基层民主政治建设要“上下联动”——基于城乡一体化背景

陈月红，赵良宇

基层民主政治建设要“上下联动”
——基于城乡一体化背景

陈月红，赵良宇

在城乡一体化大背景下，基层民主政治建设在“制度下乡”过程中面临一系列的现实困境，指出这种自下而上的民主化道路是走不通的。介绍了四川省眉山市的市、县、乡三级联动的党代会常任制试点模式，认为统筹城乡民主政治建设必须以体制内民主为着力点，把党内民主、社会民主(人民民主)有机结合起来。

城乡一体化；民主政治建设；基层民主；党内民主

在我国，城乡一体化是针对城乡之间的户籍、劳动用工、社会福利、住房政策、教育政策以及土地使用制度等不同政策形成的城乡二元经济分割格局而提出来的，其原意在打破城乡二元结构，改革城乡之间的政治、经济、社会制度隔离，创建城乡之间政治、经济、社会运行的融合机制。

城乡一体化主要是从统筹经济和社会发展提出的，而在城乡一体化的过程中，城乡经济和社会的长足发展必将推动城乡政治关系、政治格局发生变化。与此同时，城乡政治关系、政治格局在城乡统筹中也发挥着至关重要的作用，主要表现为有利于或不利于经济和社会发展。笔者认为，统筹城乡民主政治建设具有重要的现实意义。

一、城乡一体化背景下基层民主政治建设的困境

其一，村级选举 “贿选”现象严重。近年来通过村民自治选举的村党支部和村委会徒有虚名，村支书和村委会依然是由乡镇党委决定或是由乡镇党委左右着选举的结果；还有许多村庄的选举被所谓“富人”、“能人”操纵，存在普遍的贿选现象；即使是通过选举产生的村干部，由于缺乏配套的制约和监督机制，许多民选村干部很快就变了质，堕落为贪污腐败分子。

其二，村级选举问题背后潜藏的体制性难题。表面上看，村级选举中的问题只是选举实践中的问题，但往深层看，则是村民自治中体制性原因造成的，其中两委关系、乡村关系和乡镇内部关系就是问题的症结所在。可以说是乡村民主所遇到的体制性难题。

其三，中国的乡村区域之间存在明显的非均质性特征，即横向的异质性与纵向的发展不平衡性，而且异质性与发展不平衡性互相交织，错综复杂。对村民自治运作形成较大影响的宗族文化问题，就明显地存在地域上的不平衡，南方聚族而居的自然村落较多，而北方乡村自20世纪以来则杂居趋势明显，在宗族文化发达的地区，大多村庄的治理模式主要还是内生的宗族治理模式。

在对村和乡镇民主选举研究过程中，学者们也发现，单纯的自下而上民主化道路是走不通的。因为基层的民主实验如果得不到中央政府和各级地方政府的支持或至少是默许，也难以持续下去。村民自治和“两票制”选举农村党支部书记之所以能够持续开展，与各级政府的大力支持有着密切的关系。乡镇长选举制度改革所遇到的困境与缺乏上级政府的有力支持直接相关。因此，中国的民主化道路实际是自下而上与自上而下相结合的道路，民主化的进展有赖于中央政府、地方政府和民众的共同推动。

二、“上下联动”建设基层民主政治的理论依据

毫无疑问，我国基层社会是执政党取得执政合法性的根基，国家政权却是基层社会发展的向导和保证。无论是革命还是变革，都需要国家政权的策划和支持，否则，是不可能成功的。在人类政治发展史上，许多革命和起义可以是从下层社会开始的，但其主要领导者往往来自高层，而且斗争目标都是指向高层的。统筹城乡民主政治建设，作为现阶段政治改革的目标，同样也需要高层的支持。基层的民主政治建设如果没有高层的持续支持和保障机制，是不可能持续开展的；同样，如果只是自上而下地推动民主政治建设，这种步伐太缓慢，执政党无法在基层取得政治合法性，对其长期的政治统治势必造成严重影响。所以，中国基层民主政治建设应该采取自下而上地试点推进，并有高层支持这种“上下联动”相结合的路径，中国的基层民主政治建设才可能得到切实的落实和保障。

三、“上下联动”推进基层民主政治建设的实践

党的十七届四中全会提出，要“以加强党内基层民主建设为基础，切实推进党内民主”，党内基层民主建设是党内民主建设的基础，也是党内民主建设的突破口。由于在推进基层民主时存在现实的困境，单纯的自下而上的民主化道路是走不通的，按照党的十六大精神和四川省委组织部《关于开展党代表大会常任制试点工作的指导意见》要求，眉山作为全省市、县、乡党的代表大会常任制三级联动试点单位,从2003年3月起,在洪雅县及其止戈镇、赵河乡和青神县及其西龙镇、高台乡等两县四乡镇开展了县、乡两级党的代表大会常任制试点工作。在总结两县四乡镇试点工作基础上,研究出台了《关于试行党的代表大会常任制的实施意见》,并于2004年12月初召开中国共产党眉山市第一次代表大会第二次会议,正式启动了市级党的代表大会常任制试点工作,形成了“市、县、乡”三级党代会常任制互联互动，着力构建市、县、乡三级联动互动关系。作为党代会常任制的一种试点模式,市、县、乡三级共同推进,有利于实现三级制度建设整体化,实施不同层面资源信息共享,畅通不同信息反馈渠道,形成全方位监督体系。

党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用。开展党代会常任制的试点,是对社会主义政治文明建设的一种探索和尝试。统筹城乡民主政治建设必须以体制内民主为着力点,把党内民主、社会民主(人民民主)有机结合起来。

（一）加强主体及制度建设

加强城乡党内基层民主建设，必须在党员队伍和党组织两方面加强城乡党内基层民主主体建没同时，加强城乡党内基层民主的制度建设。

党的基层组织是党全部工作和战斗力的基础，是落实党的路线方针政策和各项工作任务的战斗堡垒。必须做好抓基层打基础工作，夯实党执政的组织基础。一是扩大基层党组织覆盖面。全面推进各领域党的基层组织建设，实现党组织和党的工作全社会覆盖。二是推进基层党组织工作创新。把发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定贯穿于农村基层党组织活动始终，发挥党组织在建设社会主义新农村中的领导核心作用。三是增强党员队伍生机活力。以提高素质为重点，抓紧抓好党员队伍建设这一基础工程。四是建设高素质基层党组织带头人队伍。按照守信念、讲奉献、有本领、重品行的要求，加强基层党组织书记队伍建设。五是构建城乡统筹的基层党建新格局。统筹城乡基层党建工作，促进以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展。建立全国党员信息库，加强党员动态管理，健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务工作制度。

加强城乡党内基层民主制度建设。一要完善城乡基层党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式，并大力推进城乡基层党内的差额选举。二要完善城乡基层党组织工作量化考核机制，强化考核，并把考核情况与评选先进、干部选拔任用、物质奖励挂钩。三要建立城乡基层党组织监督约束制度，在党务公开的基础上，全面推行“三务”公开、“三会”开放及民主评议制度。四要建立、健全城乡基层党组织互助机制，使农村与城市相互学习各自民主建设的先进经验，相互促进，共同发展。

（二）尊重人民主体地位，发展人民民主

人民民主也称社会民主,它同党内民主一样,也是推动我国民主政治发展的动力。发展城乡人民民主,一是尊重城乡人民主体地位,发展城乡基层民主,保障城乡人民享有更多更切实的民主权利；二是强化城乡人民的民主意识,促使他们逐步确立民主法治、自由平等、公平正义的理念；三是在城乡各层次、各领域扩大人民的有序政治参与,培养他们民主参与的积极性，锻炼他们管理城乡公共事务公益事业的能力；四是推动城乡人民由中国传统社会中以家族为单位而非以个人为单位的人的结合体的“族民”向“市民”的转变,强化城乡基层民主的民众基础；五是逐步消除阻碍城乡统筹的制度性障碍,改革户籍制度,以使那些长期居住在城市,但由于受现行户籍制度限制而无法获得城市户口的具有农民身份的“市民”能够真正参与到城市地方事务管理中来；六是调整城乡人大代表比例,逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；七是完善政务、厂务、村务公开等民主管理制度,保证城乡人民群众在基层组织中依法直接行使民主权利。

[1]任中平，尹学朋.市、县、乡三级联动促进党内民主制度创新：以四川眉山市党代会常任制试点工作为例[J].天府新论，2006（6）.

D638

A

1673-1999（2011）09-0027-02

陈月红（1984-），女，西华师范大学（四川南充637009）政治与行政学院2008级硕士研究生，研究方向为政党政治与中国政治；赵良宇（1971-），男，江苏睢宁人，博士，淮北师范大学（安徽淮北235000）政法学院副教授，研究方向为中国近现代史。

2011-03-07