大学去行政化基本路径探析＊

蔡 星，周 贤

(湖南第一师范学院，湖南长沙410205)

大学去行政化基本路径探析＊

蔡 星，周 贤

(湖南第一师范学院，湖南长沙410205)

我国大学去行政化亟待完善且任重道远，应从以下几方面开展工作:正确认识大学的本质、正确认识行政权力与学术权力的关系，政府理性把握对大学“管”与“不管”的平衡点，取消大学行政级别，建立现代大学制度，完善教育法制实现教育法治。

大学;去行政化;基本路径

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》第三十八条提出:“探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”［1］。将“克服行政化倾向”上升到国家规划纲要的高度，可见“行政化”有多严重。华中科技大学老校长朱九思曾说:“大学行政管理的作用丝毫不容忽视，但不能因此就用行政权力代替学术权力”［2］。大学需要行政，但却不能过度，更不能行政化。所谓行政化，是以行政为价值本位，也就是官本位。

大学行政化的形成原因是复杂的，湖南师范大学前校长张楚廷教授认为:“大学管理行政化，资源配置垄断化，学术活动功利化，教育伦理沦丧化，这是彼此相联的……中国大学的品格问题、质量问题，根子就在明显不合理的体制雷打不动。”［3］行政权力一元化、价值取向官本位的中国社会传统感染了大学，中国早期大学浓厚的官方背景与大学相对短暂的历史使大学自主意识被挤压，大学的委曲求全与逆来顺受助长了行政化力量、体制的麻木与法治的乏力使行政化潜滋暗长。去行政化并非是一件简单的事情，它是一场涉及观念、心态、制度、体制、习惯与思维方式的深刻的思想和行为革命，是一项带有整体性、革命性的系统工程［4］。

大学的健康发展必须去行政化，所需去者是“化”(融化、同化、异化)而非“行政”。中国大学去行政化的主要路径在于:转变认识、理顺关系、简政放权、取消大学行政级别、建立现代大学制度、加强教育法制建设。

一、正确认识大学的本质

历史表明，越是对大学本质认识深刻的社会，越是开明的社会，大学独立生存的状况就越好，而发展得越好的大学对社会的贡献也越大。德国大学的洪堡曾在政府中任过官员，他认为大学是“独立于一切国家的组织形式”［5］。200多年过去了，美国至今没有国立大学。可是，美国已经站在世界高等教育的顶端。同时，私立大学的哈佛、耶鲁、斯坦福等等，都在代表着美国同时也代表着世界的最高水平。这充分显示大学自身的力量，充分显示对于大学而言决定性的力量就在民间，而美国政府的最大功绩就在于它明智地不干预大学，充其量为其提供辅助性支持和保障它自由发展的环境［6］。美国大学“仍然很不愿意承认高等教育是政府管辖的一个部分，也不愿意把高等教育作为政府的一部分进行研究”［7］。

德美两国所代表的两种不同类型的大学治理，相异的是形式的、表面的，相同的是内容的、实质的:完全尊重大学的特点，竭力保障大学的学术自由与大学自治。从而保障了大学的繁荣，也保障了社会的繁荣，保障国家获得发展所需的思想的、理论的、科学的、哲学的不竭文化源泉。克拉克·科尔在《大学的功用》中说:大学为社会服务，应该建立在大学自身能够顺利发展的基础之上。大学应该引领社会发展，而不是跟着社会摇摆而失去自我。大学的“清高”似乎是注定的，对此，政府要有足够的认识与宽容甚至爱护。

二、正确认识大学行政权力与学术权力的关系

大学里的行政是因应学术发展及人才培养而生的，行政是后生的、辅助的、服务性的，它存在的合理性来源于学术，衡量行政机构运行的有效性的主要尺度自然也就是学术发展的状况。大学的学术权力来源于学术权利，大学的行政权力来源于学生权利和学术权利。这是检验大学行政权力是否合理、是否有效的基本判定标准，以学生为本位、以学术为本位的行政应将自己置于末位——服务大学的地位，处于末位的行政权力越是切实地意识到自己的本源，就越有可能在造就杰出大学的过程中显示力量。当学术权力茁壮时，行政权力才有资格说是强有力的;否则，行政权力就是专制的或虚弱的。

三、政府充分认识对大学不管或少管的必要性

大学没有自主性就不可能成为现代大学，就会缺乏生命力。这是很多人的共识。但大学又是所在国家的大学，国家不可能不对大学加以监管或治理，这是国家教育权的基本要求。因而，找到政府对大学的外部行政管理与大学自主办学的“平衡点”是大学去行政化的有效途径，即政府对自己的行政权力加以制约，对大学的自主权予以认可［8］。

2007年8月27日出版的美国《新闻周刊》说:“美国高等教育的优势之一在于，它没有一个正式的全国规划”，相比之下，“在亚洲和拉美大多数国家，过去是由中央官僚机构主管大学，现在还经常如此，”该文还特别指出:“光有钱还不足以建设一个高质量的大学。”办好大学当然要钱，但此文断言:“光有钱”还不行。归纳起来，这两篇文章共谈到了三个要点:管理机制;一流学者;着力于培养“自己的观点。”［9］同时做到这三点的国家并不多，中国根本没有做到。

在中国，曾经是无限政府、万能政府的观念起作用的，但这一观念正处在深刻的变化中，正向有限政府变化。中国对大学的行政必须彻底打破“官本位”思想，树立管理就是服务的行政理念，而体现这一思想的关键，在于摆正行政权力与学术权力的位置。中国大学的历史和世界大学的历史，都清晰地表明，高水平的大学决不是外界“管”出来的。智慧存在于大学里，只要大学自由与独立，就会带来科学的富有，学术的先进。外界所需要做的一件最重要的事情就是保障大学的自由与独立，这是历史的结论［10］。大学，尤其是一个国家最好的大学，汇集了一个民族最智慧的头脑，最有学识的精英，他们无需任何人的提醒而自动向往办成真正的大学。他们越是独立、自主，就越能自觉地感受到自己的责任和良知。

“人类的智慧至今尚未设计出任何可与大学相比的机构”［11］政府要相信大学的自主能力、创造能力，政府人员主要不是说教者角色而应充当倾听者角色，主要不是指挥者角色而更应是受批判者角色，要明白，现代政治文明的基本特征是:政府经常接受选民的批判与选择。在唯物史观之下，政府主要不是被颂扬者，主要应是检讨者。唯有如此，大学与社会才可能健康发展。

为什么我国高等教育改革寸步难行?有学者回答说:“问题的根源就在于教育部大一统的集权领导体制，垄断了一切教育资源。”［12］由于我国的大学制度本质上还深受国家政治及经济制度的影响，要实现大学去行政化，离不开政府本身的改革、离不开政府对大学的理解、重视和支持。政府对大学应该“少管”或“不管”的清醒认识大学去行政化的必要前提。

四、取消大学行政级别

取消大学行政级别是大学去行政化的重要表现或直接结果。大学本不是政府，它与政府的性质、职能有根本性的差别，因此，大学不应被赋予部级、厅局级之类的级别。也许有人会说，行政级别对应的是话语权，决定了你的话有没有分量、有没有人听，决定了办事方便不方便。从大学发展史看，现代大学的地位、投入、话语权，本就与行政级别毫无干系，因此举办者的基本职责是依法保障对学校的投入，学校获取地位的办法是提高办学质量、为社会培养人才、打造教育品牌。

为此，中国政府尽快停止按政府官员的方式任命大学校长、副校长，尽快取消赋予校长、副校长的有害无益的官级，认真清理那些使大学行政化的法律法规是当务之急。这是让大学成为大学的第一步。只要这一步迈开了，大学内部的科级制才会很快改变。机构庞杂、人员臃肿的根子才能铲除，大学里的非学术性影响因素才能大大减少，大学才能还原为大学的原貌。

五、建立现代大学制度

现代大学制度起源于1809年创办的柏林大学，开办者是国家，但学校保持高度自治，几乎所有事情都由学校内部成立的教授会决定。洪堡有一名句名言:“国家不能直接希望从大学获取它所需要的东西，只能希望等到大学实现自己的目的以后，大学才能真正为国家提供所需要的东西。”柏林大学在短短几十年里便成为世界现代大学典范，似一轮明月，既照亮了欧美，也照亮了中国的大学［13］。蔡元培改造北大，以及西南联大、南开大学、燕京大学、协和大学等的成功，秉承的都是柏林大学的自由办学理念。

国内外一百多年的实践表明，现代大学制度的核心，对外是自主办学，对内是学术自由，崇实求是，以人为本，民主管理等，所有这一切，都是为了“创新”这一大学精神的本质。现代大学制度的基本内涵反映了大学的活动规律，融汇了大学先进思想，体现了大学本质和精神。现代大学制度之所以能够在世界范围内通行，是因为大学是一种普世性事业，所有国家的大学在本质上都是一样的，不以国别、地区、民族的差异为转移。而大学的这种性质，则表明大学制度也同样具有普世的性质，世界上其他国家的大学制度，也同样可以被引进为我国的大学制度［14］。事实上，我国早期大学的成功，就是得益于张百熙、蔡元培、张伯苓等教育家对世界其他国家大学制度的移植和引进。

中国大学去行政化，必须以建设现代大学制度为基础。而关键是政府职能的转型，政府要改变过去命令式的管理方式，向服务性政府转变。在学校内部，要让教师更多参与到学校管理中来，而其中非常重要的一个做法是选举或公开选聘大学校长。恩格斯说要“坚持从世界本身来说明世界”［15］。没有人比音乐家更懂得音乐，没有人比数学家更懂得数学，这是从世界本身说明世界。大学自己选自己的校长是大学自己懂得自己的表现。政府应将校长选择权、学科设置、专业设置权交给学校。大学完全有搞好这些事情的能力和自觉性。社会的许多机构都具有自组织性，“人类的智慧至今尚未设计出任何可与大学相比的机构”，这是人类自己设计的，这种作为人类智慧的产物的机构更具有自组织性。或者说，大学具有独特的自组织力，而自组织力之独特亦源于它生性之独特。

中国目前的大学校长选拔机制，还是一种典型的行政领导干部的选拔方式。武汉大学前校长刘道玉教授认为:“中国教育亟须而又可以推行的改革措施有不少，教育部和大学的校长们应该是可以大有作为的。例如，民主选举大学校长，这是大学去行政化的关键措施。”［16］中国大学去行政化一项最重要的工作是摒弃目前由“上级”委派校长的方式，由教授委员会公开选举或由教授委员会公开聘任大学校长，选拔出具有教育家素养和情怀的校长，这样的校长不以追求政绩为己任，而以准确把握教育本质、追求大学的品格和精神为宗旨。

六、完善教育法制实现教育法治

中国教育改革的有效保障是走向法治。如果社会运行主要依靠法制，依靠机制，教育行政管理机构与人员可以大大裁减和缩小，教育也必定会更加繁荣。崇尚法制而不是崇尚行政，崇尚机制而不是崇尚权力，实际上是崇尚大学自主而不是他主、崇尚大学内主而不是外主。全面走向法治，必反映在立法机构本身权威的建立上，立法机构宜设立专门的教育法治监督委员会，保障教育法的有效遵循，保障教育的法律权限，制约行政部门权力的膨胀。

目前，包括《高等教育法》在内的教育法律法规不只是认真执行的问题，还有继续完善和修订的问题。高等教育立法已有10年，但高校至今仍无招生自主权，只有试点的非正式权利。比如《高等教育法》规定的“高等教育依法自主设置和调整学科、专业”，在实际实施中就大打折扣，除极个别学校被单独赋予设置权外(若依法，这种赋予也是不再必要的)，绝大多数高等学校并无实质上的专业设置权，行政审批或单独赋予取代了法律条文。其他，如“自主制定教学计划”，“自主开展科学研究”，“自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作”，“自主确定教学、科学研究、行政职能部门等内部组织机构的设置和人员配备”，“依法自主管理和使用财产”等，除最后两项外，都是学术自主性质的内容，可法律条文还在反复强调。纵观之，中国大学办学自主权的落实期待立法境界的提升、相关法律的制订以及切实执行。

［1］国家中长期教育改革和发展规划纲要［EB/OL］.http://news.qq.com/a/20100729/002511_9.htm.

［2］张建林.高校去行政化需要找准平衡点［J］.学习月刊，2009，(11):33.

［3］张家.大学去行政化的困难何在［J］.大学教育科学，2009，(2):112.

［4］王长乐.大学“去行政化”是一项系统工程［J］.学习月刊，2009，(11):31.

［5］陈洪捷.德国古典大学观及其对中国大学的影响［M］.北京:北京大学出版社，2002.

［6］张楚廷.高等教育学导论［M］.北京:人民教育出版社，2010.

［7］［加］范德格拉夫.学术权力［J］.王承绪，等译.杭州:浙江教育出版社，2001.

［8］张建林.高校去行政化需要找准平衡点［J］.学习月刊，2009，(11):33.

［9］张楚廷.高等教育学导论［M］.北京:人民教育出版社，2010.

［10］张楚廷.高等教育学导论［M］.北京:人民教育出版社，2010.

［11］弗莱克斯纳.现代大学论［M］.徐辉，陈晓菲译.杭州:浙江教育出版社，2001.

［12］刘道玉.刘道玉再次鼓呼大学去行政化［N］.齐鲁晚报，2010－11－22(A13).

［13］李有亮.大学精神的缺失与重建［J］.现代大学教育，2009，(5):1.

［14］王长乐.大学“去行政化”是一项系统工程［J］.学习月刊，2009，(11):32.

［15］马克思恩格斯选集(第4卷)［M］.

［16］刘道玉.刘道玉再次鼓呼大学去行政化［N］.齐鲁晚报，2010－11－22(A13).

2011－04－21

蔡星(1981－)，女，湖南长沙人，政工师。