基于权力寻租视角下的公务员腐败研究——以“猪倌论”为例

方一帆

基于权力寻租视角下的公务员腐败研究
——以“猪倌论”为例

方一帆

公务员作为公共权力的执行者，行使着国家赋予的权利，但由于国家制度的缺失，造成了公务员对权利的滥用，导致腐败滋生。权利寻租是腐败的一种形式，会严重影响社会的发展和进步，成为和谐社会构建中的桎梏。基于此视角，通过对权力寻租和公务员腐败的研究，发现通过对制度建设的进一步完善，政府干预的减少，公务员的道德和素质水平的提高可以有效的规范权利的运行，从而降低通过对权利的寻租产生腐败的可能性。

权利寻租；公务员腐败；猪倌论

一、权力寻租研究

（一）权力寻租的涵义

塔洛克把“寻租”定义为利用资源通过政治过程获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为。布坎南认为，“寻租”是人们凭借政府的保护进行的寻求财富转移而造成的浪费资源的活动，其本质在于获得更大的利润。综上所述，权力寻租就是指代理行使公共权力的国家公职人员寻求租金的机会主义行为，即国家公职人员在运作国家公共权力的过程中，由于滥用公产权享有者即社会公众赋予他们的管理和运作公产权的权力，而出现的以权谋私的行为或腐败行为。其行为主体是代理行使公产权的国家公职人员，行为实质是公产权异化和滥用。

（二）权力寻租的原因分析

权利寻租的产生并不偶然，在我国，政府对各项工作不仅运用宏观政策加以调控，还通过各种法律和行政手段进行微观的管制。然而过多的政府干预却产生了一些消极的后果，政府对权利的寻租就是其中之一，寻租行为产生并扩大的原因主要有以下几点：

1.政治、经济制度不够完善，政府干预过多。我国在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，政府的职能转变处在严重滞后的状态，行政力量仍然在管制和干预市场的竞争机制，并广泛地实行行政审批、政府官员决策拍板的办法，例如对稀缺资源的支配权，项目、执照审批权，优惠政策的决策权等权利的支配都可以滋生大量的寻租机会，也就可能产生大量的寻租活动。政府行使公共权力的同时却与公共利益的目的相背离。造成这种现象的原因是多方面的，但最根本的一个就是对公共权力的运行缺乏一种行之有效的监督约束机制。

2.公共权利的执行者为“经济人”。西方发达国家的经验和我国社会主义建设中的教训都可以证明：建设社会主义经济制度必须承认“经纪人”假设。首先，政府官员和其他社会成员同样以追求个人效用的最大化为目的，在此情况下，政府官员就会利用手中掌握的权利或多或少地为自己或其利益成员取得一些合法收入之外的好处，公职人员的理性经济人特性是权力寻租的内在驱动力。

3.公务员对公共权力的滥用和公务员道德风险。公务员对公共权力的滥用是造成权利寻租的直接原因，运用权力为特定利益集团提供好处是公务员进行权力寻租行为的最主要手段。同时公务员的道德沦丧也有可能为权利寻租的滋生提供温床。没有道德的约束，公务员的行为就会很容易受到其所有权力的影响，从而做出有损于国家和人民权益的事情。腐败官员所谓的“猪倌论”，即以对权利的滥用为依托，操纵其腐败行为，但从深层次也反映出少数公务员道德的丧失。

二、腐败官员“猪倌论”的原罪——权利寻租

近年，我国打击公务员腐败的力度愈发强劲，取得了一定的成绩，在很大程度上扼杀了腐败分子的猖狂。但是，一些官员仍然胆大妄为，顶风作案，甚至提出了“猪倌论”这一荒唐的观点。

所谓“猪倌论”，即官员视某一利益集团为一头猪，通过对权利的利用将其养肥，需要时就去宰杀。也就是说，利益集团通过对官员的依附，通过官员对其所掌握权利的运作得到好处，积累财富，待官员有需要的时候就去搜取这些好处。这是一套循环地目无法纪的腐败逻辑，是公务员腐败的一种变相形式。公务员作为国家权利的直接执行者，掌握着公共权利的运作，如果不能用手中的权利服务于民，而是为满足自己的私欲，就会使权力导致腐败，把腐败变成权力的衍生物。

腐败官员“猪倌论”的原罪是公务员对公共权力的寻租。公共权力寻租的本质是以公共权力为资本背离公共利益目标，为个人或集团谋取物质利益或非物质利益。国家赋予公职人员权利，规定这一权利必须服务于民，而非己。“猪倌们”通过的对权利的运作，为利益集团提供好处，再把这种好处转嫁给自己，这一结果产生的原因是我国行政、经济等领域的制度缺失。由于制度的不完善，导致权力运用的失控，从而滋生了腐败，结果给社会带来福利的损失。寻租产生的条件是存在限制市场进入或市场竞争的制度或政策，它往往与政府干预的特权有关。在政府干预的条件下，寻利的企业家发现寻利有困难转而进行寻租活动，取得额外的收益，由此导致政府的权利滥用、行贿受贿等腐败现象和社会资源的巨大浪费。

三、对公共权利寻租导致腐败的治理对策

权利寻租活动阻碍经济的发展、影响政治的稳定、干扰社会的进步，并导致腐败的盛行，严重损害党和国家的形象，最终造成社会道德的沦丧。防止公务员权利寻租的途径有以下几方面：

第一，加大行政制度的改革力量，在制度上加强约束和激励机制。公务员拥有行政权利，行政权力有时会因为它的某种特性滋生寻租行为的产生，造成公务员对行政权利的滥用，产生腐败行为。我国目前尚处于转型期，政府机构的设置还存在着某些不合理方面，特殊利益集团为了实现自身利益，便会通过政府的保护来实现，而所用的手段即为对权利的寻租。通过对行政制度的改革，规范政府行为，从而规范公务员个人行为，来减少寻租行为的产生。主要措施有：首先，减少、优化政府干预的范围。凡是市场自身调节能较好发生作用的领域，政府不需干预。凡是市场力所不及之事,则以政府干预为补充条件，并通过考察选择收益大于成本的干预措施。市场经济要求某些必要的政府行为，而政府所制定的政策又可能失效，所用有限的出路在于尽力优化决策行为，建立有效的制度以约束政府的不合理行为，保证政策实行地有效性，减少或避免寻租行为的产生。其次，公开公务员选任制度，加强公民监督。公务员队伍中容易滋生权力寻租腐败行为的往往是有利可图的公共职位，针对这一事实，可以采用官员公开选任制度。这一制度包含两方面内容：一是政府的主要官员由公开选举产生，二是政府的一般官员通过以考试为主要形式的公开竞争产生。这就可以使官员的选任公开化，有利于公民的监督，暗箱操作就变得相当困难。一些跑官要官、买官卖官、骗官抢官等丑恶现象，在官员公开选任的作用下，其活动空间就被大大压缩,其所需承担的风险和代价也大大增加。官员公开选任制度虽不能完全杜绝官员选拔中的寻租行为，但可以大大降低寻租行为的概率。最后，减少政府垄断，适当引入竞争机制。我国已初步建立社会主义市场经济机制，但同时政府对经济活动的垄断导致了对经济职能的滥用。公共产品生产、经营容易产生幕后交易，也最容易滋生寻租行为，建立法定的公共产品招投标制度并严格执行，是一个预防寻租行为的一个好办法。这就要求我们在确定政府经济职能时能够应尽可能引入竞争机制，打破垄断局面，拓宽民间投资领域和渠道，有利于进一步增强我国经济的活力和竞争力。建立以市场竞争机制为基础的公开招投标制度，对于预防和控制寻租活动而言具有重要意义，可以在相当大的程度上减少钱权交易的可能性。对于公共事务的建设，政府公开进行招标、投标，强化民众监督，公务员通过幕后交易索取佣金和回扣的可能基本被扼杀。

第二，建立完善的监督机制。任何制度都有其局限性与滞后性，很难完全地遏止寻租行为，因此，建立有效的对公务员权力的执行监督问责体系极为重要。在工作中，对于公共权力的运作应定期将非机密的运作情况公开，提高政府工作的透明度，以进一步实施权利监督。同时建立一套积极的激励监督机制，加强对信访工作的建设，积极建立互联网交流机制，开通公务员与人们群众交流互动的平台，加强新闻媒体对公务员权力执行的舆论监督力度。只有开展广泛的监督，政府才会一直保持审慎，不会懈怠。政府工作人员才不会滥用手中的权力，以谋求私利。温家宝总理在2010年政府工作报告中指出：强化行政问责，对失职渎职、不作为和乱作为的官员要严肃追究责任。所以在不断制定并完善各项规章制度的同时，也必须辅之以严厉的惩罚来惩治寻租者。无论贪污受贿，寻租者的一切以权谋私行为，其目的都是为了获得非法或不正当利益。通过严厉的惩罚制度使寻租者达不到此目的，还要剥夺其原有利益。如此一来，寻租者就失去了从事寻租活动的动机和动力，使冒着法律风险所做的以权谋私行为不再具有任何经济意义，这也正是严刑重罚的宗旨、含义所在。公共权力是寻租活动产生的源头，只要存在着公共权力，就有可能出现寻租行为。但是公共权力不可能被取消，也可以说与权力相附生的寻租行为也是难以被消灭的。但并不是说对公务员的权力寻租行为就可以任其为之，而是应该采取积极的制度建设，最大限度地制止寻租行为的发生。

第三，加强全社会特别是公务员的思想道德建设，提高公务员素质。社会经济的发展伴随着腐败现象的滋生，在很大程度上与经济人动机的恶性膨胀有关。首先，要优化整个社会特别是公务员的道德风气。道德规范从内在调节制约人的行为和活动，比外在的控制更有预防性，具有根本性的作用。对于腐败行为的治理还需要依托良好的社会大环境，加强全民的道德建设，提高维护道德操守的社会共识，加快从“德行”到“德性”的转变，共同承担社会责任。在社会上大力提倡诚信、廉政、勤政等思想，借助道德内化的文化价值，增强人们对其自身行为的预见性。对于行使国家公共权力的公务员来说，其道德的建设更为重要，因此，应加强对公务员的党性教育和道德教育，培养敬业奉献精神、工作责任感、事业心、荣誉感等，加强公务员的素质教育，提倡官员廉政、自律自洁。还要坚持不懈地对公务员进行廉政教育，使他们自觉地正确认识与行使党和国家赋予的权力。对于群众来说，公务员是政府形象的代表，是社会思想潮流的引导者和推动者，其道德水平的高低与否，都带有鲜明的行政符号，对整个社会而言有着巨大的影响力。所以公务员应该高标准要求自己，认真履行问责机制，严于律己，牢固树立与其执法形象、公众形象相一致的道德形象，形成良性循环。坚持“以人为本”的工作理念，以人民为根本，以服务为核心，强化思想道德建设，强化监督，严于律已。依靠群众支持，充分利用传媒和信息力量，发动群众监督的参与积极性，尊重群众的创新精神，有效提高群众的积极性与主动性，使公务员道德规范成为人所共知、共守、共敬的体系，切实为全社会道德建设的不断发展而发挥更为积极的推进作用。其次，提高公务员的群体素质和个体素质，增强公务员依法行政的能力。制约公务员寻租行为的关键是公务员依法行政。公务员是执行国家颁布的法律、法规的直接参与者，只有提高公务员的群体素质和个体素质，增强公务员依法行政的能力才能保证政府工作人员正确行使公共权力的能力，确保政府决策的科学化、民主化。面向政府工作人员普及市场经济知识和法制意识，完善公务员制度，引进高素质人才，从入口上把关，坚持凡进必考的招录原则。坚持公务员工作绩效考核，把公务员实际工作成绩，尤其是依法行政的工作表现，作为衡量公务员政绩和晋升的主要标准。

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D924.392

：A

：1673-1999（2011）04-0036-03

方一帆（1987-），女，江苏徐州人，中国矿业大学（江苏徐州221008）文学与法政学院2009级硕士研究生，研究方向为政府行政管理。

2010-11-26