刑罚变更执行同步监督制度研究

孟传香， 徐 春

(重庆市大足县人民检察院，重庆402360)

刑罚变更执行同步监督制度研究

孟传香， 徐 春

(重庆市大足县人民检察院，重庆402360)

刑罚变更执行监督，有“事后监督”和“同步监督”两种不同的观点。从理论依据和实践基础两方面来论证刑罚变更执行同步监督的合理性，借鉴各地检察机关对刑罚变更执行同步监督制度的实践探索，从刑罚变更执行同步监督的范围、原则、具体措施以及立法层面，对刑罚变更执行同步监督进行深入探讨。

刑罚变更执行; 同步监督; 制度设计; 立法完善

针对刑罚执行工作中存在的违法办理减刑、假释、暂予监外执行，检察机关发现错误时已难以纠正的情况，各地检察机关积极推进刑罚变更执行同步监督机制建设，取得了较好成效。2010年，全国检察机关纠正“减刑、假释、暂予监外执行”不当10813人次，其中，在提请、呈报环节纠正的有10354人次，占纠正总数的95%［1］。本文试图借鉴检察机关开展刑罚变更执行同步监督的实践，对刑罚变更执行同步监督进行深入研究，希望能对刑罚变更执行同步监督的建立及有效运行有所裨益。

一、刑罚变更执行同步监督的理论依据与实践基础

(一)刑罚变更执行同步监督的正当性

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验……”［2］(P154)对权力进行约束是权力存在的基础之一，任何权力的行使必须付之以相应的制约机制，权力扩张到哪里，监督就应该跟到哪里。刑罚变更执行权是一种支配、控制和管理的公权力量，其强制性必须受到有效制约，否则将导致公权力的滥用和腐败的滋生。检察机关的刑罚变更执行监督工作是作为制衡监管场所刑罚变更执行权、监狱管理局审批权以及人民法院刑罚裁量权的重要手段，是满足权力相互制约以形成平衡的需要，防范因执行机关、审批机关以及裁判机关单方掌控刑罚变更执行权所造成的权力失控，其价值不仅涉及司法权的正确实施，更重要的是通过制衡功能实现国家权力在法治进程中的公正运行。而刑罚变更执行是一个动态的过程，在这一过程的每个环节，权力都有被滥用的可能，刑罚变更执行权行使到哪里，监督就应该跟到哪里，不应该出现监督的“盲区”。因此检察机关对刑罚变更执行应该实行全过程的同步监督。

(二)刑罚变更执行同步监督有充分的法律依据

1．同步监督有明确的法律依据

我国刑事诉讼法第224条、人民检察院组织法第5条，以及监狱法第6条都明确规定人民检察院对监狱等执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。减刑、假释、暂予监外执行等刑罚变更执行属于刑罚执行活动之一，检察机关理所当然对刑罚变更执行活动及其全过程进行监督。2005年3月，中央政法委出台了《关于进一步加强保外就医工作的通知》，要求检察机关强化监所检察工作，“变事后监督为同步监督，从程序上确保保外就医工作的全过程置于法律监督之下”。中央政法委的通知体现了刑事诉讼法等法律规定的立法精神，同时也是对检察机关刑罚变更执行同步监督的一个有力支持。2008年3月23日，最高人民检察院颁布了《人民检察院监狱检察办法》、《人民检察院看守所检察办法》。其中规定对减刑、假释的提请裁定活动和暂予监外执行的呈报活动，检察机关今后将予以审查并签署意见。这意味着监所检察对刑罚变更执行已经开始由事后监督向全程同步监督转变。

2．同步监督符合立法本意

刑罚变更执行活动由不同的程序和步骤构成，那种认为检察机关只有在收到人民法院或审批机关的裁定或决定之后才能进行监督的观点是与立法精神相悖的。从立法本意上分析，既然法律赋予检察机关对刑罚变更执行进行监督的权力，那么当然应当允许对刑罚变更执行过程中的活动进行监督，否则难以保障监督的效果。而对刑罚变更执行过程中的活动进行监督，必然要求改变“事后监督”的做法，进行同步监督。当然，由于现行刑事诉讼法对检察机关刑罚变更执行监督规定过于原则，缺少具体的操作措施，导致司法实践中检察机关往往无法实现对刑罚变更执行的同步监督。笔者认为，这些问题可以通过完善《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则》的方式来实现，与刑罚变更执行同步监督缺乏合法性不能等同。

(三)各地开展试点工作对刑罚变更执行同步监督进行了有益的探索

近年来，各地检察机关积极探索刑罚变更执行的同步检察途径，取得了一定的效果。如《上海市人民检察院减刑、假释、暂予监外执行检察工作规定(试行)》规定，检察机关对减刑、假释、暂予监外执行案件，从有关机关提请、呈报到决定、裁定的整个过程都进行监督，并对刑罚变更执行同步监督的监督原则、监督方式、监督程序等方面进行了规范。实践表明，上海等地检察机关加强了对刑罚变更执行全过程与各环节的监督，使监督与刑罚变更执行活动同步，有效防止了刑罚变更执行活动中容易出现的违法违纪问题，将可能发生的违法减刑、假释、暂予监外执行问题抑制在萌芽状态，同时也用事实证明了将刑罚变更执行同步监督作为一项正式的法律制度确立在刑罚变更执行阶段是切实可行的。

二、刑罚变更执行同步监督的具体制度设计

(一)刑罚变更执行同步监督的范围

有效进行刑罚变更执行监督的关键是要拓宽监督范围，加强对刑罚变更执行全过程与各环节的监督，使监督与刑罚变更执行活动同步，从而形成同步的、有效的制约机制。刑罚变更执行同步监督涉及三个环节:刑罚变更执行的提请环节、刑罚变更执行的审批环节、刑罚变更执行的执行环节。因此，刑罚变更执行同步监督的案件范围应包括以下几个方面。

1．刑罚变更执行的提请环节

对应当(不应当)提请减刑、假释、暂予监外执行而执行机关没有提请(予以提请)的案件，对应当(不应当)提请撤销减刑、假释而执行机关没有提请(予以提请)的案件。

2．刑罚变更执行的审批环节

对应当(不应当)减刑、假释而法院裁定不予(予以)减刑、假释案件，对应当(不应当)暂予监外执行而执行机关不批准(予以批准)的案件，对应当(不应当)撤销减刑、假释而法院裁定不予(予以)撤销减刑、假释的案件。

3．刑罚变更执行的执行环节

对法院裁定或执行机关决定应当(不应当)减刑、假释、暂予监外执行而执行机关不执行(予以)减刑、假释、暂予监外执行的案件，对仍具备(不具备)暂予监外执行条件而执行机关予以(仍未)收监执行的案件。

(二)刑罚变更执行同步监督应遵循的基本原则

1．坚持监督性而非直接参与性原则

针对检察机关在刑罚变更执行监督中存在的问题，一些学者提出，执行机关拟变更刑罚执行，必须经过检察机关批准，然后才能由执行机关向人民法院提出刑罚变更执行建议书［3］(P283)。这种提法实际上是将检察机关置于刑罚变更执行的主体地位而非监督者地位。然而，权力制衡理论以及检察机关在刑事诉讼中的地位和作用决定了检察机关在刑罚变更执行同步监督过程中，只应对刑罚变更执行活动本身是否合法进行监督，其本身不应参与管理活动，不涉及实体内容，更不应成为刑罚变更执行的决定主体，其监督行为不能直接改变被监督行为的现状，监督效能的实现主要依赖于被监督部门的重新作为，监督权的实现一定程度上受监督对象自我纠正自觉程度的影响。因此，检察机关不应成为刑罚变更执行的主体，否则就有越权揽事之嫌，偏离了监督者的地位。

2．坚持实体正义与程序正义协调互补原则

在刑罚变更执行同步监督过程中，检察机关应对刑罚变更执行活动本身是否合法进行监督，包括实体上的监督和程序上的监督。一方面，通过对刑罚变更执行的实体根据进行检察监督以实现实体正义，如审查罪犯是否认真遵守监规，接受教育改造，悔改表现的具体事实材料是否真实可靠，立功表现的事迹证明是否达到法定要求，被变更执行方式的罪犯(如保外就医的犯罪人)是否符合法定条件，变更理由证明是否真实等。另一方面，通过对刑罚变更执行的程序进行检察监督以实现程序正义，即刑罚变更执行提起程序、审批与裁决程序以及执行程序的合法性，如提请变更执行的建议是否事先报送检察机关、是否有检察机关的意见与参与、裁决机关是否组成了法定的合议庭形式进行公开审理等。

3．坚持对被判刑人权益与被害人权益双重保障原则

减刑、假释、暂予监外执行直接涉及被判刑人实际执行的刑期是否会被缩短，涉及被判刑人是否应在监狱内执行刑罚，因此，检察机关在审查被判刑人是否符合减刑、假释以及暂予监外执行的条件时，应充分听取被判刑人的意见，尤其是对被判刑人不利时更应听取被判刑人的申辩，以充分体现对被判刑人作为程序主体的应有尊重。但刑事制裁毕竟是因为犯罪人实施了侵犯被害人合法权利的行为而引起的，适用减刑、假释、暂予监外执行意味着犯罪人实际执行的刑期将短于其原判刑期，意味着犯罪人实际受到的刑罚处罚将轻于其依法应当受到的刑罚处罚，极有可能导致被害人因犯罪行为而遭受的损害和伤害无法得到有效弥补和抚慰。如果减刑、假释、暂予监外执行不能得到被害人的谅解，极可能引起被害人对国家执法和司法的不满，甚至引起新的社会矛盾。因此，检察机关在审查是否适用减刑、假释、暂予监外执行时应当同时兼顾对被害人利益的保护，充分听取被害人的意见，尽可能实现保护被判刑人利益和保护被害人利益的平衡。

(三)刑罚变更执行同步监督机制的具体措施

1．建立发现机制

所谓发现机制，是监所检察部门依照法律规定的程序对刑罚变更执行部门实施的刑罚变更执行活动进行动态了解和把握，从而实现检察机关对刑罚变更执行各环节知情权的工作机制。

一是建立信息共享平台。即以网络技术为载体，监所检察部门与监狱、看守所实现微机联网，信息共享，检察机关可以通过该平台实时掌握被判刑人减刑、假释、暂予监外执行情况，实现对刑罚变更执行的动态、同步监督。

二是建立调查制度。对于刑罚变更执行活动是否违反法定程序，以及相关人员在刑罚变更执行程序中是否有渎职行为等，检察机关只有通过广泛调查才能了解，具体可以通过调阅有关资料，约见服刑人员，与罪犯谈话，受理被监管人的申诉、控告和检举，向执行机关有关人员、同监室人犯、被害人了解情况，以及对执行机关落实狱务公开情况的检查等方式进行。

三是列席执行机关有关会议。对于假释、暂予监外执行案件和一些有重大影响的减刑案件，监所检察部门可派检察人员列席执行机关召开的减刑、假释评审委员会和保外就医研究会议。

2．建立审查机制

所谓审查机制，是指监所检察部门根据掌握刑罚变更执行的信息，以事实为根据，以法律为准绳，对刑罚变更执行活动的合法性进行审查、判断，从而为启动相应程序做准备的工作机制。

一方面，建立刑罚变更执行备案审查机制。执行机关拟变更刑罚执行的，应将刑罚变更执行建议书、一审或二审判决书，罪犯表现情况及评审表，监狱、看守所领导意见等材料装订成卷，移送至执行机关检察机构。检察机关应对刑罚变更执行事宜备案审查，审查后制作审查意见书。审查内容涉及实体和程序两方面。实体方面包括:执行机关提出变更执行建议的主体与对象是否符合法定条件，变更执行起因的证明材料、原始材料是否真实以及是否达到法定要求，审批与裁决机关对变更执行的实体性审查与认定是否合法、充分。程序方面包括:提起程序的合法性，包括提出刑罚变更执行建议的程序是否符合规定;审批与裁决程序的合法性，包括提请变更执行的建议是否事先报送检察机关，是否有检察机关的意见与参与，裁决机关是否组成了法定的合议庭形式进行公开审理，检察机关是否对裁决过程进行监督等等;执行程序的合法性，包括执行机关是否执行法院或审批机关的裁定或决定。

另一方面，建立重点个案审查机制。重点个案包括所有的假释、暂予监外执行案件以及有争议或重大的减刑案件，包括执行机关内部会议上有争议的案件，服刑人员对被执行人有控告或举报的案件，检察机关认为减刑实体或程序违法的案件，涉及黑社会性质组织犯罪、职务犯罪案件等等。审查时，要不断向前延伸检察内容，通过查阅罪犯计分考核原始材料、暂予监外执行的疾病伤残鉴定，核实罪犯改造表现及行政奖励等方式，调查是否有不应当减刑、假释、暂予监外执行的情况。

3．建立处理机制

所谓处理机制，是指检察机关在审查判断的基础上，依照法律程序对刑罚变更执行机关或人员的违法行为启动必要的程序性制裁手段，从而产生对刑罚变更执行部门监督效力的机制。

一是提出检察建议。提出不予提请(提请)检察建议。在审查中发现执行机关提请减刑、假释、暂予监外执行的建议不符合法定条件、超过法定减刑幅度，以及材料不齐备的，可在审查意见书中提出不予提请减刑、假释、暂予监外执行的建议;检察机关通过调查，发现符合减刑、假释、暂予监外执行条件而执行机关没有提请的案件，可以建议执行机关提请法院或审批机关裁定或决定;提出撤回提请的检察建议。对在监狱管理局审批期间或法院审理期间发现提请减刑、假释不当，可建议执行机关撤回减刑、假释、暂予监外执行的建议;提出执行瑕疵检察建议。人民检察院认为刑罚执行机关对法院或审批机关的裁决或决定拖延执行、执行不力或执行瑕疵，经查证属实的，应当向其发出检察建议书，督促执行机关采取相应措施自行改正工作失误或弥补瑕疵;提出撤销检察建议。对应当撤销减刑、假释而执行机关没有提请的，可以建议执行机关提请法院裁定撤销减刑、假释;提出收监执行检察建议。对不具备暂予监外执行条件而执行机关未收监执行的案件，可以建议执行机关收监执行;还有其他情形的检察建议。

二是提出口头纠正意见。检察中发现涉及刑罚变更执行的机关或人员有轻微违法行为的，可提出口头纠正意见，并可要求违法机关告知纠正结果。

三是发出书面纠正违法通知书。在法院或审批机关做出减刑、假释、暂予监外执行的裁定或决定后，发现减刑、假释、暂予监外执行不当的，应当向法院或者审批机关发出纠正违法通知书。同时，对有关机关在刑罚变更执行活动中违反规定，情节严重，但还不构成犯罪的行为，也可向违法单位发出纠正违法通知书。当然，书面纠正违法通知书的效力应当由法律做出明确规定。

四是查办职务犯罪。充分发挥检察机关在刑罚变更执行阶段的刑事监督职能，在检察中发现刑罚执行机关利用办理刑罚变更执行的职权收受贿赂或徇私舞弊的，追究相关人员的法律责任。

三、刑罚变更执行同步监督的立法完善

要全面保障刑罚变更执行同步监督制度的有效实施，必须对实体法、程序法以及涉及刑罚变更执行的司法解释进行完善。

(一)刑事实体法方面的完善

为了保证刑罚变更执行同步监督制度在刑事实体法方面有充分法律依据，应对现行刑法第79条、第82条进行修改，引入刑罚变更执行裁定、决定暂缓执行制度和减刑撤销制度。检察机关的审查意见与法院或审批机关的裁定或决定不一致的，检察机关在20日内对减刑、假释裁定和一个月内对暂予监外执行决定进行事后审查期间，减刑、假释裁定、暂予监外执行决定应当暂缓执行;对减刑裁定不当的，法院应当撤销减刑。

(二)刑事程序法方面的完善

为保证刑罚变更执行同步监督制度的建立和实施有充分的程序法根据，现行刑事诉讼法应明确以下制度。

检察机关事先审查制度。执行机关拟变更刑罚执行的，应将刑罚变更执行建议书及相关材料移送驻执行机关检察机构审查，检察机关经审查后，应制作审查意见书，执行机关连同审查意见书向人民法院提出刑罚变更执行建议。

列席执行机关有关会议。人民检察院可以派员列席执行机关变更刑罚执行的有关会议。

明确法律监督的效力。检察机关发出书面纠正违法通知的，被纠正违法的单位必须在规定的时间内纠正违法，并将纠正情况在法定的期间内向检察机关报送;对纠正违法通知书提出的纠正意见有异议的，应当在法定期间内提出不同意见。检察机关应当重新审查是否撤回纠正违法通知书;检察机关坚持纠正意见的，被纠正违法的单位可以向提出纠正意见的检察机关的上一级检察机关提出复议，上一级检察机关应当在法定期间内做出决定，通知下级检察机关和刑罚执行机关是否执行。

随时介入和调阅案卷材料制度。检察机关可以随时介入执行机关的刑罚变更执行活动，并有权要求相关部门提供刑罚变更执行相关案卷材料。

保外就医统一由法院决定。根据现行刑事诉讼法及相关司法解释的规定，保外就医决定权分属于不同的机关:一是人民法院在判决的同时可以决定保外就医:二是各省、自治区、直辖市的监狱管理局在服刑人员入监后可以决定保外就医;三是县级以上公安机关可以对在看守所服刑的余刑在一年以下的服刑人员决定保外就医。决定权行使的不统一，造成司法实践中检察机关法律监督权行使的不便，同时由于各决定主体具体执行标准和执行程序的不统一，不利于实现保外就医办理的公开和透明。因此，刑事诉讼法应将保外就医决定权统一由法院行使。

由于刑事诉讼法是国家的基本法律，不可能对刑罚变更执行同步监督做出事无巨细、面面俱到的规定，将刑罚变更执行同步监督制度的具体范围、监督的方式方法、监督的工作机制等在《人民检察院刑事诉讼规则》中加以详细规定不失为一种合理的选择。

(三)相关司法解释的完善

由于刑罚变更执行规定比较原则，最高司法机关应在司法解释中细化刑罚变更执行的实体条件与程序方法，一方面有利于执行机关把握标准，提出刑罚变更执行建议书;另一方面有利于检察机关根据明确的细化标准进行监督，避免因主观随意性甚至理解歧义而引起争议。

［1］ 检察机关推进刑罚变更执行同步监督［N］．人民日报，2011－03－10(02)．

［2］ (法)孟德斯鸠．论法的精神［M］．张雁生，译．北京:商务印书馆，1994．

［3］ 陈峰，杨海燕．关于推进检察机关对刑罚变更执行同步监督的思考［J］．武汉大学学报(哲学社会科学版)，2010，(3)．

Abstract:There are two completely different views about synchronous supervision of the change of penalty execution．One is“after-supervision”，and the other is“synchronous monitoring”．The rationality of synchronous supervision of the change of penalty execution was demonstrated from theoretical Basis and practical foundation．The scope，principles，specific measures and legislation of synchronous supervision of the change of penalty execution were discussed，referring to practice exploration of people's procuratorate throughout the country of synchronous supervision of the change of penalty execution．

Key words:change of penalty execution;synchronous supervision;system design;legislative improvement

Theory on Synchronous Supervision of the Change of Penalty Execution

MENG Chuan-xiang，XU Chun
(People's Procuratorate of Dazu County，Chongqing 402360，China)

D914

A

1674－0297(2011)05－0050－04

2011－04－26

孟传香(1977－)，女，重庆人，重庆市大足县人民检察院法律政策研究室主任，助理检察员，主要从事刑法研究。

(责任编辑:张 杰)