我国新型农村社会养老保险运行的制度问题与对策

牛忠志,曹淑伟

(山东科技大学法学院,山东青岛 266510)

我国新型农村社会养老保险运行的制度问题与对策

牛忠志,曹淑伟

(山东科技大学法学院,山东青岛 266510)

当前我国社会保障制度建设的重要任务之一是构建新型农村社会养老保险制度。《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》在实施中存在对新型农村社会养老保险制度缺乏法律的支持,缺乏稳定性;基金保值增值难;保险金的使用缺乏监督约束等问题。就此提出秉承权利本位与宗旨,推进农村社会养老保险立法;创新投资经营机制,实现保值增值;完善监督网络,加大监督力度等对策建议。

新型农村;社会养老保险;养老保险制度

市场化、工业化、城市化的加快,使得农村原有的由家庭保障、土地保障、集体保障构成的三角型保障体制逐渐解体,农村养老逐步成为热点、难点问题。在新形势下,2009年9月1日,国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(以下简称《新农保意见》),决定开展新型农村社会养老保险(以下简称“新农保”)试点。目前,各地正积极推进试点工作,并积累了一些成熟的经验,新型农村养老保险已经呈现出一些规律性的特点。我国农村社会养老保险事业进入了一个新的历史发展阶段。

一、新型农村社会养老保险运行优势

(一)可持续性强

新型农村养老保险摒弃了老农村社会养老保险(以下简称“老农保”)完全个人储蓄积累模式,采取了社会统筹与个人账户相结合模式,缴费型社会保险制度成为现在及将来的制度框架。参保农民承担缴费义务,加上集体补助与政府补贴,共同构成了农村社会养老保险的财务基础。多方承担缴费责任,使得新农保具有了稳定广泛的基金来源,夯实了制度发展的根基。

参保农民自愿选择每年100～500元的缴费档次,这一幅度的缴费水平均在农民的可承受能力之内。若以每户四口适龄参保对象计算,每年养老保险费用在400～2 000元之间,对于绝大多数家庭来讲是适宜的。政府则履行财政补贴、经费支持、税收优惠等义务,因而承担有限而适度的责任。并且,在不同的人群、不同的时间段,政府责任轻重有别:参保农民选择的缴费档次越高,政府责任相对越轻;参保农民年龄越小,政府责任相对越轻。突发事件(如自然灾害、地方动乱)和特殊情形(如贫困、残疾)致使部分农民不能缴费,政府承担补贴责任。

中央确定的基础养老金每人每月55元,每年660元,而2008年末我国60周岁以上老年人口达1.59亿,农村老年人口有1亿多,一年的基础养老金为660多亿元,不到2008年中央财政支出的2%[1]。政府财政投入主要用于保证两次生育高峰带来的老年人养老金的无风险支付,还用于弥补通货膨胀等因素造成的财务缺口。政府财政补贴责任相对较轻,存在继续提升的空间。财政补贴支撑着农村社会养老保险制度的长久发展。

(二)覆盖面广

目前满60周岁且符合条件的、子女已经参保的老年人,由政府直接全额支付基础养老金,现收现付。按照平均余命10年计算,可以领取的养老金总数为6 600元。因此,老年农民积极踊跃参加新农保。但将60周岁的老人领取基础养老金与其符合条件的子女必须参保相挂钩,可能使得一部分最困难最需要帮助的老人因子女由于贫困等原因不参保而无法及时享受保险权益,这也是政策为尽早实现全覆盖而在两难之中的无奈选择。

16～45周岁的中青年农民,距领取年龄超过15年(含15年),应按年缴费,累计缴费不少于15年,其缴费期为44～15年;地方政府对参保人缴费给予补贴,每人每年30元。如果选择最低档次,按照平均余命10年计算,16周岁个人缴费、地方补贴、中央补助分别为4 400、1 320、6 600元,可以领取的静态养老金总数为12 320元;45周岁个人缴费、地方补贴、中央补助分别为1 500、450、6 600元。如果选择最高档次,按照平均余命10年计算,16周岁个人缴费、地方补贴、中央补助分别为22 000、1 320、6 600元,可以领取的静态养老金总数为29 920元;45周岁个人缴费、地方补贴、中央补助分别为7 500、450、6 600元。

尽管在15～44年的缴费期内存在着通货膨胀、社会平均工资上涨等情况,每千元的现实购买力不一定少于15～44年后的购买力,但是静态计算下财政补贴总数数额之大,足以使广大农村居民踊跃参保,积极性和热情空前高涨。根据仿真测算,2011年后参保人数急剧上升,2015年前后稳中有升,2020年之前基本实现全覆盖。

(三)便携性强

新农保虽然实行统账结合,但由于采取了特殊的财务处理技术,仍然具有较强的便携性。地方政府对参保人的缴费补贴,并不进入社会统筹,而是全部记入个人账户,这样就使得地方政府补贴如同个人账户一样可以跨地区流动。全国每年基础养老金为660多亿元,既包括中央财政对中西部地区的全额补助,对东部地区50%的补助,也包括东部地方政府上解补足的另外的50%(普惠式养老金应由中央和省级财政共担,因为这部分养老金相当于全国统筹,基本不存在信息不对称问题,支出核定较为明确,适合层次较高政府支付)[2-3]。

如果地方上解中央,该基础养老金660多亿元便形成以全国为统筹单位的社会统筹部分,社统部分在全国范围内具有100%便携性,所以不会产生养老保险关系接续难问题,对劳动力的自由流动不产生阻碍作用,为中青年农民灵活就业提供了安全预期,便于衔接其他养老保险制度,有助于全国统一劳动力市场的形成。如果地方不上解中央,省级政府依照惯性将该50%分解给地、县,将又产生统筹单位问题,由地、县统筹到省级统筹到全国统筹,耗费人财物、存续时间长,产生一定的养老保险关系接续难问题。但其所占社会保险基金总规模的比重较小,不足以影响社会统筹部分便携性强的大局,不会从根本上阻碍全国统一劳动力市场形成。

二、新型农村社会养老保险运行弱点

(一)缺乏法律的支持,制度缺乏稳定性

新型农村社会养老保险仍是从中央或地方某些领导人“德政工程”、“惠民工程”的视角来建立并实施的。而养老保险事业系于中央或地方领导人的意愿有无及热情程度,容易受到国家政治、经济等情况变化的影响,不能从根本上改变我国长期以来依靠政策、文件推进的定势。中央仅仅制定宏观的原则性政策,而社会养老保险事业的具体实施还要依靠大量纷繁复杂的多个部门拟定办法、措施。总体上立法层次低,立法分散、无序,部分法规还处于试行、暂行阶段。新型农村社会养老保险不能成为政府与农民之间稳定而长期的契约关系,尚不具有社会保险缴费期长、安全性强、永久存在、持续发展的特性。制度上的不稳定是现行农村社会养老保险制度的一个很严重的问题。农村社会养老保险基金的筹集、运用及养老金的发放,都不是按照严格的法制化程序执行的,而是根据地方政府的政策来运作,这就造成了基金管理透明度低,缺乏监督[2-3]。

例如,现行的社会养老保险费仍然由省级政府决定由税务机关或者是社会保险经办机构收缴。在运行中,各地的收缴时间、期限、程序等不尽相同,给参保农民异地缴纳带来了困难,养老保险制度本身的协调性与自成系统倾向受到损害。相对而言,中青年农民更关心眼前现实的劳动收入,缺乏积极参保的热情,更没有长期缴费、长缴多得的观念。《新农保意见》规定个人账户储存额按一年期存款利率计息,并规定只要在60周岁前缴费年限满15年即可领取养老金,这助长了长期缴费不划算,以至不如定期存款,更不如自己经商搞个体的意识。地方政府任期短,个人缴费时间长,地方激励办法的不稳定、不连续,中青年农民不安全感油然而生,阻碍了社会养老保险基金的筹集。由于得不到法律的强有力保障,农民、集体与政府之间的权利义务关系不明确,一方违反权利义务关系的法律责任不清晰,仲裁机构和司法机关难以依据有效的法律法规充分支持农民的合法诉求、维护其正当权益。

(二)基金保值增值难

目前政策对农村社会养老保险基金投资工具予以严格限制,投资工具极为单一,仅仅限于银行存款、购买国债。操作简单安全性高也确有必要,然而被动保守、收益率低却影响基金原有价值量和购买力。“个人账户储存额目前每年参考一年期存款利率计息”,而近年来“一年期存款利率”常常低于物价上涨指数。譬如2007年,CPI的上涨幅度是5.4%,而一年期储蓄利息却不过3%～4%[4]。基金收益率低于CPI指数,其保值都成问题,何谈增值?

在当前农村金融体系发展滞后、市场竞争混乱无序的情况下,社会保险基金直接投资比例较小,委托国有商业机构、私营机构进行投资的比重更是微乎其微,难以利用微观经济主体的高效率提高基金收益、扩大基金规模。大部分地区社会保险机构于是更倾向于存入银行,考虑到银行利率下调、通货膨胀等因素,基金更是雪上加霜。由于缺乏政策引导和舆论宣传,社会各界对农村社会养老保险认识不足,捐赠、赞助以及其他各种非经营性“预算外”贡献较少。随着时间的延伸,社会保险基金贬值风险日益加大,不能充分满足人口老龄化高峰期的保险待遇需求,危及将来的养老金支付水平,老年人的合法权益将难以有效保障。

(三)缺乏外部监督机制监管力度不够

农村社会养老保险基金预算仍然按照行政部门编制、政府批准、部门执行的运行路径,政府对保险基金具有绝对的控制力。然而政府及其部门容易受多重行政目标的影响和自身利益的干扰,财政补贴资金及时到位情况不容乐观,恪守职责、严格执法殊成问题。在当前缺乏立法监督的情形下,财政违规难以纠正,部门违法难以问责,客观上纵容了失职渎职、违法犯罪行为的发生。

虽然国家秉持政事分开、政企分开的改革原则,但在大多数地区养老保险基金由当地社会保险行政部门独立管理,集征缴、管理和使用三权于一身,缺乏有效的监督,并且重要事务受政府领导,所以社会保险行政部门及政府挤占、挪用、贪污、挥霍基金时有发生,屡禁不绝。部分地区建立了社会保险经办机构,初步实现了政事分开,社会保险经办机构负责保险费征缴、支付。有些地区的农村社会养老保险基金管理委员会并没有真正发挥指导、监督作用,其职能已经变相地由农村社会养老保险经办机构代为行使。于是经办机构集具体事务办理与监督权力于一身,客观上又导致新的道德风险产生。

三、新型农村社会养老保险运行的完善对策

(一)秉承权利本位与宗旨,推进农村社会养老保险立法

农村社会养老保险作为国家的一项法制事业,必须通过一定的社会立法手段去实现。西方发达国家的农村养老保险是通过国家立法形式实行的一种强制性社会保险,具有法律强制性、保障基本性和国家保证性特点[5]。德国1957年颁布了《农民老年救济法》,将农民纳入到社会养老保险体系之中。1994年6月德国颁布《农业社会保障改革法》,为独立经营的农民、配偶和共同劳动的成员提供单独保障,不仅明确规定了缴纳保险费的原则、获得社会保险待遇的条件及标准,而且规定了社会险机构对基金的管理和监督以及为被保险人提供法律救助的职能,对政府管理机构和被保险人都具有约束力[6]。日本1959年就颁发了《国民养老金法》;此后为了提高农民年老后的生活水平,1970年制订了《农民养老金法》[7]。法国、波兰也制定了针对农村人口的养老保险制度[8]。

农村社会养老保险立法具有许多不可代替的优势:首先,法律的稳定性、普遍性、强制性决定了农村社会保险制度的长期存在、持续发展、制度统一,不仅克服了封建时代的恩赐形式,而且不会因领导人的改变而改变,避免了人治的主观随意性。其次,立法过程中各种阶层、集团的利益博弈,使得政府、社会、个人的利益趋于均衡,而不仅仅代表政府观点。立法明文规定社会成员和政府的基本权利和义务,权利义务相平衡。立法的民主程序、公开透明,也有助于农村社会保险方案的科学合理。再次,立法使社会养老保险的具体执行更加制度化、规范化。行政执法因此具有统一的标准、统一的尺度、统一的程序、统一的步骤,产生必须严格执法的强制性外在压力。最后,公开、公平、公正的司法监督得以真正发挥效力,确保社会养老保险基金的安全,为农村社会保险事业的健康发展保驾护航。

(二)创新投资经营机制,实现保值增值

在统帐结合制度下,积累而来的庞大的社会保险基金只有通过投资运营才能保证基金不随通货膨胀而贬值,满足未来的支付请求,表现制度的优势。保险基金投资运营必须在保证基金安全前提下进行市场化运作,发挥经济人的理性,以最小的成本获取最大的收益,实现保值增值。

我国统筹账户部分属于共(公)有产权,部分属于国有产权;养老保险的个人账户是私有产权。统筹账户基金实行现收现付制,具有短期性、高流动性,难以快速形成基金积累;而个人账户基金实行积累制,来源稳定,积累的规模巨大[9]。所以,根据其不同产权及性质宜实行统账分离、分类投资。将社会统筹基金记入银行专户,纳入一般预算管理,主要购买国债和银行存款,满足农民最基本的生活需求;将个人账户基金进行委托投资。由地方社保经办机构的直接投资转化为由省级社会保险经办机构委托外部金融机构进行投资管理,实行市场化运营[10]。在保险基金纯积累阶段,多选择收益率较高的长期资产,如股票、投资基金、不动产;临近养老金支付阶段,适当向流动性资产倾斜,如银行存款。应当提高运营层次。将养老保险基金全部或部分上缴,由省级部门负责保值增值并承担责任。省级部门不能实现保值增值的,可以将基金交由国家有关机构和基金公司运营[11]。可以构建国家新型农村社会养老保险基金理事会或国家新型农村社会养老保险基金政策银行[12]。

智利政府规定:只要拥有3 000名参保人且有12亿美元资金,即可成立AFP,负责建立个人账户,投资运作,其他企业不得从事经营。参保人自由选择AFP,并可以在不同的AFP之间转移账户。AFP运营,提高了服务、管理水平以及投资回报率。借鉴此,我国社会保险经办机构可以成立自己的投资经营公司,即设立具有资本市场主体资格的法人,也可以委托其他私营机构投资。社会保险基金投资经营机构一般是专门进行资本的市场运作、实现社会保险基金保值增值的营利性企业法人。基金投资经营机构只接受社会保险行政机关监督,不受干预。投资经营机构利用其技术优势、资金优势、专家优势、信息优势,通过多样化的资产组合在资本市场运作,分散、克服非系统性风险,努力获得高回报、高收益。通过基金经理对其养老金未来给付的最低担保和分享参数,可以降低参保人风险[13]。在使投资机构自身受益的同时,还要使社会养老基金收益率等于或大于同期通货膨胀率,实现基金保值增值。因其公私皆可经营,宜建立严格的筛选、准入制度与退出机制。

国际上养老保险基金的投资方式主要有:银行存款、国库券及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款及不动产,以及直接兴办企事业。土耳其1980年规定社会保险基金可以用40%投资不动产,60%投资证券、股票。我国可适当拓宽投资工具,从低风险的单一型投资转向安全、高效并重的组合型投资。中央政府可以每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券,或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率[14]。在不影响基金总体安全前提下,将少部分资金投资于股票、房地产等行业,投资风险虽大但收益率高,增值作用明显。可面向参保农民提供小额贷款,拓宽个人账户的功能,这既解决了参保农民生产、生活的燃眉之急,又使保险基金有所收益,解决个人账户资金长期封闭闲置与农民个人用资需求不匹配的矛盾,实为双赢之举。国家可以允许保险基金投资大型基础设施建设,以增加社会保险基金的收益。到资本市场盈利率较高的国家实施跨国投资也是未来的发展方向。另外可以借助国家政策和社会宣传,不断增加政策性收入,获取捐赠和赞助收入以及其他各种非经营性收入来辅助养老基金增值。可设立养老保险基金投资风险准备金。当基金投资公司遇到严重风险,致使地区性养老基金的给付出现困难时,可由该准备金给予暂时的弥补。

(三)完善监督网络,加大监督力度

社会养老保险基金是个人缴费、中央补助、地方补贴组成的公共基金,我国对社会保险基金应当实行严格的监管,构建完善监督网络,加大监督力度。

第一,构建立法监督和司法监督机制。立法机关主要监督财政补贴是否及时到位、政府直接负责人承担何种法律责任和如何承担的问题,并审议批准保险基金预决算。保险基金经办和投资行为是否规范,运行是否有序,也有赖于立法机关的最后确认和保障。司法机关通过适用民事、行政、刑事的程序,审理社会保险争议和违法犯罪行为,以其高度的中立、公正确保养老保险事业健康发展。

第二,完善行政监督体系。英国设立完全独立的社会保障基金检查机构,形成官管、官办、官督格局。我国应当实行专管与协管相结合的官方监督体制:社会保障部门实施专门的行政监督,制定完善农保各项业务管理规章制度,规范业务程序,建立健全内控制度和基金稽核制度,对基金的筹集、上解、划拨、发放进行监控和定期检查,并定期披露农保基金筹集和支付信息。财政部门通过财政专户等措施对预算执行、业务活动实施财政监督;审计部门对基金收支、管理、运营等实施审计监督。实施行政处罚时,财政部门、审计部门应当提出处罚建议,由社会保障部门集中实施处罚;相应地,由社会保障部门集中承担相应法律责任。社会保障部门不采纳建议时,由本级人民政府决定实施行政处罚,以避免因部门利益而作出相互矛盾的处罚、重复处罚、人为不处罚。必须在法定职权范围内依照法定程序行使监督职责,不能越权介入社会保险经办和运营的具体事务。

第三,建立专门机构实施专门监督。借鉴荷兰由政府、资方、劳工三方代表组成社会保险委员会的经验,我国可以在中央、省、市、县依次设立由政府代表、参保农民代表、社会中间组织代表组成的专门的社会保险监督委员会,接受同级人大常委会领导。该委员会按季度听取、审议社会保险基金的收支、管理和投资运营情况,对社会保险工作提出咨询意见、建议及改进措施,向本级政府和人大常委会提出监督报告。社会保险监督委员会可以聘请会计师事务所对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况进行年度审计和专项审计,审计结果应当向社会公开。监督委员会必须独立,不受社会保险行政机关干预甚至控制,实行集体表决制。政府代表的具体名额可以由本级人大常委会决定。

第四,充分发挥社会监督的作用。人民群众通过社会保险机构定期公布的社保资金的收支、使用情况,及时准确地知悉社会保险信息,凭借舆论作用及影响进行监督,以维护自身的社会保险权益。

[1]刘芙,王韶春,李仁容.城乡统筹社会保障发展的起点——新型农村养老保险[J].农村经济,2009(10).

[2]余桔云.关于普惠制“新农保”几个问题的探讨[J].经济问题探索,2010(4).

[3]刘瑞莲.加强新型农村社会养老保险基金监管的必要性和对策分析[J].科技情报开发与经济,2010 (9).

[4]唐钧.人性化的新农保与隐忧[N].东方早报,2009 -09-07(A22).

[5]马红坤.论我国农村社会养老保险制度建设[D].南昌:南昌大学,2008:18.

[6]张腊梅.新型的农村社会养老保险制度应该借鉴国外经验[J].经济研究参考,2009(12).

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[12]米红.我国新型农村社会养老保险制度推进的若干问题与对策建议[J].中共浙江省委党校学报,2009 (5).

[13]肖严华,左学金.中国养老保险个人账户制度的改革及其风险转移[J].社会保障制度,2010(2).

[14]王辉.如何完善我国农村养老保险体系[J].北方经贸,2010(8).

(责任编辑张佑法)

The Systemetic Insufficience of The New Type of Rural Social Endowm ent Insurance of China and the Countermeasures

N IU Zhong-zhi,CAO Shu-wei

(College of Humanities and Law,ShandongUniversity of Science and Technology,Qingdao 266510,China)

One of the important tasks of current social security system construction is to construct new type of rural social endowment insurance system.We should promote rural society endowment insurance legislation adhering to the civil rights,innovate inves tmentmanagementmechanis m to value realization,perfect the supervisory network,strengthen supervisory level,to weaknesses of the new type of rural social endowment insurance,such as lacking of legal support,being deficient in stability, preserving and value-adding of insurance fund difficultly,managing and supervising insufficiently Limit the healthy development of the China’s new rural social endowment insurance.

new type of countryside;social endowment insurance;system of social endowment insurance

D922.182.3;F240

A

1674-8425(2011)02-0026-05

2010-09-20

山东省社会科学规划研究项目“我国社会保障基金筹措机制完善研究”(09BFXJ03)的部分研究成果。

牛忠志(1968—),男,河南宝丰人,山东科技大学文法学院教授,硕士研究生导师,荣昌县检察院副检察长(挂职),研究方向:法学、社会保险。