完善行政问责制探讨

张 昊

完善行政问责制探讨

张 昊

以湖南的行政问责实践为例，探讨行政问责制的完善问题。认为法治政府必然是责任政府。行政问责制与责任政府密切相关，科学界定行政问责制的内涵，分析我国行政问责制存在的问题及原因，提出了完善行政问责制的途径。

法治湖南；行政问责制；责任政府

党的十七大报告提出要加快行政管理体制改革，建设服务型政府、法治政府和责任政府。法治湖南，实际上是贯彻党中央提出的“依法治国，建设社会主义法治国家”的要求。建设责任政府是法治国家的必然要求，通过健全行政问责制，规范问责程序，设立监督机制，限制行政权的扩大化和随意性，对于规范行政行为，推进依法行政，建立法治湖南具有重大意义。

一、当前行政问责制存在的主要问题

近年来，湖南省委、省政府大力推进依法行政，先后制定实施了一系列行政法规，有力地推动了湖南法治政府、责任政府和服务政府的建设，但是还存在一些问题。

（一）行政问责主体界定不清

在行政问责中，问责主体界定尚不明确。行政问责有同体问责和异体问责之分。“同体问责是指行政系统对其行政干部的问责；异体问责包括行政系统外部的问责，还有最高权力机关的问责，即人大的问责。”［2］从我国行政问责的实践来看，大多数行政官员问责主要是由上级党委部门启动并予以调查，且基本采用行政系统内部问责方式，而作为最高权力代表的人民代表大会及其常务委员会介入很少，往往是事后调查并流于形式。行政权力是人民赋予的，应当对人民群众负责，然而在实践中，人大代表的质询权、监督权和罢免权尚未完全落实。

（二）行政问责对象规定模糊

实施问责制的责任追究对象应该包括三个层面：一是作为一个整体的政府和各级政府；二是各级政府及其所属部门结构；三是作为个体的各级政府官员。对于问责对象，我国的行政问责在很多情况下无法追究责任人，制度的设计给了失职者推诿逃避机会［3］。问责办法中规定的问责对象不一致会对问责造成不利影响，容易导致问责制在实践工作中的混乱。责任人不明确，问责效果则会不理想。在我国政治实践中，党政之间、上下级之间、正副职之间责任划分比较模糊，这就使得责任判定非常困难，这些问题的解决尚需理论和实践的不断摸索。

（三）行政问责程序规范尚未建立

我国的问责范围太小，主要表现为：一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓“小事”却不问责；二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责；三是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为；四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责；五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节［4］。在实践中，大多数法律法规对于问责事项并无相关规定。法律法规应该给予问责机关一定的自由裁量空间，但同时为了防止问责机关权力的滥用，必须对问责机关的随意性予以制约。

（四）行政问责监督机制不健全

行政问责是对人民负责的制度。我国的问责制大部分是“自上而下”的体制，倘若没有健全的监督机制予以制约，那么，问责过程和结果的公正性就难以得到保障。作为最高权力机关和民意机构，人大与其他国家监督机关相比更有理由进行监督，但在行政问责中，人大的监督作用并没有完全发挥；行政权对司法权的干预在实际生活中时有发生，司法机关对行政机关的监督一般是通过行政诉讼来实现的，即人民法院通过对具体行政案件的审判，来确定行政机关的行政行为是否合法，但是，此种监督仅仅局限在具体行政行为的监督，要实现行政问责，必须健全司法监督机制；公民监督已经逐渐成为行政问责监督的主要方式，由于我国“官本位”思想严重，因此，公民和社会监督往往不到位。

（五）行政问责救济制度不完善

问责制度在我国尚未形成一整套成熟健全的机制，在问责的过程中难免出现偏差和失误，这就令受到问责的对象缺乏救济办法。责任主体的救济程序主要包括两个方面：一是责任主体的申诉制度；二是问责官员的起复任用制度。“无救济则无权利”，公务员依法定的方式和程序任职于行政部门后，与行政机关形成一种职务关系，在二者地位上，行政机关具有优势，公务员作为公民的权利不能因为这种职务上的隶属关系就消失殆尽，当其合法权益受到侵害时，应该有权利寻求救济。

二、行政问责制的完善对策

（一）规范行政问责主体及其权力

首先，完善同体问责。同体问责作为问责制度最主要的方式，具有明显的优势。行政机关是按照上下级关系组织起来的，上级机关无论是在工作属性还是人员组成等方面都更容易了解和掌握，这些无疑为监督和问责都创造了有利的条件。这比起其他的组织来说，更加便捷，也更有效率，所以，在一个健全的问责主体中，必须注重同体问责。其次，在异体问责方面，要加强人大和司法机关的问责。宪政体制的核心功能之一是通过制度安排实现对国家权力的有效制约［1］。我国宪法明确规定行政机关、审判机关、检察机关都由人大选举产生，并对其负责，接受其监督，所以必须发挥人大的问责作用。司法问责主要体现在人民法院和检察院的问责地位上，国家司法机关的活动应具有独立性，应将司法机关的问责逐渐常态化。

（二）明确界定行政问责对象

所谓行政问责对象，就是哪些人应当受到行政问责制度的约束。建设责任政府，是指一切行使国家行政权力的行政机关、行政机关的领导和普通公务人员，都应当成为问责的对象。然而在大部分的问责实践工作中，具体承担责任的仅限于直接责任人员和直接主管人员，普通公务员承担责任的规定非常少。今年9月1日出台的《长沙市行政问责办法》正式规定市行政机关及其公务员和行政机关任命的其他人员，如因故意或者重大过失，实施了违法或不正当行政行为，影响行政管理秩序，或因不履行或不正确履行法定职责，损害国家利益、公共利益或者行政管理相对人合法权益，造成较大损失或者不良影响的，都将依照《办法》进行问责。这标志着长沙市行政问责对象从领导干部扩展到行政机关和全体公务员，对全国各地的行政问责实践都具有很重要的借鉴意义。法治政府也必然是责任政府，只有明确了责任承担的主体，才能将问责制度真正落到实处。

（三）规定行政问责的事由

在规定问责的情形时，可采用定性与定量相结合、原则和具体相结合的方法。在我国行政问责实践中，重大事故、突发事故是施行行政问责制较多的领域，但对这一领域的问责不应当是偶然启动的，不能在事故发生之后才开始问责，应当防患于未然，对突发性事件的处置要有一套完整的问责机制。此外，应当健全绩效评估制度。在现代社会中，行政事务越来越多，行政机关应当为社会、企业、民众提供准确全面的信息，行政行为的效率也不容忽视，应当建立健全绩效评估制度。政府活动的绩效评估不仅只是反应经济领域，还要涉及社会、文化等方面，现有的政府考核制度是一种主观色彩较浓的制度，考核主体仅限于政府内部，透明度低。国家公务员代表着国家或者政府的形象，“国家机关的工作人员作为国家政策的操作者和实践者，尤其是国家机关中的服务部门，百姓与政法打交道最直接的接触者，应当时刻注意自己的言行举止，决不能出现有失身份的举动。”［5］因此，公务员的社会道德和职业道德行为也应当作为问责事由。

（四）严格执行行政问责程序

行政问责，如果离开程序特别是具有法律意义的程序，那么也就失去了应有的严肃性，更谈不上应有的法治。我国行政问责制建设必须设计严密、合理的问责程序，必须用程序来保证问责制度法制化，问责的过程必须是公开和透明的。在问责程序问题上，要坚持两条原则：一是问责程序化，即任何问责从启动问责到听证、裁决及救济必须要有一套规则。二是问责程序法律化，即将制约、规范问责活动的程序上升为法律规范［6］。

在问责的调查程序中，应当实事求是，采取回避原则。调查程序结束后，应作出相应的问责决定，应当对行政责任、法律责任、道德责任和政治责任都有相应的处理。执行是按照对问责对象作出的问责处理决定，落实惩戒的内容。

（五）完善行政问责救济制度

虽然在我国行政救济途径已经存在，但是，针对在行政问责中的责任承担主体的救济办法尚不完善，必须要完善行政救济制度。首先要完善救济方面的法律法规，尽量不要出现法律上的空白。其次要建全行政申诉复议制度，增强内部行政救济的及时性和有效性；同时扩大行政复议范围，逐渐允许公务员对涉及自身利益的行政行为通过行政复议来寻求救济。最后要明确司法最终救济原则，逐步取消现有的行政复议终局模式，除非法律有明确的排除性规定，当事人均可以行政复议机关为被告，请求法院对行政复议决定本身的合法性进行审查，让司法的力量全面介入行政纠纷的处理和公民合法权益的维护［7］。

[1]石鹏.法治视野下的我国行政问责制研究[D].哈尔滨：黑龙江大学，2009.

[2]林崇建,周亚越.我国完善行政问责制之路径分析[J].宁波大学学报，2006（3）.

[3]董晓玲.当前中国行政问责制存在的问题及对策研究[D].长沙：湖南大学，2008.

[4]周亚越.论我国行政问责制的法律缺失及其重构[J].行政法学研究，2005（2）.

[5]刘莉.中国公共行政问责制的研究[D].上海：华东师范大学，2007.

[6]吴建依，胡谟敦.关于行政问责的理论与实践探讨[J].社会科学研究，2008（6）.

[7]张昊.论行政责任追究制度[D].长春理工大学，2008.

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1673-1999（2011）09-0025-02

张昊（1987-），女，湖南常德人，湖南大学（湖南长沙410082）法学院研究生，研究方向为宪法与行政法学。

2011-03-04