沟通、立场坚决、利益制约，双方不愉快的谈判经历和不信任的情绪始终将核问题的“死结”绷紧。中国努力的方向，就是要照顾到双方的合理利益，寻求共同方向和磋商基础，打破僵局、加强沟通、缓和矛盾、减少分歧，用对话代替冲突，发挥本国地缘优势，有条不紊地调停朝美争端。

（三）中国调停外交的途径

1.协助性调停——“北京会谈”模式

“协助型调停中，调停者扮演了虽然重要但仅为辅助性的角色……撮合对立的争端当事方，提供间接谈判的渠道，或提供场所以促成直接谈判……一方面为使争端各方开始正式的谈判在谈判地点、时间、程序等细节问题上提供良好的条件；另一方面，为使开始了的谈判继续深入下去，在利用本身优越条件收集与了解信息和事实的基础上提请争端各方注意他们可能忽视的信息和事实”。［6］219-220

2002年朝核问题突出后，中国立即表明了支持半岛无核化、维护半岛和平与稳定、通过对话和平解决问题的鲜明立场。2003年4月，中国外交部发言人刘建超表示，“中国已邀请朝鲜和美国来华进行北京会谈……在王毅副部长为朝鲜和美国代表团举行了欢迎宴会，各方在会上围绕当前朝鲜半岛核问题和半岛形势充分阐述了各自的立场，表达了相互关切，这有助于增进相互了解，也有助于寻求通过对话和平解决朝核问题的途径……中方愿与国际社会一道继续为朝鲜半岛核问题纳入和平解决的轨道做出努力”。［7］中国在此阶段，主要是辅助性的角色，利用北京会谈的契机，将朝美双方拉回到谈判桌前来，“各方同意，通过外交渠道，就继续会谈进程保持联系”。［8］提供北京这样一个中立的场所，营造良好的谈判氛围，提请朝美双方注意到他们之间存在的朝鲜半岛和平的共同利益。“李肇星说，在讨论重大问题时，出现分歧并不奇怪，关键要重视实质内容，而不必拘泥于形式。既要关注对方的言辞和声明，更应重视其行动。最终目标是服务于有关国家人民的长远利益”。［8］引导双方接触代替对抗，这是一个良好的开端。但是必须看到朝美之间的重重矛盾，“谈而不和”是这一时期最大的特点，双方在言论上逐步缓和，但是在实际行动上依然陷入“囚徒困境”的矛盾之中，中国的调停政策势必做出调整和新的尝试。

2.规划性调停——“六方会谈”模式

“协助性调停如果未能带来解决问题的协议，调停者就需要更进一步，进行规划性调停……调停者需要根据自身对冲突的理解，找出问题的症结所在，并提出能够照顾双方利益的公平解决方案，帮助谈判者达成协议”。［6］221

基于“北京会谈”未能达成实质性协议，中国同意扩大参加会谈的范围，加入韩、俄和日有关各方形成六方会谈的机制，于2003年8月在北京进行第一轮六方会谈，“一段时间以来中国与相关国家高层进行了深入接触，逐步形成了重要共识”。［9］此后六方会谈一直成为解决危机的主导形式，［10］其后进行的三轮六方会谈虽然没有取得实质性的进展，但是使得美朝双方都了解了彼此的政策底线。2005年9月恢复进行的第四轮六方会谈，通过了《第四轮六方会谈共同声明》，达成一系类共识，如：朝方承诺放弃一切核武器及现有核计划，早日重返《不扩散核武器条约》，并回到国际原子能机构保障监督，但拥有和平利用核能的权利；其他各方对此表示尊重，并同意在适当时候讨论向朝提供轻水反应堆问题；美方确认，美国在朝鲜半岛没有核武器，无意以核武器或常规武器攻击或入侵朝鲜；朝、美双方方承诺相互尊重主权，和平共存，根据各自的双边政策，采取步骤实现关系正常化。［11］第五轮六方会谈各方就如何落实第四轮六方会谈声明，即“9·19共同声明”进行了探讨，与此同时六方先后在纽约、北京等地举行会谈。以此为基础，第五轮六方会谈第三阶段会议发表了“2· 13”共同文件，即《落实共同声明起步行动》，“标志着六方会谈和朝鲜半岛无核化进程又向前迈出了重要而坚实的一步，有利于半岛和东北亚地区的和平、稳定与发展，有利于有关国家改善和发展相互关系，也有利于构筑和谐东北亚新格局”，［12］“标志着六方会谈进入了‘行动对行动’的新阶段，各方都为履行各自在起步行动阶段做出的承诺进行了紧张的工作”。［13］截止到2007年10月的第六轮六方会谈第二阶段之时，会议发表了《落实共同声明第二阶段行动》的声明，“朝同意对一切现有核设施进行以废弃为目标的去功能化……于2007年12月31日前对其全部核计划进行完整、准确的申报……朝方重申其不转移核材料、核技术或核相关知识的承诺……朝美继续致力于改善双边关系，向实现全面外交关系迈进。双方将加强双边交流，增进相互信任。以及美关于启动不再将朝列为反恐国家程序及推动终止对朝适用《敌国贸易法》进程的承诺，美将按照朝美关系正常化工作组会议的共识，根据朝行动并行履行其对朝承诺”。［14］

纵观这一时期的朝美举措，出现了更积极的因素，中国的努力获得了一定的回报。但是朝美之间仍然在“零和游戏”的心理前提下谨慎行事，以“行动对行动”的共识恰恰反映了这一点。双方都害怕己方的所失为对方所得，尤其是处在相对弱势中的朝鲜一方，更是“敏感”和“脆弱”的，美国政策的犹豫和徘徊往往引起朝方的过激反应，从而破坏业已达成的协议。双方往往在兜了一大圈之后，又回到原点，甚至更糟糕的局面，中国提供的规划，在朝美双方的反复之中，效用大为削弱，并逐渐被弃置。正如文章开头所述，朝鲜已然退出六方会谈，足以看出它对此种调停外交方式缺乏信任。

三、中国调停外交的决策分析

（一）调停中难以忽视的问题

1.朝美核心利益之争

无论是“北京会谈”还是“六方会谈”，朝美争端的根本矛盾还是没有得以解决，即朝美之间的敌对状态无法轻易化解，美国企图颠覆朝鲜政权、主导朝鲜半岛局势的一贯政策同朝鲜假借核力量以自保的核心利益严重冲突。朝鲜在自身安全无法得到保障的前提下，不会轻易放弃对核力量的追求；而美国在没有放弃多年封锁和制裁这一咄咄逼人的进攻态势之前，［15］依旧威胁着朝鲜的核心利益。美国“美国能否改变对朝敌视政策”，［16］在多轮的会议中这个矛盾始终难以解决。

2.朝鲜安全感匮乏

在六方会谈进行的同时，朝鲜于2006年10月和2009年5月分别进行了两次地下核试验，并宣告成功。［17］其间，还进行了多次试射导弹的军事行动以及引起国际争议的发射试验通讯卫星行动。［18］这一系列的强势出击，无一不透露出朝鲜“两手准备”的战略，增强自身的实力才是自保的基础。而引发这些外在行为的心理因素，无疑就是朝鲜安全感的匮乏，恐惧引发的刺激反应，才会令朝鲜不顾国际舆论的压力依旧我行我素。

3.中国面对尴尬处境

一方面，既有的调停政策遭受重大打击。朝鲜在2009年4月“宣布退出朝核问题六方会谈，并将按原状恢复已去功能化的核设施……绝对不再参加六方会谈，并且不再受六方会谈达成的协议的约束”。这一举动的诱因，就是由于联合国安理会就朝鲜发射问题通过的主席声明，引起了朝鲜的谴责和反对。［1］这样的报复措施，就使得中国之前的调停外交政策面临挑战的压力和失败的尴尬。而在此之前，就各方能够顺利参加六方会谈，中国也多次被朝美之间的突然强硬表态、继而引发会议的延误和推迟而置于被动的地位。另一方面，朝鲜和美国的双重压力。美国对中国在朝核问题上“充当更加积极的角色”的压力长期存在——小布什与江泽民主席见面时曾经开玩笑说，“在朝鲜人的眼里，美国人是‘坏人’，而中国人是‘好人’”。［19］朝鲜更是以强硬的姿态游刃于中美之间。我国学者韩振乾评论到，“朝鲜的政治思想非常明确：以我为主。朝鲜政府解决问题的主体思想非常明显：政治上追求‘自主’、经济上追求‘自立’、国际上追求‘自卫’”。［20］

中国面对的尴尬处境，无法回避的一个重要原因就是中国不同于俄国、日本或者韩国，中朝之间的传统友谊曾经被置于无比崇高的地位，中朝曾经结盟并肩作战，抗击了以美国为首的联合国军队的进攻，这段友谊不容抹杀，历史的教训依旧值得警醒。中国以中立的身份处理朝美争端的尝试，引发了朝鲜心理落差反应带来的突发行为，以及美国等西方舆论的压力，中国在朝美双方心理上处在“失落”与“高估”这一进退两难的境地，调停外交时常举步维艰。

（二）新形势下调停策略的建议

应该看到朝核问题中的积极因素，如在六方会谈进入“行动对行动”的阶段之后，朝美双方分别采取了一些善意的步骤：“美国同意‘归还（return）’先前冻结在澳门汇业银行（BDA）的全部朝鲜资金（约2500万美元）”，［21］朝鲜“开始对其核设施实行‘去功能化’，并切实履行第二阶段弃核措施”。［22］这说明，朝美之间能够进行充分的交流，了解对方的底线，做出适当的让步。中国在朝鲜退出六方会谈的形式下，应该果断的采取“控制性调停”的策略。

1.“控制性调停”的概念

在《当代外交学》中将控制性调停定义为“冲突的当事方已经能够实现充分的沟通，而且全面了解各种可能的妥协方法，但是他们仍然无法达成妥协……对于调停者来说……通过提供额外的激励或制裁来改变一方或双方的利益格局，建立双方妥协的利益基础”。它的手段分为两种：“外部激励或外部惩罚，也就是‘胡萝卜’或‘大棒’政策。”［6］222

2.“控制性调停”的实践策略

第一，切实履行《中朝友好合作互助条约》的协议。针对调停中出现朝鲜的“安全感匮乏”这个关键问题，中国作为地区大国和有核国家，切实重申和强调《中朝友好合作互助条约》的现实意义是必要的。这样明确的向朝鲜做出的国家安全承诺，有助于维护本国作为负责任大国的形象，也是促使朝鲜弃核的现实额外补偿。这样一来，既给予了朝鲜“胡萝卜”的奖励，增强其安全感，也对美国挥舞了“大棒”，警告美国调整对朝鲜的军事压力和放弃战争计划。以朝鲜的核心利益得到维护为交换，发挥中国应有的重要作用，克制朝美双方的行为，最大限度地维护朝鲜半岛的稳定和中国自身的安全利益。

第二，摆脱受制于人的处境。一方面，美国希望中国施加影响力来约束朝鲜的行为，自身却不愿做出让步，另一方面，朝鲜则利用中国的犹豫不决采取突然行动来试探和博弈。面对这一两难境地，一方面，针对美国，完全可以“将皮球踢回去”。美国常以世界性大国自居，宣传和平与正义的口号，中国可以利用联合国的平台和世界舆论的压力，以其人之道还治其身，约束其行为，并辅之以伊朗问题、阿富汗问题等需要中国合作为交换条件，迫使其率先采取妥协的姿态和实际行动争取和平。另一方面，针对朝鲜的多变行为，需要明确态度，即中国的主导地位和调停者身份不容挑战和利用，对朝鲜采取主动挑衅行为引发的冲突予以谴责，在适当时候可以采取相应的制裁措施，如经济合作和援助等方面。明确要求朝鲜维护和加强同中国的交流和战略沟通机制，及时通报利益攸关事件，杜绝突发冒险行动。

第三，维护既成的会议共识。中国无论是选择“胡萝卜”还是“大棒”的手段，都在于敦促各方履行六轮“六方会谈”来之不易的成果，促使各方回到六方会谈的机制上来，这对维护中国作为调停者的严肃地位至关重要。在这一点上，发挥中立和公正的调停方姿态不容置疑，灵活而果断的决策不容犹豫，无论亲疏，坚决地将“大棒”投向出尔反尔的一方。这既是一个负责任的大国的行为，也是防止被他国摆布和利用的有效手段。

在可以预计的将来，朝美争端依旧存在，朝核问题的解决依旧任重而道远，中国的调停外交势必还会遇见重重挑战和压力。但也可以看见积极的一面，这对调停外交实践，是很好的磨砺机遇，中国要善于把握主导调停者的身份，以赏罚分明的态度和行为，公平而灵活地调和各方利益。在此期待日益成熟的调停外交策略，最终能够彻底解决这一历史问题，还朝鲜半岛以和平和稳定，确保有关各方国家利益得以实现和保障。

［1］高浩荣，张滨阳.朝鲜宣布退出六方会谈恢复已去功能化核设施［N］.新华每日电讯，2009-04-15（1）.

［2］刘钢.朝鲜中断与国际原子能机构合作［N］.人民日报海外版，2009-04-16（4）.

［3］徐松，孙奕.外交部发言人答记者问［N］.人民日报海外版，2009-04-15（4）.

［4］杰夫·贝里奇，艾伦·詹姆士.外交词典［M］.高飞，译.北京大学出版社，2008：181.

［5］王虎华.国际公法学［M］.北京大学出版社，2006：510.

［6］陈志敏，肖佳灵，等.当代外交学［M］.北京大学出版社，2008.

［7］陈刚，李忠发.外交部发言人发表谈话中方邀请朝鲜和美国来华进行会谈［N］.人民日报，2003-04-25.

［8］外交部发言人介绍朝核问题北京会谈情况［N］.新华每日电讯，2003-04-26（6）.

［9］中方愿推动六方会谈早日举行［N］.新华每日电讯，2003-08-05（1）.

［10］赵嘉鸣，任毓骏，等.朝核问题六方会谈成焦点［N］.人民日报，2003-08-07.

［11］程亚文.以智慧和耐心开拓东北亚持久和平［N］.东方早报，2005-09-02（A14）.

［12］周之然.第五轮北京六方会谈闭幕［N］.人民日报，2007-02-14（1）.