我国农村宅基地使用权法律问题探析

韩 宁

我国农村宅基地使用权法律问题探析

韩 宁

宅基地使用权是农民在其拥有的集体土地上以建设自用住房为目的一种用益物权，具有明显的身份性和无偿性。认为应允许宅基地使用权人开展一定的经营性活动，应允许宅基地使用权自由流转。介绍了目前宅基地使用权流转的“保权模式”、“转权模式”和“自发模式”，指出应完善相应的制度。

农村；宅基地使用权；流转模式；社会保障

在城乡统筹发展、建设社会主义新农村的背景下，农村集体建设用地使用权至关重要。作为农村集体建设用地使用权的一种重要权利类型——农村宅基地使用权是研究农村土地问题不可回避的一项重要课题。

一、宅基地使用权的法律属性界定

宅基地使用权是农民在其拥有的集体土地上以建设自用住房为目的一种用益物权。我国《物权法》对于该权利的物权属性做了明确的界定。从比较法的角度来讲，国外没有和我国宅基地使用权相对应的物权制度，宅基地使用权制度产生可以看作是我国集体建设用地使用权的一大特色。当然，国外大陆法律国家的地上权制度与我国的宅基地使用权制度有类似之处，二者同为使用他人的土地建设建筑物或构筑物，但我国的宅基地使用权具有明显的特殊性。

首先，宅基地使用权依靠行政手段取得。我国《土地管理法》规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。其次，宅基地使用权的取得具有明显的身份性。申请人必须是本村村民或与本村有特殊的联系。如河南省实施的《土地管理法》办法（2009年修正）明确规定，申请宅基地必须为本村村民，例外为“回乡落户的离休、退休、退职的干部职工、复退军人和回乡定居的华侨和港、澳、台同胞”。再次，宅基地使用权的取得具有无偿性。农村村民基于特定的身份取得宅基地使用权，不须支付相应的对价。虽然一些地方试点了宅基地使用权的有偿使用，但价格也是很低的。最后，宅基地使用权的无期限性。不像建设用地使用权有一个明确的期限。

二、宅基地使用权的权利内容剖析

我国的宅基地使用权人可以对宅基地使用权进行占有、使用，但在处分、收益方面有一些问题值得探讨。

（一）宅基地使用权的处分问题

国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发［1999］39号）和国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号)均明确规定农民的住宅不得向城市居民出售，还明确禁止城镇居民在农村购置宅基地。国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（［2007］71号）再次重申：“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房’。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”可见，我国现阶段的宅基地使用权是不能自由转让给非本集体经济组织成员的，只允许在集体组织成员之间进行转让。

值得注意的是，依据最高人民法院、国土资源部、原建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第24条的规定：“人民法院执行集体土地使用权时，经与国土资源管理部门取得一致意见后，可以裁定予以处理，但应当告知权利受让人到国土资源管理部门办理土地征用和国有土地使用权出让手续，缴纳土地使用权出让金及有关税费。”据此规定，在人民法院的执行阶段，可以处分宅基地使用权，但要以征收土地为前提，并缴纳一定数额的土地出让金和税费。

（二）宅基地使用权的收益问题

1.能否利用宅基地进行经营性活动问题

在一些旅游景区，村民利用“农家乐”经营餐饮活动已是普遍现象。此外，一些农民在自己的宅基地上建造房屋开设小卖铺、开办小型作坊等，进行经营性活动。对此，有学者指出：“对于在宅基地范围内另建房屋或在居住房屋上另建几层作为‘农家乐’的情况，我们只对其征收营业税，因为国家基于生存保障无偿提供给农民宅基地使用权后，这种宅基地生存保障的使命即告结束，至于农民无偿取得宅基地使用权后如何使用，有自主决定的权利。而且这种利用只要是无污染、不扰民的活动，都应该是允许的。”[1]笔者认为，这属于擅自改变土地用途，由自用改变为经营用地。从宅基地使用权的目的看，似显违法。但是，考虑到农民、农村的实际情况，国家应进行针对性的规定，进行积极的引导而不是消极的取缔。正像上述学者指出的那样，只要影响邻里关系，应允许存在。对于经营性活动的法律规制，如办理营业执照、缴纳税费，则遵循有关规则即可。

2.宅基地使用权的出租问题

宅基地使用权是不能直接出租的，但可以通过出租房屋达到其占有范围内的土地使用权出租的目的。从私法的角度讲，对于民事活动，法不禁止即可为。因此，农民出租房屋并不违反“一户一宅”的法律规定。从实践的角度讲，能够出租房屋的农民往往离城市较近，甚至本身就是“城中村”的村民，禁止其出租房屋，也不利于保护村民的利益。但值得注意的是，农村村民出租住房必须不改变土地本身的用途和房屋产权，出租房屋应以居住用途为主，出租期限应在《合同法》允许的范围之内。笔者认为，如果采取租期长达几十年，租金一次性付清，承租人长期拥有此房的方式进行出租，实为变相买卖，应认定合同无效，并可追究相关责任方的法律责任。

三、宅基地使用权的流转模式考察

（一）保权模式

即宅基地使用权人所占用的土地仍为集体所有，所有权主体没有发生变化的流转模式。此种模式下，允许非本集体经济组织的成员在符合政策规定的前提下取得宅基地使用权，并可以进行开发建设。实践中，该模式是以“联建”方式由农民和开发单位进行合作。例如根据成都市人民政府《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》，引进北京某公司参与青城山镇味江村12组的灾后房地产恢复重建。在保证现有集体建设用工总量不变和全组16户村民同意的前提下，该公司整体开发23.9亩宅基地，除为每位村民提供40平方米住房和相应的公共服务配套设施外，节余出的20亩宅基地用于开发旅游项目，项目合作期限70年[2]。这样村民的住房建设和农民的配套建设有了保障，开发商则获得了一定期限的土地使用权，可以进行商业化运作。从法律的角度分析，此种模式突破了法律规定的宅基地主体的限制，是一个全方位的创新。但该模式的推出，功利性较强，政策性也较强，能否在全国具有示范意义，尚难下定论。

（二）转权模式

即将宅基地使用权征收为国有土地建设用地使用权，从而使所有权主体发生变更的流转模式。当然，《土地管理法》的集体土地征收制度是该“模式”的制度支撑，该模式对传统的“征收”作了变通。依照一般的征收制度，其强调“公共利益”和“对征收人进行补偿”，体现的是国家的强行性和农民集体的服从性。此种模式下的“征收”强调的是农民自愿，当然，政府要运用一定的政策刺激。如成都和重庆部分地区采取的“住房换宅基地”的做法，对于符合条件的农民可以申请退还宅基地，由政府在城市提供相应的住房并承担退房居民的社会保障问题。此种模式在政府的主导下展开，可以节约利用土地，促进城乡一体化的进程。但是，政府在整个过程中仍然扮演着“征地”的角色，“通过一系列的政府运作，有的直接成为国有土地（规划区内的一些宅基地），有的被转换进入国有土地储备，有的继续保持集体性质，经整理后形成规模。纳入国有土地可出让的部分，在短期内就将产生巨大的收益。原本最多25 000元/亩的集体土地，在转入国有后，经过一系列的置换，出让拍卖时，每亩至少能拍到100万元以上[3]。在此种模式下，仍然是建立在宅基地使用权不能自由流转的基础之上的。政府在这个过程中获得了巨大的收益，而农民的利益仍然没有得到应有的保护。

（三）自发模式

在此种模式下，农民一般不直接出让宅基地使用权，而是出卖自己所拥有的房屋。根据“地随房走“的原则，该房屋所占范围的土地使用权也要相应转让。如果在集体经济组织内部转让并且受让人符合受让的条件，法律是予以承认和保护的。如果在集体经济组织外部转让，则难以得到法律的保护。如北京通州区的宋庄镇，一些画家从农民手中购买了农宅并予以改建，形成了远近闻名的“画家村”。 法院在马海涛诉李玉兰的判决中明确指出：宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，与享有者特定的身份相联系，非本集体经济组织成员无权取得或变相取得。

四、宅基地使用权的制度改革展望

（一）宅基地使用权制度改革的紧迫性

1.宅基地使用权浪费现象明显，衍生出诸多问题

由于国家经济政策的放开，大批农民涌入城市务工，一些农民甚至在城市置买了房产。此外，由于村庄规划严重滞后等原因，农村居民点用地往往不能合理、有效地利用，新建住宅大部分都集中在村庄外围。这些因素导致农民大批宅基地使用权闲置，出现了有村无人、“空心村”的局面，造成了土地资源的极大浪费，进而严重影响到了村内的环境，延缓了新农村改造的进程。

2.农民的权利得不到充分的保障

宅基地使用权作为一种用益物权，本身具有财产权属性。农民在该土地使用权上建设房屋，则自然取得了该房屋的所有权。由于我国限制宅基地使用权的流转，导致农民转让房屋所有权在法律层面上特别困难。农民作为小生产者，最基本的权利应该是其个体私有的对于房屋的财产所有权和对土地的使用权。法律限制农民对其财产的处分，从农民作为权利主体的角度来看，不仅与《宪法》规定的保障人权的宗旨有冲突，而且大大弱化了农民的融资能力，牢牢地将农民束缚在农村，使农民的权益得不到充分的保障。

（二）允许宅基地使用权流转

1.宅基地使用权流转的障碍及其克服

笔者认为，制约宅基地使用权的制度性障碍主要有两个方面：一方面是宅基地使用权的社会保障属性；另一方面是宅基地使用权的无偿性和无期限特性。

第一，目前农村的宅基地使用权很大程度上承担着农村社会保障的功能。很多反对宅基地使用权流转的学者认为：“住房和宅基地是农民安身立命的基本场所，一旦允许自由流转，农民会在急需用钱或举家外出打工时卖掉房子，而农民一旦无法继续在城市立足，就会失去最后的立足地而成为无家可归者，从而增加社会不稳定因素。”[4]笔者认为，我们不能仅从制度设立的目的出发否定宅基地使用权的流转，而应该把这个决定权交给农民自己。我们也完全有理由相信农民可以根据自己的智慧和具体情况来决定是否流转自己的宅基地使用权。

第二，由于宅基地的取得是无偿的和无期限的，农民基于特定的身份而取得对土地的使用权。很多反对宅基地使用权的流转学者认为，如果允许宅基地使用权的流转，对于其他未流转的农民来讲是否公平（因为该土地的所有权归该集体经济组织成员所有）？流转后该土地使用权的期限如何界定？这些问题如果得不到明确的回答而放开宅基地使用权流转市场，必然带来更大的问题。笔者认为，制度的因素仍然要从制度上来解决。对于无偿取得问题，在宅基地使用权的流转上，可以由转让方（村民）向该集体经济组织缴纳一定的土地转让费，以用于本村范围内的公益事业建设，这样就不会对其他未流转的村民造成不公的结果。此时，还可以赋予集体经济组织成员在同等条件下有优先购买权。关于流转的期限问题较为复杂。在国家层面的法律没有统一规定的前提下，笔者认为，根据具体用途比照国有建设用地的期限进行界定（70年、50年、40年）更为合理，使用期限届满后，该宅基地使用权消失，集体建设用地所有权人的所有权在该块土地上恢复。这样的处理结果，对于集体经济组织、转让方和受让方，无疑是一个三赢的结果。

2.宅基地使用权流转的配套措施

第一，宅基地使用权流转的户籍问题。我国于1958年颁布的《户口登记条例》确立了一整套户籍管理制度，并由此产生了与户籍相关的“居住”和“暂住”等概念。然而，这一计划经济体制下建立的户籍制度带有明显的“城乡二元分割”特征，极大地阻碍了农村宅基地使用权的流转。只有打破“城乡二元分割”的户籍模式，才能为宅基地使用权的流转提供前提。对于户籍问题，一些地方纷纷进行了有益的尝试。如河南省在2011年1月发布的 《关于促进农民进城落户的指导意见》规定：在全省范围内逐步取消农业、非农业二元制户籍管理制度，实行城乡统一的户口登记管理制度。探索建立居住证制度，依托居住证统筹流动人口在现住地的登记管理、社会保障和公共服务。

第二，宅基地使用权流转的规划问题。在宅基地使用权的流转过程中，要依照土地利用规划、城镇规划、乡规划和村庄规划进行。我国《城乡规划法》已经终结了城乡二元的规划历史，为城乡统一奠定了规划方面的制度平台。笔者认为，对宅基地使用权的流转要以该法为契机，加强土地规划的执行力度。在农村，要赋予村民委员会等群众自治性组织一定的职权和相应的责任。要严格进行土地用途管制，限制农用地转为建设用地，必须按照合同或有关文件规定的具体用途来界定。对于没有依据土地用途利用土地的，要根据法律规定严格追究责任，确保土地用途的贯彻落实。

[1]刘俊.中国土地法理论研究[M].北京：法律出版社，2006.335.

[2]高民庆，等.对成都市重灾区灾后住房重建的调查[J].四川改革，2008（10）.

[3]何忠洲.成都试点土地换身份：双放弃加快城乡统筹进程[EB/OL].http://news.sohu.com/20070907/n252016532_1shtml,.2010-3-10.

[4]方文，胡浙平.农村宅基地使用权流转困境与流转绩效评析[J].农村经济，2010（9）.

D912.3

A

1673-1999（2011）09-0050-03

韩宁（1980-），男，河南遂平人，硕士，河南农业大学（河南郑州450002）法律系讲师，研究方向为民商法（农村土地问题）。

2011-03-01

2010年度河南省政府决策研究招标课题 “城乡统筹条件下农村集体建设用地使用权法律问题研究”（B256）阶段性成果之一。