我国电子政务外网建设的现状与对策分析

彭 红

(重庆交通大学，重庆400074)

我国电子政务外网建设的现状与对策分析

彭 红

(重庆交通大学，重庆400074)

从现状出发，分析我国电子政务外网建设存在的不足，并借鉴美国德州预算局的成功经验，提出我国电子政务外网建设应依托业务发展、规范与特色并存、吸引民间投入、安全与法律同步。

电子政务外网; 现状分析; 国外经验; 对策

2002年中办发17号文件《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》颁布以来，我国电子政务的建设速度不断加快，大部分省市县政府及下属单位的电子政务业务系统、电子政务内网、OA系统和电子政务外网等逐步成型。特别是2009年988号文件进一步明确电子政务外网在政府信息化中的重要性后，电子政务外网已不再是单一部门或某一级政府的业务承载网，而是其电子政务外部业务的承载平台。因此，当前电子政务外网的建设目标不是网络的互通，而是电子政务外网跨系统、跨部门的整体平台建设及其三类业务——专用业务、公用业务、互联网业务的承载能力的提高［1］。

一、我国电子政务外网建设的现状分析

(一)重基础设施建设，轻政务本身建设

尽管我国电子政务建设成绩斐然，但“重电子、轻政务，重硬件、轻软件，重网络、轻应用”现象一直存在。从IT系统建设经验看，电子政务系统建设的最优化投资比例应为硬件、软件和服务(咨询、开发)各占总投资的1/3。但我国电子政务的投入主要在网络和硬件上，由片面追求高性能配置导致所形成的资源能力远远超过实际应用的需要，个别项目可以支撑10年业务的增长需要;而面向公众服务的应用功能不到3%，面向决策支持的业务应用功能不到8%，电子政务提高政府行政能力和普惠大众的效能尚未充分显现［2］。

(二)发展不平衡

无论是电子政务整体发展，还是外网建设或政府门户网站建设，中央、省级及地市级政府部门发展较快、较完善，而县一级、乡镇、社区等单位则相对落后。此外，在已建好的政府门户网站中，行政层级越低的，其管理应用水平越低，无法提供较全面的政府网上服务。目前政府网站最有价值的信息是“办事指南”，其他依次是“投诉办法”、“政府公告”、“法律法规”、“领导信箱”、“联系方式”。而许多网站尤其是县级以下的网站，只是为建网而建网，常常出现网站打不开、信息更新不及时、服务功能不健全等现象。由此，“十二五”期间，电子政务外网的建设重心将下移至县级以下。

(三)互联网业务单薄

电子政务主要包括三部分:一是政府部门内部的电子化和网络化办公;二是政府部门间通过计算机网络进行的信息共享和实时通信;三是政府通过网络与民众之间进行的双向信息交流［3］。与之相对应的电子政务外网承载业务分别为专用业务、公用业务和互联网业务。目前依托前两类业务的外网发展较好，如专用业务中的金安工程，公共业务中的政务行政审批业务;但互联网业务比较单薄，为因特网公众提供服务还停留在“办事指南”上，而大量国外成熟的电子政务外部平台所提供的服务业务如政府各部门年度预算查询、监督、互动等无法实现。

(四)建设标准不统一

总体上看，传统政务的“条块分割”管理体制与现代电子政务建设的统一、开放、交互等要求有冲突，各级政府或部门往往根据自己对信息化的理解，采取不同标准进行电子政务外网的网络基础和应用系统建设。如有的地方按行业建，没有整个区域的建设规划;有的则追求大而全，硬件上采取高标准，软件上借鉴国外先进经验，但脱离中国实际，使项目铺得很大，却事事做不深、做不透。此外，处于不断改革中的政府机构因一些规章制度、业务规范、工作流程等还处在变化之中，对电子政务外网的建设要求不明确，在财力、人力等方面的支持程度差异也较大，使IT系统和业务承载的统一性不可避免地受到影响。

(五)信息安全建设有待加强

在网络基础设施建设阶段，大多数政府或部门对电子政务外网安全的认识局限于单个产品或项目的安全性，如各自内部系统软硬件的维护和升级，外部门户网站的安全防护等。而今过渡到各部门协同办公的情况下，电子政务外网或外部平台需综合利用政府数据中心的各种资源，帮助政府部门处理越来越复杂和繁重的电子政务工作，使当前电子政务外网的安全建设不可能是简单的安全产品的堆积，而需要构建一个具有广度、深度和时间维度相结合的立体的安全架构来实现安全的防护［1］。因此，随着公众服务需求不断增加，在重视深化应用、信息共享和业务协同的同时，更要加强互联互通中的电子政务外网信息安全建设。

二、国外经验借鉴——美国德州预算查询案例

虽然电子政务外网承载业务有三类，但从服务于公众的角度看，最外在的业务承载是互联网业务。换句话说，互联网业务与一般老百姓的利益息息相关，可作为完善电子政务外网建设的关键目标。其实，在电子政务做得比较成熟的国家，如美国德州的公民可以在各级政府门户网站上下载从联邦政府到州政府、再到下一级地方政府的预算报告，也可通过民间网站查询上交给政府的钱是如何花出去的，网站界面非常容易操作。

1949年之前，德州并没有一套有效的预算系统。在“议会预算局”(LBB)的官方网站建立后，德州公民才能实时查询政府预算报告，其内容丰富、专业，表格、饼状图、柱状图的运用使之更为直观;还可以搜索各职能部门在特定时间段、特定项目上的预算。随后，德州公民还可通过由“德州公众政策基金会”所创建网站的“开销计算器”，查询公民身处的地方政府、学校、街区预算，其“德州政府花您的钱有多快呢?”栏里显示的精确到小数点的庞大数字每秒钟都在持续增长，跳得飞快，非常形象。此外，德州公民也可通过德州政府之窗，专门查询政府如何花钱，在“购买搜索”栏查到包括买铅笔这样的信息，在“机构搜索”栏查到德州各个部门办公和项目实施的实际花销。后两个网站还提供相关链接，德州公民可通过链接查询其他州的预算和花销情况，以及各部门公务员的工资，并可通过该网站的反馈渠道直接发送意见，大大提高了政府信息的透明度及民意监督的能力［4］。

德州电子政务外网建设的成功主要源于:一是以定位明确的业务承载展开电子政务外网建设。如前所述，德州政府根据公民对政府预算的抱怨，在1949年后建设“议会预算局”(LBB)的官方网站，并建立方便公民操作的专查政府花销网——德州政府之窗，还允许民间机构参与其中，从而多方位为德州公民提供查询预算、实际花销、直接反馈意见等服务。二是具有向公众提供全面预算查询服务的“德州预算资源”(TBS)系统。TBS系统的界面类似于大学图书馆的检索系统，用起来十分方便。它提供按政府职能部门和预算报告条款两种分类的查询路径，公开了从第一法院到青年委员会共226个部门的财务预算资料。显然，有此资源系统支持，无论是从政府门户网站还是民间监督网站，德州公民都能顺利查到自己关心的预算项目。三是具有专业与实用相结合的互动界面。如议会预算局的网站专业且全面，但很多的财政术语常常让大多数德州公民头疼。而德州公众政策基金会网站和德州政府之窗以“德州政府花您的钱有多快呢”、“您的钱去了哪里”等智能搜索，为德州公民提供自动生成的图表，点开分类项目链接之后还能够看到具体都是什么，都买了什么物件，非常详细。

由此可见，在不考虑信息安全建设情况下，一个成功的电子政务外网建设离不开承载业务的明确定位、政府与民间机构的协作、完善的资源共享系统、方便公民操作的智能搜索系统、简明友好的网站界面等。从技术上讲，参照已存在的大量图书检索系统，开发一个类似的政务公开系统比较容易;但整合现有电子政务外网资源，建设成为一个类似“德州预算资源”的资源共享系统则颇具挑战性。

三、对策研究

(一)以实现政务业务承载为电子政务外网建设的基本目标

首先，“十二五”期间，电子政务外网建设的重心在于政务本身的建设。需要牢固树立“以应用为导向，以需求促发展”的观念，抛弃“大而全”、只追求硬件性价比的解决方案，合理增加应用软件开发投入，把应用作为衡量电子政务建设水平的根本标准。此外，由于各地各级政府或部门电子政务外网建设的不平衡，以三类业务承载为目标的建设应实施差别化策略，如高层级的政府或部门应集中人财物建设资源共享平台，中间层级的可依据目前政务业务发展的需求不断完善外网软硬件解决方案，而处于低层级的应加强纵向业务承载平台的建设。

(二)规范建设标准与鼓励特色服务相结合

从纵向关系看，同一系统内不同层级政府或部门的电子政务外网建设标准应统一规范，包括资金投入、硬件基本配置要求、三类业务细化目标、相关政策法规及管理办法标准等。美国德州经验表明，各类业务细化后还可包含许多的标准“零部件”，如人事、财务、计划、公文、档案等，规范化和标准化这些“零部件”更有利于应用系统开发，以及政府业务过程的规范化和数据模型的标准化。从横向关系看，各级地方政府除了按纵向规范标准建设宏观经济管理、社会保障及十二金工程的重点业务系统之外，还必须制定联通各业务系统的标准接口，同步建设，同步实施，建设成标准化的公共数据交换中心。然而，由于存在电子政务外网发展不平衡的现象，加之各级政府或部门的业务需求不同，在政务改革中应让地方政府更大胆地探索，建设满足当地公共管理或公民需求的有特色的电子政务外网或外部平台。

(三)吸引私人部门与非政府机构参与电子政务的建设

“零部件”标准化后，业务数据量会大大增加。若各级政府部门都建立自己的队伍去搞业务系统开发，成果则不易推广或商品化，还为内部人员非法修改系统和犯罪提供机会。国外的经验表明，电子政务的标准化和规范化并不一定都需要通过行政命令来实现，一些数据保密级别的系统开发可通过技术政策来引导和推进，或者依赖市场力量开发标准或规范产品。因此，需要吸引私人部门或非政府机构参与建设。这不仅可以减轻政府部门的预算压力，确保维持政府网站运行的资金来源，还可以提高电子政务外网的建设技术，并增加民间监督力量。总之，在电子政务外网的建设中，保密级别高的业务系统开发应由政府自建队伍完成，而保密级别相对较低的业务系统开发应由政府提出要求，具体应用系统开发则交给企业合作伙伴去做。

(四)信息安全与网络法律建设同步

由于政务业务和信息的结合度越来越紧密，信息安全在电子政务外网建设中的重要性不言而喻，必须构建深度立体安全体系，健全相关法律法规，并加强网络安全集中监管的能力和水平。对一个具有相对独立的电子政务外网节点，可按业务信息的保密程度分级，在终端和服务器部署相应级别的安全措施;对隶属于同一系统的所有电子政务外网节点，可按行政或区域级别设置安全体系，在不同级别要求下采用VLAN、防火墙、商密网络加密机、安全隔离与信息交换系统等进行安全域的隔离与访问控制;对一个整合多种业务信息形成的电子政务外部资源平台，则应充分利用国家政务外网在全国的资源及其完备的运维体系，建立政务外网电子认证服务体系，在该体系内实现全网范围“一证通”［5］。与此同时，必须完善相关法律法规，依法对外网安全建设、运行、维护、升级等过程中的言行进行监督和惩戒。

［1］ 许立宪．2010年，电子政务外网建设的分水岭［EB/OL］．http://www．enet．com．cn/article/2010/0312/A20100312622165_2．shtml，2010 －03 －14．

［2］ 2010电子政务市场重心转变［EB/OL］．IT商业新闻网．http://www．chinaegov．org/publicfiles/business/htmlfiles/ChinaEgovForum/xxh_fzdt/201002/13665．html，2010 －05 －04．

［3］ 阮梦君．电子政务:传统行政与现代行政的耦合［J］．生产力研究，2009，(19):64 ～65．

［4］ 美国公民如何查政府预算［N/OL］．公益时报．http://www．e－gov．org．cn/news/news004/2010 －04 －05/108331．html，2010 －04 －05．

［5］ 沈大风，吴亚非，等．政务外网电子认证服务体系建设的思考与实践［J］．电子政务，2010，(7):45 ～49．

Abstract:The shortcomings of E-government Network in China are analyzed based on the current situations，and four corresponding strategies are proposed according to the successful experiences of the Texas Budget Office in U．S．:relying on the program development;developing both regulations and characteristics;attracting civilian input;focusing on both security and law．

Key words:e-government network;current situation analysis;international experience;strategy

An Analysis on the Development of China E-government Network and Corresponding Strategies

PENG Hong
(Chongqing Jiaotong University，Chongqing 400074，China)

D035－3

A

1674－0297(2011)06－0066－03

2011－07－05

彭 红(1968－)，女，重庆市人，重庆交通大学科技处八级职员，主要从事行政管理研究。

(责任编辑:张 璠)