对当前我国农村村民自治的几点思考

刀加田，苏日满都呼

对当前我国农村村民自治的几点思考

刀加田，苏日满都呼

自1988年我国农村地区开始推行村民自治以来，村民自治制度已在中国广大乡村逐步生根、开花、结果，并取得了突出的成绩，然而，在实际运作中也存在一些问题。分析了村民自治的现状和存在问题的原因，提出了进一步完善村民自治的对策。

村民自治；政治参与；民主选举

一、村民自治存在的问题

自1988年在我国农村地区开始推行村民自治以来，村民委员会建设在各级民政部门或党的组织系统的指导下一直有序地进行，并取得了可喜的成果。但由于我国的农村人口基数大、地区文化差异大等原因，我国村民自治依然面临着严峻的挑战，主要表现在以下几个方面：

（一）乡镇政府与村民委员会的关系问题

《中华人民共和国村民委员会组织法》指出，乡镇政府对于村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，乡镇政府不得干预属于村民自治范围内的事项，村民委员会协助乡镇政府开展工作。但在村民自治的实际运行过程中，乡镇政府与村民委员会的关系很难达到这种理想状态，在很多地方二者之间依然保持着一种行政领导关系。乡镇政府在表面上不干预村内的事务，可是仍然对村干部发号施令，甚至有的乡镇政府居然用红头文件任免村委会干部，还有的乡镇领导对于村民自己推选的村委会候选人动用警力。不仅乡镇领导干部如此，就连村干部也认为“指导”就是“领导”，没有太大的区别。

（二）村级党组织与村民委员会的关系问题

在村民自治的实践中，村级党组织与村民委员会的关系是一个更难把握的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》对此的规定是：“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”什么是“发挥领导核心作用”呢？在现阶段，中国共产党无疑是我国各项事业的领导核心，党的领导通过政治领导、组织领导和思想领导体现出来。可是，在村一级，党的领导核心作用如何体现呢？许多农村党支部书记就认为，坚持党的领导在农村就是坚持党支部的领导，党支部书记就是农村的一把手，村委会主任应该听党支部书记的，更有甚者认为，村民委员会是村党支部的一个下属机构。

我国农村很多地方长期实行党支部 “一元化”领导，现在这种惯性一直延续下来，很多农村仍是党支部书记当家，甚至村支书几乎包揽了村委会的全部工作，有的甚至连财务批核权也都由村支书统揽起来。

（三）基层选举中存在的许多严重问题

（1）买卖选票贿赂选举。这是最近我国农村基层选择中存在最普遍的和影响最坏的一个问题。（2）无视选民权利，私自伪造代填选票。这种做法实际上是非法剥夺了选民最基本的民主权利，是与我国推进农村地区社会主义民主建设背道而驰的。（3）非法串联拉帮结派。这是当前我国农村选举中大量存在但又不易觉察的一个问题，不少不法之徒就是通过这种手段爬上了村委会主任的位置，甚至夺取了乡镇政府的大权。这个问题不仅存在于村委会、乡镇人大和政府的换届选举中，而且也存在于农村基层党组织的换届选举中。

二、当前村民自治存在问题的原因分析

（一）传统宗族文化的影响

在现阶段下，宗族原有的政治功能和经济功能已经失去了存在的基础，在农村中更多的只有文化功能和社会生活的交往功能。但宗族所失去的政治功能，通过文化价值功能和社会交往功能是可以被激活的。说宗族力量决定了村民自治的结果，不是宗族领袖必须成为村委会的干部，也不是宗族推出的代表人物必须成为村委会干部，而是当前宗族政治功能的表现形式是宗族成为农村村民自治选举中最有影响力的政治动员力量，其动员机制通常是：想成为村委会干部的村民利用宗族力量，而不是由宗族派出村干部候选人，由宗族力量对村民进行政治动员，在选区内按宗族势力重新组织选民，统一宗族内选民的意见，采取统一的行动。这是目前的正式体制力量无法阻止的情形。所以说，只要在村民选举中出现竞争的情形，那么，宗族力量就将成为农村中最主要的政治动员力量，村民选举将成为宗族力量角力的场所。只要竞争性民主在农村中成为常态，宗族力量成为农村中最主要政治动员力量就将是村民自治的常态。

（二）农村政治精英的缺失，村民政治意识淡薄

当前的村民自治，基本上都只具有民主的形式，而能较好体现制度设计本意的村并不在普遍，就是在表现较好的村也没有扎下根，无法形成确保长期保持民主制度的民主意识。一些较差的村，村民自治的实际效果甚至有点不伦不类，一些村民根本不关心也不理睬村委会选举，村民自治只有一个“壳”；一些村则仍然由政治强人把持村政，村民有意见也不敢表达，继续做顺民。农村中出现的这种情形表面上看是村民普遍缺少民主意识所致，实际上主要还是缺乏政治精英造成的。

我国的多数农民既没有形成民主参与与政治生活的习惯，也缺乏必要的民主参与政治生活的素质。多数农民并没有明确的、自觉的民主意识，没有把民主参与当做自己的权利和义务。农村人才外流，是人才自身理性选择的结果。中国实行改革开放的政策以后，对农村人员社会流动的限制减小，农村人才和青年更加迅速外流，有些村庄几乎只剩下老人和儿童。只要没有改变农村中劳动力价值低于城市的状况，人才外流就不会减速。那么，村民自治就只能解决“民治”的问题，而无法实现“善治”。

（三）村党组织与村委会的领导权与自治权界定不清

在实践中，村级党组织与村民自治组织的关系大致可以分为两种类型：（1）党政合一体制。即村级党支部与村民委员会的完全结合，实行“两块牌子，一套人马“。这种体制不仅在体制的层面实现党政系统人员完全一体（集中体现为党支部书记兼村委会主任），而且在功能的层面上，村级党支部与居委会功能完全重合。（2）党政交叉体制。由于村民选举新型方式的运用，新当选的村委会成员不是党员的可能性增大，村级党组织与村委会的交叉任职由此而来，但人员上不是完全重合，两委在功能上既有重合又有区别。

我国农民接受教育的水平相对比较低，村干部的文化素质也相对比较低，由于对《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的党的“领导地位”的理解不透彻，村级党组织与自治组织两者领导权与自治权界定不清，再加上受中国传统哲学“一山不容二虎”思想的影响，导致了党支部与村委会“一山两虎，两虎争雄”的现象。

三、进一步完善村民自治的对策

（一）全面实施村民委员会选举

村民委员会的选举既是村民自治的一项重要内容，也是决定村民自治能否真正运行的基础，因此，在我国现阶段，村民委员会的选举在村民自治中就居于一种非常重要的地位。

（1）选举组织。中国农村的村委会选举主要是在政府直接干预的情况下产生的。笔者认为在村民自治的过程中，应该村民根据国家选举法的相关规定结合本村的实际情况制定适合本村的选举办法，把权力充分下放到村，使村干部拥有绝对的自治权利。

（2）候选人的产生。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十四条明确规定：“选举村民委员会，由本村有选举权的村民直接提名候选人。候选人的名额应当多于应选名额。”这就意味着村民委员会候选人的提名应该只有一种方式：村民直接提名。

（3）选举方式和程序。《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民委员会由村民直接选举产生，选举实行无记名投票、公开计票方式，选举时设立私密写票处，当场公布选举结果。选举村委委员，需要半数以上的有选举权的村民参加投票，选举才能有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票才能当选，以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。

（4）村民委员会的罢免。由于村民委员会是由村民直接选举产生的，因此，村民就应该有权通过一定的程序罢免他们不满意的村委会成员，其他如何个人和组织都无权随意罢免村民直接选举上来的村委会成员。

（二）划清“两委”的地位，实行“二元化”管理

由于村干部的文化素质较低和“两委”的领导地位划分不清晰，导致了一些村里的支部书记把服从“党的领导”理解为在村里就是服从党支部的领导，村党支部又是书记说了算，就是服从支部书记的领导，从而党支部书记狂揽大权，致使村民委员会的作用没有得到更好的发挥。农民缺乏政治参与的热情和要求，需要党和政府的引导和发动，“可以这样说，农民一定的政治参与形态都是在一定的政治参与动机驱使下实现的，而真正能够使农民实现向较高政治参与的质和量转变的是党和政府。”笔者认为，为了体现村民自治、村民当家作主的原则，在村民自治制度设计上应该明确规定：村级党组织的领导作用仅为宏观意识形态方面的领导，其他日常村务均由村委会和村民自己处理。从而走向“两委”积极配合的“二元化”管理，走出过去党管一切的“一元化”管理模式。

（三）发展教育事业，提高村民的政治和文化素质

影响政治参与和民主意识的因素是多方面的，尽管受教育程度与基层群众政治参与兴趣关系不一定成正比，但却影响着政治参与的水平高低，决定着现代民主政治的发展。大力发展教育事业，提高基层群众的整体素质，是提升基层群众政治参与水平和能力的关键一环。

既然在农村实施村民自治是国家输入型的制度变迁，那么国家就应该承担起培训合格的制度实施人才的责任。民国乡村自治时期就特别注重这一点，指导和实践了中国第一个乡村自治定县翟城村自治的中华报派的村治方案中，认为政府要设立村治育才馆。“必须本周礼‘以乡三物教万民’，及《大学》‘明德亲民’之乡制古意，结合直隶翟城村、山西、云南等地村治成规，编成讲义，由中央及各省区开办村治育才馆使用。育才馆招生办法，在中央可由各省旅京人士自由投考，各省区则由各县乡村资送学行兼优者（每县50人），入馆学习4个月。第一班毕业回乡后，即着手组织村治，该馆仍接续招生，直至所属各地村治一律完美组成为止。其办理经费除由各省区及各县分担外，概由中央筹措，或由中央拨济。”不论是乡村自治还是村民自治最重要的制度实施人才就是政府基层干部和村干部。

[1]黄涌群.农村民主自治发展研究[M].广州：暨南大学出版社，2008.

[2]吴绍田.解读村民自治[M].北京：中国发展出版社，2001：132.

[3]李德芳.民国乡村自治问题研究[M].北京：人民出版社，2001：85.

D683

A

1673-1999（2011）05-0019-02

刀加田（1981-），男，云南陇川人，景颇族，西南民族大学（四川成都610041）管理学院2009级硕士研究生，研究方向为人力资源开发与公务员制度建设；苏日满都呼（1983-），男，内蒙古正蓝旗人，蒙古族，西南民族大学管理学院2009级行政管理硕士研究生，研究方向为中西行政体制比较。

2010-12-17