完善我国农村法律援助之思考

许小莲

完善我国农村法律援助之思考

许小莲

就目前农村法律援助还存在援助范围不够大，援助公民基础薄弱，法律援助机构与法院工作机制不配套，援助队伍人员数量不足、质量欠缺，法律援助经济支柱缺乏等不足，提出完善农村法律援助工作机制，改造现行机构为农村法律援助机构，稳固农村法律援助公民基础，通过多渠道筹资夯实农村法律援助经济基础。

新农村；法律援助；不足；完善

近年来，全国为贯彻中央精神,有些地方逐年加大了农村法律援助财政投入，加强了队伍建设，取得一些成绩。可是，目前农村的法律援助仍存在不足，应该加以完善。

一、农村法律援助存在的不足

（一）范围有限，难以发挥制度设置的最大作用

根据《法律援助条例》规定，符合条件的公民，在符合条件的情况下，可以“获得法律咨询、代理、刑事辩护等无偿法律服务。”由于双重的限制，导致法律援助的范围大受限制。加之农村的特殊性，法律援助则受到更多的制约。目前，就我国农村法律援助形式而言，大多采取传统的诉讼代理、法律咨询为主，不能适应农村的纠纷的特点，使得大量的案件无法申请法律援助，农民的合法权益难以维护，违背了社会主义新农村建设的宗旨。农民的各类纠纷有自身的特殊性，比如，农村家庭及邻里纠纷所引发的人身损害赔偿民事案件及刑事案件正逐年上升，农民土地被征用、征地拆迁安置、村委会选举不公、村务不公开等引发的法律纠纷事件也日益增多等。这些纠纷需要采用不同的法律援助形式予以解决应该针对农村设定一些特殊法律援助形式，扩大援助范围。

（二）公民基础薄弱，增加法律援助的困难

法律援助工作的开展，有赖于农民的公民意识、权利意识的提高，有了这个基础才能积极申请，争取法律援助，法律援助也籍此发展起来。目前，广大农民还不很了解法律援助，当其合法权益遭到不法侵害时，大多不知道求助或不知道如何求助于法律援助机构或者法律服务者，往往缺少通过合法途径解决问题的意识，或凭本能、感情用事采取同态复仇的非正常手段去维护自身权益，结果是使自己身陷不法境地，或采用传统农民运动的形式，引发群体事件，严重影响社会的稳定和发展。农民的公民意识、权利意识、法律援助自主性不强的原因主要是法律援助的宣传主要集中在县城，针对农村农民的宣传较少。另外，法律援助中心也多设在县城里，农民寻求法律援助也不是很便利。

（三）法律援助机构与法院工作机制不配套，法律援助审批受掣肘

《法律援助条例》规定：“申请法律援助的，应当向审理案件的人民法院所在地的法律援助机构提出申请。”可见，我国法律援助审批权在法律援助机构。一般来说，当事人只要交齐相关的证明和材料就能够获得免交代理费等法律援助。可是，法律援助除不仅仅是免交代理费，还包括减、缓、免交诉讼费，而减、缓、免交诉讼费的审批权在法院。在司法实践中，刑事辩护案件更容易获得法院的批准，而对于民事、行政诉讼案件，当事人申请减、缓、免交诉讼费，批准的可能性很小。这就产生了一个矛盾：法律援助机构对符合法律援助条件的民事案件当事人提供法律援助，而法院却没有同意其减、缓、免交诉讼费用，最终导致无法立案。由于法律服务费的免交和诉讼费缓、减、免的衔接问题未得到很好的解决，经济困难的农民经法律援助机构审查批准得到免费而不能进入诉讼程序维护自己的合法权益，法律援助最终成为空。

（四）人员数量不足，质量欠缺，影响法律援助水平

从事法律援助事业的人员，必须有着相应的法律知识，有依法办事的能力。根据我国的实际情况，由于多方面的因素，我国从事法律援助的专职人员较少，而农村则几乎没有专职的法律援助人员，为数不多的法律援助专职人员都集中在城市，农村法律援助工作的质量和效率受到严重影响。目前，基层发展了“调解”这种重要的法律援助形式。调解组织在全国农村得以迅速全面发展，各地村民委员会基本上都建立了调解组织。可是调解委员会的调解员常常是村干部兼任，其法律素养不高，他们在解决法律纠纷时，难以得心应手地运用法律解决问题，当事人信服的不多。而且村干部调解员往往来自本乡本土，与案件沾亲带故，常有着利害关系，其调解的公正性令人难以置信，直接影响到社会主义新农村法律援助制度的落实，在一定程度上阻碍了农村法律援助的进程。

（五）经济支柱缺乏，法律援助步履艰难

任何工作的开展、任何制度的实现都必须依靠经济的支持。法律援助制度顺利实现的重要经济支柱、必要的条件之一是有充足的援助经费作保证，没有可靠经费保障，法律援助工作将难以前行，法律援助制度设置也将成一纸空文。为了解决法律援助经费短缺问题，《法律援助条例》第三条规定：“法律援助是政府的责任，县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支持，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。”同时在第七条规定：“国家鼓励社会对法律援助活动提供捐助。”这些规定虽为解决法律援助事业发展的经费保障问题，提供了明确的法律依据。但是，倡导性的规定、政策性的规定，如果不实行这些规定也不会有任何主体承担任何法律责任，受到任何损失。现实情况是，法律援助经费从传统的少到增加不多，总归还是紧缺状况。

农村法律援助意义的重大，它关系到扶助贫弱，关系到社会弱势群体合法权益的保障之社会公益事业的平衡发展，关系到依法治国方略的实施和全面建设小康社会的目标的实现，关系到社会的公平正义价值理念的实现，对此党中央、国务院高度重视，多次在党和国家的重要文件里面提到了“建立法律援助体系”、“积极开展法律援助”等。因此，我们应该在加强研究的基础上，综合各方面要素，尽力改善农村法律援助现状，使之朝着不断完善的方向发展，真正使法律援助制度的作用发挥出来，使广大的经济困难的农民能够受益，从而实现法治的平等。

二、完善农村法律援助的建议

（一）完善农村法律援助工作机制

法律援助制度需要通过法律援助工作才能够最终由思想殿堂落实到现实社会生活，才能实现其宗旨。对于农民法律援助，应该建立健全一个行政与司法审批相衔接的、行政系统内上下结合的职责明确的法律援助工作体系，并完配与之相应的软硬件条件，促进农村法律援助工作的发展。统一法律援助行政与司法审批条件，争取行政审批的法律援助案件都能为法院立案审理，公正解决；要在行政系统内部形成一个三级农村法律援助网络，即以县级法律援助机构为主导，以乡镇法律援助工作站为中心，以村法律援助工作联络员为主帅的农村法律援助工作体系，为农民开辟一条顺畅、高效的、有益的法律援助渠道。

（二）本着实际、经济、效益的原则改造现行机构为农村法律援助机构

负责农村法律援助的具体部门的建设应该本着实际、经济、效益的原则，农村法律援助的部门应该是属于行政机构的组成部分，而行政机构改革要坚持精减的原则，不应该增设一个新的部门来承担法律援助的职责（实际上也不需要），可以将此任务归并到一个现有的行政机构中。综观现行行政机构设置状况，在现行行政机构中，最适合完成这项任务的是各乡镇司法所。

首先，司法所的性质与法律援助有着紧密的联系。司法所是设置于乡镇人民政府的国家司法行政机关，是县级司法行政机关的派出机构，其中的司法助理员是基层政权的司法行政工作人员，他们是中国司法行政机关的最低端，他们最接近农民、最能了解农民的维权需求和特点。其次，司法所覆盖面广，延伸到各个农村乡镇。在我国农村，大部分的乡镇都设立了司法所，没有设立司法所的，也在乡镇政府中设置了司法助理员这一职务，他们在乡镇政府和县司法局的指导下工作，主要负责调解委员会和法治宣传教育工作，其工作范围从解决打架斗殴到山林地界纠纷和离婚调解等。最后，司法所负责农村法律援助职责，最符合精简效益原则。具体可以采取两种形式，或将法律援助机构设立在乡镇司法所之内，或采取“一套人马，两块牌子”的形式，以充分利用现有资源。同时，应完善司法所的建设，增加一些经费预算，还要提高司法助理队伍的整体素质。

（三）扎实农村法律援助公民基础

首先，提高农民的法律援助观念，提高法律援助的自觉性。法律援助工作是被动地实施的，必须先有农民提出申请才能启动。因此，必须激发农民运用法律援助法律武器的积极性。必须通过多种渠道，比如通过报纸、杂志、电台、电视、网络等媒体，结合农民赶集时间，向他们发放宣传资料。通过送法下乡、法律咨询等方法，加大对法律援助的宣传力度，让农民了解法律援助的基本原则，明确法律援助的条件范围，使其在权益受到侵害时知道怎样去寻求法律保护。

其次，加强农村法律援助服务质量，以实际效果感染农民。农村法律援助案件质量的好坏直接影响农民对法律援助的信任度。无论是负责农村法律援助的工作人员，抑或是承办法律援助案件的律师或法律工作者，都必须有着高尚的职业道德和法治精神，对受援人认真负责、以诚相待，认真做好承办案件的审阅、调查和准备工作，切实维护受援人的合法权益。

最后，采取多方举措，形成农村法律援助的浓厚氛围。要简化审批程序，使农民申请法律援助更方便。组织法律援助志愿者主动深入村头地间开展法制宣传、法律咨询等服务，作为农民接受法律援助的源头与突破口。有关组织如法院、法律援助机构、工会、妇联、残联、教育、劳动保障等部门应互相协调与配合，共同营造良好的法律援助氛围。

（四）多方筹资夯实农村法律援助经济基础

形成一个以政府财政预算拨款为中心，慈善捐款与义务服务相结合的农村法律援助资金筹措体系。根据《法律援助条例》的规定，农村法律援助的资金主要来源于政府的财政拨款。因此，作好法律援助的财政预算是政府的法定职责。当然，政府很难在短期内大幅度增加对法律援助的财政拨款，因此还应该广开财源，多方筹集资金。其一，鼓励社会成员积极捐款。其二，分出部分福利彩票用于农村法律援助。其三，经济缓解的当事人适当缴纳费用。有些申请法律援助的当事人，在没有胜官司之前很困难，但是诉讼标的涉及到金钱给付，一旦通过法律援助胜诉之后，就有一定的经济来源，除了家庭仍困难的当事人之外，其他的当事人可以分担部分法律援助费用。这样减少了法律援助费用的支出，也实际上取得法律援助资金增加的效果。其四，义务承办人增加尽责力度。《律师法》第四十二条规定：“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务，为受援人提供符合标准的法律服务，维护受援人的合法权益。”每个律师与律师事务所应该尽心尽责承担法律援助义务。由于我国国土辽阔，发展不平衡，各地各律师与律师事务所承办的法律援助案件也及不平衡，因此要建立一个平衡各律师与律师事务所法律援助义务的制度。承担了法律援助义务者可以在考核时予以一定的鼓励、奖励。没有承担法律援助义务的律师与律师事务所可以要求交纳法律援助金，以求实现法律援助上的公平。其五，加强法律援助基金运作，保证其合法增值。对于多方筹集到的法律援助资金，应该妥善管理，对法律援助基金会通过合法运作使其不断增值，可以增加农村法律援助的资金总量。

C913.7

：A

：1673-1999（2011）04-0083-02

许小莲(1963-)，女，江西南丰人，江西省委党校（江西行政学院)（江西南昌330003）法学教研部副教授。

2010-12-09