矿山土地复垦存在的问题与对策

胡志刚，李玲，赵丽娟

(1.承德市清洁生产审核中心，河北承德067000;2.兴隆县矿务局，河北承德067300)

矿山土地复垦存在的问题与对策

胡志刚1，李玲1，赵丽娟2

(1.承德市清洁生产审核中心，河北承德067000;2.兴隆县矿务局，河北承德067300)

矿山开采导致了严重的生态环境问题，矿山土地复垦在矿山生态环境治理方面起着重要的作用。通过对矿山土地复垦的法律法规、土地复垦资金和土地复垦技术等问题的分析，提出了矿山土地复垦的有关对策。

矿山;土地复垦;问题;对策

矿产资源是国民经济建设和社会发展的重要物质基础，我国90%以上的一次能源、80%以上的工业原材料、70%以上的农业生产资料都来自于矿产资源［1］。但随着矿产资源的大规模开发利用，因矿山开采而造成的生态环境破坏问题也日趋严重，如压占破坏土地、大气污染、水体酸化、生物多样性丧失、自然景观破坏等，并威胁到人体健康。矿山土地复垦不仅是解决矿山生态环境问题的有效措施，还是促进国民经济、推动社会发展的必然需要。

1 我国矿山土地复垦现状

自1988年《土地复垦规定》实施以来，原国家土地局在重点工矿区建立了一批全国土地复垦示范区，坚持“因地制宜、综合治理”的原则，积极探索、创新土地复垦机制，创造了多种复垦土地利用模式，国土资源部成立以后，政府加大了投资力度，工矿单位复垦废弃地的意识也逐步提高。矿山土地复垦工作虽然取得了一定的成效，但由于起步晚、历史欠账多、待复垦土地资源面积大、土地破坏面积逐年增加，复垦工作依然面临严峻的形势。目前，美国、澳大利亚、加拿大等国通过立法建立了较为完善的矿山土地复垦制度，复垦率达到了50%以上，而我国矿山土地复垦率仅为12%左右［2］，远远落后于其他国家，复垦任务艰巨。

2 矿山土地复垦存在的问题分析

2.1 矿山土地复垦法律法规不健全，监督制度亟待完善

《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》等法律中虽然都有土地复垦的相关规定，但大多比较笼统，操作性不强［3］。《土地复垦规定》是与计划经济体制相适应的，其制度背景是国家、集体和企业利益高度一致，企业使用的土地由国家无偿划拨，生产成本列入计划，由国家投资，利税上缴国家。土地复垦制度建立在国家投资、企业和个人能够自觉履行复垦义务的前提下，因此《土地复垦规定》缺乏强制性的监督条款。随着市场经济体制的逐步建立和分税制的实施，国家利益和地方利益、企业利益逐渐分化，国企相继改制，成为独立核算、自负盈亏的利益主体;改革开放的不断深入，又进一步加剧了投资主体多元化的趋势，土地复垦已真正成为企业自身应承担的责任和义务。而《土地复垦规定》中没有建立有利于调整土地复垦责权利关系的机制，对企业履行复垦义务等方面缺乏必要的制约和监督手段，处罚不严厉，致使企业违法成本低，管理部门监控成本高、执法难度大，土地复垦费用得不到落实，废弃土地难以及时复垦利用。

2.2 土地复垦资金没有可靠保障

1998年《土地管理法》第四十二条规定:“没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费”。事实证明，事后缴纳土地复垦费，追缴难度大［4］。矿山开采造成破坏的土地，一般是在阶段性工作结束后或全部任务完成后才能实施复垦，因此矿山土地复垦的任务主要落在生产建设中后期，在中后期破坏土地面积和程度不断加大，但企业效益与前期相比却逐渐下降，甚至出现经营亏损，已无力复垦土地。一些中小型矿山企业，建设周期较短，三、五年开采完毕后，企业关闭，难以追缴土地复垦费，有些企业甚至找各种借口逃避履行复垦义务。由于缺乏必要的约束机制，复垦资金无法落实，致使土地复垦欠账越来越多，形成了“企业破坏，政府和社会买单”的局面，但单从国家财政拨出资金进行土地复垦，国家承担不起。

2.3 土地复垦技术研究滞后

目前，复垦技术的研究大多停留在基本途径的研究方面。已完成的土地复垦工程多是某单一用途的复垦，尚未按照区域、矿区开发规划、土地破坏情况、当地自然环境和复垦条件，以生态经济学原理为指导，开展多业、综合、协调并能控制水土流失的生态复垦技术研究，致使复垦区域生态环境改善不明显，复垦的整体经济和环境效益较差。另外，土地复垦途径研究多为工程复垦技术的研究，生物复垦技术研究进行的较少，尤其是植被快速恢复技术、土壤改良技术缺乏，使复垦土地生产力低，土壤肥力恢复较慢。

2.4 认识不到位，复垦工作没有得到足够重视

一是政府部门认识不到位。虽然一些地方官员已经意识到采矿活动对土地资源造成了严重的破坏，但在处理政绩观和科学发展观、当前利益和长远利益的时候，往往更关心本届政府的财税收入和眼前的发展，对要求企业执行“谁破坏、谁复垦”的法律规定存在畏难心理。

二是各部门之间缺乏协调机制。国土部门和发展改革、财政、环境保护、水利、交通等部门之间没有形成相互配合的协作机制，各部门缺乏有效的沟通与合作。如《土地复垦规定》第五条规定，项目在可研报告和设计任务书中应有土地复垦的内容，否则在审批建设用地时不予批准。但在实际工作中，该规定并没有完全得到落实。

三是矿山企业责任意识不到位。一些矿山企业缺乏土地复垦责任意识，认为土地复垦增加了生产成本，为追求利润最大化，不愿主动开展复垦工作，对需要进行的土地复垦工作总是能躲就躲，能拖就拖。

3 矿山土地复垦的对策建议

3.1 专门立法，完善相关法律法规

矿山土地复垦是政策性强、涉及部门广的工作，需要有一部主导性的法律(或法规)对复垦工作通盘考虑，全面协调，立足于矿山土地复垦的自身特性来做出规定，明确界定矿业生产、土地管理、环境保护等相关部门的责任、权利和义务，使我国的矿地复垦工作提高到一个新的高度，对其提供有效的政策、资金和技术扶持。专门立法还能有效地规定矿山土地复垦的各项相关制度，如矿地复垦“三同时”制度，矿地复垦保证金制度，矿地复垦环境影响评价制度，矿地复垦公众参与制度，违反矿地复垦的责任制度等［5］。同时，对于目前《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》及《土地复垦规定》中一些不合时宜的条款进行修改和完善，以解决现在矿山土地复垦工作中遇到的难题。

3.2 管理部门切实履行职责，加强监督

为了保证矿山土地复垦的有效实施，需要管理部门切实履行职责，分别在土地复垦方案审查、复垦费征收、复垦竣工验收等环节上把关，同时建立健全日常监管制度，定期、不定期地对土地复垦方案的落实情况进行检查、指导和督促，对不履行土地复垦责任或不按期完成复垦任务的矿山企业追究其法律责任。

3.3 多渠道筹集复垦资金

由于土地复垦所需资金投入巨大，而复垦的土地在短期内不能带来明显的经济效益，因此，应按照“谁破坏、谁复垦”的原则合理规定企业的复垦资金，建立完备的矿山复垦保证金制度，具有明确地征收标准、测算方法、保证金形式、返还标准等［6］。另外，充分借鉴国外成熟的土地复垦和相关公共事业融资模式，建立以社会资本为主，政府财政资金和国际资本参与的多元化融资渠道，并充分体现“谁投资、谁受益”的原则，以保障土地复垦的资金需求［7］。对于历史遗留的矿山废弃地，一方面可建立复垦激励机制，吸引社会资金对土地复垦的投入;另一方面也可由国家建立“遗留废弃地复垦基金”的方式组织恢复治理，复垦基金主要来源于国家拨发的治理资金、社会捐款、基金的信贷利息、复垦后土地的使用费等［8］。

3.4 加强土地复垦技术攻关工作

土地复垦的技术水平将最终决定土地复垦的质量和效果。要想从根本上改善我国土地复垦的现状，广泛而卓有成效地推动我国土地复垦工作的开展，必须进行土地复垦技术的攻关工作。例如，根据生态学和生态经济学原理，进行有利于提高农业生产效益的生态农业复垦技术研究;利用生产和生活废弃物，进行固体废弃物充填技术的研究;进行复垦费用低、效率高、效益好的微生物复垦技术的研究，当然，还有农田水利、土壤培肥等技术的研究。

3.5 强化宣传培训工作

矿山土地复垦工作需要各级人员充分认识其重要性，将其作为高新技术产业发展的一个组成部分。做好此顶工作的前提条件之一就是要广泛开展政策、法律、法规和技术培训。建议国家有关部门就土地复垦问题举办培训班，并分期、分批对从事土地复垦管理、科研、设计、施工等人员开展培训。

4 结语

今后一段时期内，我国的矿产资源紧缺仍是制约经济发展的瓶颈之一，矿产资源高强度开发将会带来更大的环境矛盾。随着我国经济的发展、社会的进步、环境保护意识的不断提高，人们对土地复垦这一问题的认识会逐渐深刻，复垦采取的措施必将会更科学、更有效、更合理，复垦的经济效益、社会效益、环境效益会越来越明显，从而调动人们参与、投资复垦的积极性，改善矿山环境和矿区周边人民的生活质量，全面推进矿产资源开发与环境保护协调发展，这对我国社会经济的发展壮大和可持续发展无疑将产生重要意义。

［1］徐绍史.加快发展和改革步伐提高矿产资源保障能力［J］.国家行政学院学报，2008，(2):4－7.

［2］王剑，周跃.矿山土地复垦的探讨［J］.矿业工程，2005，3(2):47－49.

［3］林志美.浅谈矿业土地复垦［J］.法制与社会，2009(31):268－269.

［4］郑美珍.探索采矿用地方式改革创新矿区土地管理模式——矿区土地复垦政策法律［EB/OL］.http://www.gtzyzcfl.com.cn/news.asp?id=9064’2010－11－20.

［5］陈斌，韩丽.矿地复垦专门立法的必要性探讨［J］.环境科学导刊，2008，(S1):47－51.

［6］程琳琳.矿区土地复垦保证金制度实践现状及研究进展［J］.中国矿业，2010，19(1):33－36.

［7］王佑辉，许颖.矿业废弃地复垦投融资体制创新［J］.中国国土资源经济，2006，19(9):32－33.

［8］宋蕾.美国土地复垦基金对中国废弃矿山修复治理的启示［J］.经济问题探索，2010，(4):87－90.

Problems and Countermeasures in Land Reclamation of Mines

HU Zhi-gang1，LI Ling1，ZHAO Li-juan2
(1.Chengde Clean Production Audits Center，Chengde 067000，Hebei，China;2.Xinglong Mining Bureau，Chengde 067300，Hebei，China)

Mining results in serious ecological environment problems，so land reclamation of mines plays an important role in controlling ecological environment.By analyzing the laws and regulations，capitalism and the technology of land reclamation of mines，the paper puts forward some countermeasures.

mines;land reclamation;problems;countermeasures

X751

B

1008-9446(2011)01-0054-04

2011-01-05

胡志刚(1980－)，男，河北省承德市人，承德市环境保护局清洁生产审核中心，助理工程师，从事清洁生产审核工作。