民族地区可持续发展的财税攻略

金 华，崔文子

（大连民族学院经济管理学院，辽宁 大连 116600）

民族地区可持续发展的财税攻略

金 华，崔文子

（大连民族学院经济管理学院，辽宁 大连 116600）

要实现民族地区的可持续发展，必须要有转移支付、税收及财政投资补贴等制度、政策方面作支撑。通过对促进民族地区可持续发展的财政状况分析，提出了采用具有针对性转移支付、税收差别优惠待遇、调整投资结构等对策建议。

民族地区；可持续发展；财税攻略

一、问题的提出

中国是一个拥有56个民族的国家，少数民族地区主要集中在西部地区（国务院西部办正式确定西部大开发的地域范围为“10+大2+小3”①“10+大2+小3”的“10”:是指四川、重庆、贵州、云南、甘肃、陕西、青海、宁夏、新疆、西藏等10个省市自治区；“大2”是指广西和内蒙古两个自治区；“小3”是指湖北恩施自治州、湖南湘西自治州和吉林延边自治州。，是国民经济的重要组成部分。民族地区的可持续发展，首先应是经济的可持续。因为无论是提高一个地区的社会生产力、人民生活水平和人口素质，还是保护生态环境和有效利用资源，都依赖于经济的发展。其次，应考虑生态的可持续。民族地区长期以来的粗放式经济增长，虽为国家及本区域的经济发展做出了贡献，但却是以破坏自然环境和消耗自然资源为代价。同时，也不能忽视社会的可持续发展。社会可持续性不仅是经济与人口、资源、环境的相协调、当前发展与长远发展的相结合，还应包括社会制度的构建，如社会保障制度的构建等，协调好代际间的分配，使其制度可持续。在市场经济条件下，财政如何促进民族地区经济社会的可持续发展呢?在此通过透视现行民族地区的财政政策，探讨促进民族地区经济、生态及社会可持续发展的财政攻略［1－3］。

二、民族地区可持续发展的财政支撑现状分析

中国少数民族地区基本属于欠发达地区，市场机制发育不健全，金融体系也不健全，加之经济活动外部性的存在，仅由市场发挥作用难以实现可持续发展的目标，因此在坚持市场对资源的基础性配置作用的同时，应强调政府的作用。建国以来，政府为缩小民族间和地区间社会、经济、文化的发展差距，采取了一系列财政优惠政策并取得了一定成效。作者主要从转移支付制度，税收政策和投资政策三方面来分析政府支撑民族地区可持续发展的财政政策。

1．民族地区财政转移支付制度

财政转移支付是指中央政府或地方政府将部分财政收入无偿让渡给下级政府、企业和居民时所发生的财政支出，其目标是实现纵向平衡和横向平衡，追求区域间财政能力或公共服务水平均等化。1994年分税制改革以后，中央财政逐步建立了以财力性转移支付和专项转移支付为主的转移支付制度。并对民族省区和非民族省区的民族自治州（县）给予专门的财力性转移支付。包括“一般性转移支付”和“民族地区政策性转移支付”。民族地区政策性转移支付是对民族地区在享受一般性转移支付后额外实施的转移支付，它是在对过渡期转移支付办法的改进中，以标准财政支出为基础，在客观性转移支付基础上，增加少数民族地区政策性转移支付系数。具体办法是，根据少数民族地区有增长弹性的收入，如地方收入和税收返还收入，满足标准支出的程度，核定政策性转移支付系数来确定具体的转移支付数额［4］。随着经济改革与发展的不断深入，地区间财政不平衡问题越来越突出，影响了中国社会的和谐，政府从2001年开始扩大了对少数民族落后地区转移支付的资金规模以支持民族地区的可持续发展，主要包括:一是建立了民族地区转移支付，对民族省区和非民族省区的民族自治州（县）给予专门的财力性转移支付。2008年中央安排民族地区转移支付276亿元，比2007年增长59．7%。2009年为275．88亿元，主要是民族地区转移支付与民族地区增值税增量挂钩，受增值税转型减收和国际金融危机等因素影响，2009年民族地区上划中央增值税下降较多。为保证民族地区财力不受影响，中央财政对转移支付数额达不到上年数的地区，按照上年数补助；二是对民族地区实行均衡性转移支付的优惠政策。充分考虑民族地区的特殊支出因素，通过因素选取增加对民族地区的均衡性转移支付。2008年民族地区享受均衡性转移支付1 064．32亿元，比2007年增长41．5%。三是为促进少数民族地区经济的可持续发展，中央结合西部少数民族地区经济与社会发展的实际，对少数民族地区进行了大量的专项补助，如工资性专项补助、农村税费改革专项补助等［5］。

政府对少数民族地区的倾斜性财政转移支付政策，对缓解民族地区的财政困难、缩小少数民族地区和其他地区经济发展差距发挥了重要作用。但当前的财政转移支付制度仍然存在着资金规模，资金结构以及资金开支指标上的问题。民族自治地方幅员辽阔、地广人稀、生态资源丰富、固定费用大、行政成本高，具有其特殊性。而中央财政转移支付中不仅税收返还采取全国“一刀切”的基数法，而且还包括体制补助、专项补助、结算补助等，基本上都是采用这种方法进行分配的，并未考虑西部民族地区的特殊性，影响生态环境建设，有碍民族地区的可持续发展。

2．少数民族地区税收政策

为了扶持民族地区的发展，政府不仅在转移支付方面对民族地区实行倾斜性政策，在税收政策方面也先后出台了一系列的兼顾产业优惠和地区优惠的税收政策。从1994年1月1日起，国家规定，在少数民族地区新办的企业经主管税务机关批准后，可减征或者免征所得税3年；从1998年1月1日起，对民族自治地方的民族贸易企业，经省级人民政府批准，可以实行定期减税或者免税政策。对民族贸易县县级国有民族贸易企业和供销社企业销售货物，按实际缴纳增值税税额先征后返50%，对县以下（不含县）国有民族贸易企业和基层供销社销售货物免征增值税。自1994年1月1日起，为保证少数民族对边销茶的特殊需要，对收购边销茶原料（指用于边销茶生产的黑茶、红茶末、老青茶、绿茶原料）的单位，减按10%的税率征收农业特产税。对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等的企业，企业所得税实行2年免征、3年减半征收的政策，在经税务机关批准后，减征或者免征所得税3年。对西部地区实行更加优惠的边贸政策，在出口退税、进出口商品经营范围、进出口商品配额等方面放宽限制。在生态建设保护方面，自2006年农业税废止以来，对林业生产的原木、原竹产品实行零课税的税收优惠政策。少数民族地区及西部地区实施的各种优惠税收政策，对民族地区的经济发展发挥了重要的作用，但现行的税收政策对民族地区的可持续发展仍然存在着一些问题。首先这些优惠政策的涉及面窄，优惠程度低，与东部沿海地区的税收优惠政策相比，倾斜度远远不够，且并没有使少数民族地区在“横向比较”上真正享受到更突出的税收优惠政策，因此不可能在促进民族地区经济发展中有效地吸引外资，缩小差距，更不能满足少数民族地区可持续发展的需要。其次在引导产业结构的税惠政策方面虽然也有产业性优惠，但是这些优惠多为扶持性质，不具备激励作用，缺乏产业导向，这样就无法在民族地区形成促进地区经济可持续发展的特色产业，无法培育民族地区自我发展的能力［6］。

3．民族地区的投资及补贴政策

资本是区域经济增长的一个重要因素。因此多方面筹集资金投入民族地区经济发展就成为促进其可持续发展的迫切任务。自2000年起，国家财政预算内投资的重点已经开始转移到了西部地区，使得这些地区的基础设施建设有了较大的进展。在国家财政投资和国债资金的引导下，西部十二省区市全社会固定资产投资增速明显加快。而且政府财政投资的增加也带动了社会资金的流入。少数民族地区开发需要大量的投资，国家投资发挥了支持和引导的重要作用。由于国家实行重点支持西部开发的政策措施，国债资金和其他财政建设资金向西部地区倾斜，带动了银行贷款、企业资金、外商投资等社会资金流入西部民族地区。

同时，为促进民族地区的可持续发展，政府在生态建设和环境保护方面增加了投资。生态建设和环境保护的内涵包括生态环境的自我修复、保护、实施生态环境建设和改善工程、环境污染的治理、资源开发的生态环境保护等。中央和西部民族地区各级政府一直以来没有间断对西部生态环境的局部治理，但由于对生态环境修复的认识能力差、治理和保护的资金投入欠缺、以及管理能力有限，使得西部民族地区的生态环境整体不断恶化。自2001年国务院西部开发办提出《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》以来，中央对地方专项资金补助开始向西部地区特别是民族地区倾斜，西部大开发战略实施也成为西部民族地区生态建设和环境保护进程中的重要转折点。国家加强了对西部民族地区生态环境建设工程的投入倾斜。

目前在财政投资和补偿上还存在着诸多的问题:投资和补偿供给缺乏科学的量化标准，财政供给的总量和标准都普遍偏低，显示出国家财政在西部民族地区生态环境建设方面的支撑显著不足；中央财政的投资性供给和补偿中，资金来源单一，过多依赖国债，表现出典型的“国债依赖症”；地方财政供给能力严重不足，配套资金多数不能到位等，严重影响了民族地区的发展进程。

三、财政促进民族地区可持续发展的功略

经济可持续发展是民族地区可持续发展的核心。少数民族地区基本属于欠发达地区，应根据民族地区的实际情况来制定其可持续发展的财政功略。

1．采取具有针对性的转移支付政策

欠发达地区由于公共服务设施落后，投资环境差，导致投资规模小、效益差，经济落后。世界各国都把建立规范的财政转移支付制度作为缩小地区差距的基本举措。少数民族地区无论是经济发展水平、生态资源环境还是社会人文环境都有其一定的特殊性，因此在制定相应的转移支付政策时，在兼顾支付规模、力度的同时，更应充分考虑民族地区的特殊现状来安排资金的投向。目前，国内亟需进行产业结构调整，少数民族地区应科学地利用其得天独厚的自然资源来发展民族特色经济以带动民族地区经济增长，这是一条更为有效的途径。例如苗族土家族自治州（恩施）自然资源丰富，建立“生态恩施”，实现环境与经济的有机结合。政府应对发展特色经济给予专项补贴，这样可以对民族地区的发展起到激励作用，有利于培育少数民族地区的自我发展能力。在社会人文文化发展方面，少数民族地区的文化也有其特殊性，例如宗教文化、民俗文化等。对于藏族自治州，不仅要对其生态环境建设进行补贴，对其宗教、民俗文化的保护与发展，财政也需要给予专项的转移支付加以保护，以保证民族地区社会的全面和谐、稳定发展。

2．调整税收政策，实行差别优惠待遇

为了平衡税收负担，给企业创造一个平等的竞争环境，目前国家对于主要税种实行了全国统一税率的政策。但是民族地区与发达地区的经济、人文环境方面存在着较大的差距，公平的税负使民族地区在吸引外资、人才方面没有任何优势。为了保证民族地区可持续发展，不仅要调动各种可利用资源，而且在生态资源修复方面也应给予激励。例如，在引资方面，对民族地区内的重点开发区，或是重点开发产业实行更加灵活的税收优惠等，以吸引更多的企业在民族地区投资，以加快少数民族地区开发的进程。在引智方面，对于愿意到民族地区就职的科技拔尖人才和技术人员，相关部门应适当提高其工资薪金所得标准，在计算缴纳企业所得税时，取消对计税工资标准的限定，允许企业工资税前全额列支。在生态资源保护方面，对提供具有生态环境正外部效应的生产型和服务型企业应在税收上给予优惠；对产生生态环境外部负效应的企业可运用惩治性和预防性逆向补偿手段—完善资源税和环境税的课税制度，以激励生态环境修复成本的价格机制形成。

3、调整投资的重点和方式，优化投资结构

国家自实行西部大开发的政策以来，一直在实行国债资金和其他财政建设资金向西部地区倾斜以带动银行贷款、企业资金、外商投资等社会资金流入西部民族地区的财政投资功略。但是在财政投资和补偿上存在着如上所述的诸多问题，严重影响了民族地区的可持续发展。因此，国家在加大对少数民族地区基础建设投资的同时，也应当适当加强对特色经济、优势产业的支持，以培育少数民族地区的核心竞争力和可持续发展能力。按照各地的特色和优势，重点扶持一批发挥资源优势、促进区域专业化发展、带动广大少数民族地区人民增收、实现农业产业化的重点企业、龙头企业，将潜在的资源优势转化为现实的经济优势。国家在保持国有资本对全国性的重大社会基础设施与基础产业项目中发挥主导作用的前提下，可以实行更加开放的产业进入政策，允许民营资本参与民族地区一些竞争性领域的建设，以此改善民族地方公共产品的供给状况，提高民族地区资本形成的效率。同时为促进民族地区的可持续发展，政府在生态建设和环境保护方面应增加投资和补贴力度，并确定因地制宜的投资和补贴量化标准，以实现经济、生态可持续发展目标。

［1］赵大有．民族地区转移支付制度的创新［J］．甘肃科技，2007（4）:23－25．

［2］刘江．中国中西部地区开发年鉴［M］．北京:中国财政经济出版社，2003:82－95．

［3］邓力平，胡巍．可持续财政:国内研究现状与基本分析框架［J］．厦门大学学报:哲学社会科学版，2009（6）:26－33．

［4］王鑫颖．民族地区可持续发展问题探析［J］．大庆师范学院学报，2009（5）:60－62．

［5］杨林，武友德．西部少数民族地区人力资源评价及开发研究［J］．经济研究，2009（10）:36－47．

［6］刘大志．民族地区可持续发展的生态化模式［J］．大连民族学院学报，2007（6）:4－7．

（责任编辑 董邦国）

Financial and Taxation Strategies for the Sustainable Development of Minority Areas

JIN Hua CUI Wen－zi
（College of Economics and Management，Dalian Nationalities University，Dalian Liaoning 116605，China）

The sustainable development of ethnic minority areas should，first of all，give priority to the sustainable development of economy and then the sustainable development of ecology and society．Supports from the aspects of transfer payment，taxes and finance investment grants can help these areas to achieve their goals．Financial and taxation strategies are discussed and provided．

minority areas；sustainable development；financial and taxation strategies

F810．4 < class="emphasis_bold">文献标志码:A

A

1009－315X（2011）02－0155－04

2010－10－28

金华（1966），女，黑龙江哈尔滨人，副教授，主要从事财政学方面的研究。