吉林省新型农村合作医疗制度现状及问题分析

李晓玲（吉林大学哲学社会学院，吉林长春，130012；上海大学，上海，200444）

吉林省新型农村合作医疗制度现状及问题分析

李晓玲（吉林大学哲学社会学院，吉林长春，130012；上海大学，上海，200444）

从社会现实出发，分析吉林省的新型农村合作医疗这一制度在实际运行中的状况，并针对这些状况提出这一制度对社会发展的促进作用，同时对运行中出现的一些具体问题进行分析，指出新型农村合作医疗制度改革的重点不仅在于制度本身，还在于人与环境的改革。文章的研究旨在对吉林省新型农村合作医疗制度的完善与发展起到积极作用，为促进全省的医疗保障事业的发展贡献力量。

新农合；保障；医疗制度

自我国新型农村合作医疗制度（以下简称新农合制度）实行以来，农民看病问题较以往有了很大的保障，特别是当农民遇到重大疾病的时候，这一制度的保障作用便非常突出地表现出来。但由于我国各省市经济、文化发展存在着巨大的差异，因此这一医疗保障制度在具体运行过程中则应根据各省市的具体情况而表现为具体的政策。吉林省属于产粮大省，根据第五次全国人口普查结果显示，普查登记全省总人口数为2680.22万人，其中农村人口为1349.16万人，占总人数的50.34%。这一数据清晰地显示出农村人口在吉林省人口结构中的重要地位。因此，解决好农村问题，特别是关系到农民实际的医疗问题是促进吉林省发展与繁荣的重要部分。

一、吉林省新型农村合作医疗制度的源起与发展

2002年，党中央做出在全国建立新型农村合作医疗制度的决定，并逐渐开始在全国展开试点工作，计划到2010年基本覆盖农村居民。从目前来看，这一目标已经基本实现。而吉林省响应党中央的号召，于2003年7月被国家确定为新农合医疗试点工作重点联系的省份之一。同一年吉林省先后在九台、蛟河等6个县（市）开展了试点工作，后逐年增加试点县（市），最终于2007年实现了全省覆盖，到目前为止吉林省农村合作医疗已实现83%农民的参合，大部分农民都在这一制度中受益。

在具体实施过程中，新农合筹资标准不断提高。2009年，吉林省新农合筹资标准由人均80元提高到100元，即中央财政每人每年补助40元，省、市、县三级财政由每人每年30元提高到40元，参合农民个人缴费由每人每年10元提高到每人每年20元；2010年，吉林省人均筹资标准又提高到150元，中央财政每人每年补助标准提高到60元，地方财政每人每年补助标准提高到60元，而农民个人缴费标准提高到每人每年30元。历年来，吉林省新农合制度在前进中不断发现问题，并根据相应的政策与吉林省的实际发展及时进行调整，这不仅表现在上面所提到的缴费问题上，还表现在制度运行过程中的各个方面。例如，为了参合农民的根本利益，从2009年起吉林省开始建立连续缴费机制，即要求参合农民必须以家庭为单位参合，参合农民中途退出以及再参合或2009年以后参加新农合的，须从2009年算起，补交应由个人缴纳的参合资金（新生儿及当年由省外迁入人员除外），否则不予享受新农合报销补偿待遇。①引自《吉林省人民政府办公厅关于做好2009年新型农村合作医疗工作的通知》，吉政办发［2008］31号2010年，吉林省新农合补偿模式统一为“门诊统筹＋住院统筹”，住院统筹包含大病二次补助，门诊统筹包括门诊慢病统筹。②引自《关于2010年新型农村合作医疗补偿方案调整的意见》，吉新农合医办发［2009］8号同时，吉林省为将解决农民的医疗问题落到实处，不断调整补偿方案，以求农民在最大程度上获得实惠。2009年参合人员年度内各项报销累计封顶线由原来的1万元上调至3万元，2010年又上调至4万元。吉林省为了这一制度更有效率地运行，不断提高办公自动化水平，以此方便农民医疗费用的及时报销，加强对资金的监管，对医疗机构监督，调整药品价格，调整可保障的疾病范围，提高工作的服务的质量……几年的不断改革与调整，可以看到吉林省新农合正日趋成熟，并深得农民的信任与信赖，已成为吉林省农民解决疾病问题的主要方式。

但随着社会发展日趋复杂化，新农合也不断面临新的问题，并在实际运行中不断地暴露出来。因此，一方面有关各部门仍要继续解决其中尚未解决的问题，让新农合运行更加通畅；另一方面则要随着社会的发展，不断发现新的问题，做好预防与改进的工作。

二、吉林省新型农村合作医疗存在的几个主要问题

从吉林省的发展现状来看，新农合已经为农民群体的医疗提供了较为全面的保障，特别是对重大疾病更是起到了保障性的作用。我国的农村医疗保障起源于农村赤脚医生对农民群体的基本工作，到后期形成正式的保障制度与保障机构，以期对我国农民群体的医疗提供更为全面的支持与保障。这一过程的实现是一个长期的过程，目前正是保障机制成熟的初期，新农合仍然存在着一些亟待解决的问题，结合吉林省的具体省情，吉林省新农合目前主要存在以下几个主要问题：

（一）对农民的宣传力度还没有深入人心

通过对吉林省新农合的考察，特别是最近这几年的资料显示，向农民进行新农合宣传的方式越来越多样化、立体化，通过宣传资料的发放、现场解答，甚至利用媒体进行电视台宣传、广播电台宣传、专题片的制作等宣传手段已成体系，随着网络与通讯的发展，吉林省还利用网络与短信进行宣传，可以说已建立起一个全方位的宣传平台。但是，这些宣传仅仅流于表面，还没有达到深入人心的效果。农民通过这些宣传手段了解了新农合是为了农民的疾病提供保障，特别是重大疾病，而很大程度上，农民更多地是关心它是如何进行保障的、费用的缴纳与使用是否能达到宣传上的承诺，以及如何才能享受到这种保障、具体是如何实施的。各省根据自省的情况在具体的新农合实施上是有差别的，因此在宣传的过程中一定要保障本省农民对本省政策的详尽了解，要让农民在不同的情况下清楚地知道如何操作才能更好地保障自身的利益、解决具体的疾病问题。

宣传手段的立体化已大大提高了农民的参合率，但仍有很多人没有参保，其主要原因在于他们所了解到的新农合政策与他们的心理期望有一定差距，这个中的原因当然有一部分来自于宣传力度不够，因此必须让新农合的宣传深入人心。同时由于文字与媒体的宣传受农民文化水平的影响，因此其吸引力并不能达到理想效果，这就使得农民群体对这一制度一知半解，新农合对农民的吸引力也就小了很多了。

（二）报销程序繁琐，没有实现农民的真正便利

在宣传与调查过程中可以发现，当问及参保新农合的最大的障碍时，很大一部分群体的回答是报销程序繁琐。事实上，较之前几年，吉林省的新农合报销制度已经有了很大的改进，基本实现了当天结账当天报销。但农民受文化知识的影响以及对新农合的具体操作过程并不了解，因此在具体的报销过程中往往事倍功半，即做了很多无用功却不能迅速达到目标。目前，吉林省在新农合保障制度下的就医过程中，费用一般都是由农民先行垫付一部分，然后拿着相关的票据、就医证明与身份证明到相关的部门报销，这就可能导致特殊的疾病无法实现当时报销，这些都加重了农民的负担，其中包括对报销过程与报销结果追求的负担。参保人员在报销过程中经常因手续不齐全或缺失而延误报销时间，同时在外打工的人员在就医费用报销过程中，由于没有实现基本的联网，因此不得不回到原籍进行报销，这些情况也增加了农民的负担，很多长年在外打工的人员因此而不得不放弃参加医保。目前，省内这一问题逐渐得到了解决，而从全国来看，因各省市医疗水平与医疗费用差异问题，全国统一的参保制度的出现还需要很长一段时间。

（三）医保药品价格过高，可享受医保药品种类过少

吉林省农村的一部分人不参加新农合的另外一个原因是医保定点医院里销售的药品价格过高，可报销的医保药品种类过少。在我国，农村医保的关键之一就在于药品的价格与质量，参保农民在参保时会充分考虑这一点。新农合主要保障的也是重大疾病，农民对于疾病经常抱着“小病吃点药，大病才去看”的原则，对所谓的小病，农民并不是不想去看，而是费用太高，因为新农合中门诊的报销比例与最高可报金额都比较少，再加上医保药品的价格高，特别是那些常用的药品价格会比药店里的高一点，这样，农民则往往自行买药吃。对身体状况相对较好的农民来讲，可能全年都不会得一次疾病，或者得病在外面花的钱比在定点医院里花钱更少，这样，参保的可能性就小了许多。

另外，新农合可享受医保的药品是有一定限制的，虽然每年药品的种类都在增加，但从根本上来讲还远远不能满足参保人员的要求，除基本药品外，一些特殊的药品或者不能报销，或者需要通过审批才能部分报销，这对农民来讲缺少了药品选择的自主权，增加了医保报销的程序。上述两个因素的综合，在农民考虑是否参保时都会被充分考虑，并影响最终的参合率。

（四）全省医保尚未实现联网，没有真正实现“哪里就医，哪里报销”

目前，吉林省的新农合实施已经逐渐加快脚步以实现办公自动化，尽量实现“哪里就医，哪里报销”的目标。但这里的办公自动化也仅仅实现了全县范围的联网，即在县城范围内，通过网络可以查到县内所有参保人员的具体情况，可在县内任何新农合定点医院看病、报销医药费用。而对吉林全省而言，还没有实现全省联网，这对异地工作的农民来讲是极为不方便的地方。在外务工人员，发生疾病时可以去当地的相关新农合定点医院就医，但报销与证明过程则要回原籍实现，这期间白白浪费了时间与资源，对参保人员来讲是不公平的。吉林省在今后的时间里会加快实现全省联网的进程，即在省内可实现“哪里就医，哪里报销”。但相对于全国而言，各地生产与消费水平存在差异，新农合的具体实施策略很难做到步调一致，这样，要实现保随人走，全国办公联网与自动化还是需要相当长的一段时间的。

（五）医疗设备与医疗水平与城市相比还存在很大的差距

农村医疗本身起点就低，各级医院虽然有大量的国家补助，但与城市相比，迅速实现医疗设备先进化与医疗水平的高度发展还是不太现实。新农合也想通过这一形式刺激乡镇医疗事业的发展，但事实是全省很多乡镇只能实现对基本疾病的诊治，重大疾病还主要靠省内外的重点医院。这样，一则去级别高的医院就诊可报销的费用比例较低，二则是对农民来讲，对病人的基本护理会花费大量的金钱，而这是不在报销范围之内的，这两个方面大大加重的农民的负担。因此，面对新农合制度，农民迫切要求迅速提高乡镇医疗的硬件与软件水平，并通过各种途径促进乡镇医疗事业的发展，这样才能切实解决农民在家门口看病的难题。同时，乡镇医疗水平的加强，还可以降低农民因患疾病而导致的高死亡率，提高农民及时就医的意识，防止出现有病乱投医的现象，提高农民整体的身体素质。

（六）资金经营与机构管理还有待得到进一步的监管

资金是新农合制度的最根本要素，这里不仅包括用于医疗保障中的资金，还包括制度运行过程中所需要的资金。从上文的叙述中可以发现，新农合的主要资金来自于国家与地方的财政。因此，在新农合运行过程中一定要做到专款专用，做到资金使用与管理透明，特别是要求相关机构管理有序、严格，要有明确的监管制度，对相应的资金进行合理的分配使用。医疗问题在全国来讲都是一个面临诸多困难的问题，对于一个省的新农合制度来讲，吉林省相应的卫生机关必须从实际出发，对新农合的费用进行专门管理，同时保证参保人员消费的透明化、明确化。这一制度的监管机构必须要有农民的参与，使省内农民不仅要享受新农合制度，还要亲自管理这一制度，从而为促进新农合发展提出有价值的意见。

三、解决吉林省新农合制度问题的对策及建议

要想切实解决上述问题，从吉林省的实际出发是根本，同时，还要注意到，进行改革的不仅是新农合制度本身，还要从人与社会环境入手，从根本上消除新农合制度运行过程中出现的不利因素。具体来说，主要可以从以下几个方面入手来进行解决：

（一）切实了解农民群体的医疗需求，从根本出发来进行宣传与改进工作

新农合实施的目标在于解决农民的根本问题，满足农民的根本医疗需求，因此，在具体运行过程中必须从农民的实际出发，切实实现农民的医保愿望。可以深入到农民群体中，多多听取农民的心声；也可进行入户调查，询问农民对新农合的新要求，从而改进新农合的具体实施措施。同时，在进行新农合的宣传工作时，更应该关注农民的需求与愿望，多宣传农民感兴趣的内容，比如制度的具体运行情况、具体的报销过程等。可采取入户宣传与具体问题单独解答等方式加强对农民群体的了解，从而不断改进新农合制度。

（二）改善农民的卫生环境与卫生习惯，实现新农合的最终目的

新农合建立的目标是实现农民的身体健康得到保障，帮助解决农民看病难的问题。从根本上讲，新农合制度实施过程中困难重重，问题多的原因就是保障对象过于庞大，面临的具体问题多种多样，只能用越来越复杂的保障政策解决不同的问题。反过来想，如果农民的生活质量能大大提高，很多目前新农合面临的问题也就迎刃而解了。所以，在宣传与发展新农合的同时，要做的另外一个工作就是改善农民的卫生环境与卫生习惯，减少农民的患病机率，这既节约了国家的资金，也实现了新农合的最终目的，即实现了农民群体的身体得到健康发展。

（三）加强对医疗机构的监督与管理，提高医疗水平，改善医疗环境

医疗机构是新农合运行的主要场所，其建设程度好坏直接影响着新农合制度的成功与否。而医疗机构运行混乱、医患关系僵化一直是我国很多地区面临的重要问题。要想解决这一问题，一个最基本的方式就是做好监督工作，即由农民参与监督管理，从资金到人事要做到透明化、公开化与合理化。另外一个对医疗机构来讲的重要任务就是要提高各级医院的医疗水平，改善医疗环境，从人到器械都应做到农民群体在家门口得到有效的治疗，让参保人员的疾病能够得到迅速医治，并节省医治成本。

（四）实现全省新农合管理的现代化，简化报销程序

管理的现代化是一个必然要实现的目标，吉林省要在目前半自动化的基础上进一步加强现代化工作，逐步实现全省乃至全国的基本联网，实现“险随人走”的基本要求，使得农民无论在哪里工作或生活，都可享受到此制度带来的实惠。而且，提高办公的现代化程度可以简化报销程序，使得农民无论在哪个医院求医诊治，都可随时根据相关的政策享受保障待遇，并逐渐实现办公“无纸化”、网络化，即所有的问题都可以在网上顺利解决，实现农民在报销的过程中可以简洁方便地达到目的，随治随报销，让农民没有后顾之忧。

（五）针对不断出现的新情况、新问题，要做到及时调整保障政策

社会变化复杂异常，面对不断涌现出来的新情况、新问题，我们要做到政策的及时调整与补充。社会在发展，医疗成本发生了很大的变化，对此，医疗机构要对药品的价格做出及时的调整，使之适应市场与现代化的需求。科技在发展，很多有效的新药品在保证使用安全的情况下应该不断地纳入到医保范围，以此做到对疾病的迅速治疗。在门诊与慢性疾病方面，应随着生活质量与参保人员需求的提高而做出适当的调整，特别针对地方性慢性疾病，要做到与各地实际情况相符的保障政策，让参保人员能在实际生活中感受到新农合的积极作用。

对吉林省乃至全国的新农合制度来讲，在它运行中存在的问题及相应的解决方法并不是几句话就可阐述清楚的，但从吉林省的省情来看，上述的几点问题在实际中是存在的。面对众多的问题，最重要的就是要找出关键所在，并给出切合实际的解决措施，这样才能实现新农合的良性发展。制度本身需要不断的完善，制度所在的环境也要不断地进步以适应其发展，并提供更加良好的发展空间。所以，吉林省新农合的发展，只有从人、环境、机构、制度等各个方面入手，才能使新农合制度愈加完美与有效。

［1］ 李立清.新型农村合作医疗制度［M］.北京：人民出版社，2009.

［2］ 王曙光，等.社会参与、农村合作医疗与反贫困［M］.北京：人民出版社，2008.

Analysis of the Current Situation and Problems of the New Rural Cooperative Medical System in Jilin Province

LI Xiao-ling

This paper analyzes the actual operation situation of the new rural cooperative medical system from the social reality in Jilin province.According these situations，this paper proposes the important role of this institution in promoting social development，analyzes the problems in the operation and points out that the focus of the new rural cooperative medical system reform was not only in the system itself，but also in the reform of people and the environment.The research object of this paper plays an active role in perfecting and developing the new rural cooperative medical system and contributes to promoting the development of the province's health care cause.

the new rural cooperative medical system；protection；medical system

R197.1

A

2009年吉林省社会科学项目资助“吉林省农村合作医疗制度保障内容的再研究”（2009B035）

李晓玲（1979-），女，博士后，讲师，研究方向为文化社会学、组织社会学。