“信访不信法”问题的思考＊

邓晔

(广东司法警官职业学院，广东广州510520)

“信访不信法”问题的思考＊

邓晔

(广东司法警官职业学院，广东广州510520)

分析信访不信法问题的成因及产生该现象的症结，结合已有的理论与实践，提出了化解该问题的新观点，即发挥人大职能、设立行政法院、严格执行两审终制及建立多渠道纠纷解决机制。

信访;涉法信访;纠纷解决机制

“信访不信法”问题是在社会转型过程中各种社会矛盾交织、利益冲突加剧以及诉求机制或纠纷调处机制不完善下出现的一种必然现象。近年来，它一直成为社会各界关注的焦点并成为这个时代的诟病。“信访不信法”比率的高低直接关系一个国家的法治建设状况及其成败，因而能否有效解决“信访不信法”问题也成为党和政府工作中的一件头等大事，实务界和理论界人士纷纷献策提出了见仁见智的方案和策略，在一定程度上起到缓解作用，然而大多数观点要么是头痛医头，要么是部门说法，要么激进，要么保守，要么中立，终究没能从根本上有效地解决这一问题。笔者结合多年在党政及司法机关实际工作经历和理论研究，不揣浅陋，提出自已的观点，以供同仁参考。

一、“信访不信法”现象的成因

“信访不信法”，是指在涉诉涉法案件中，当事人对司法机关的处理结果不服而向有权受理此类案件的信访部门提起信访，并期待接访部门给予其满意答复的一种解决案件纷争的方法。之所以出现“信访不信法”现象，既有历史的原因，也有现实的原因，更有体制机制的原因。

(一)历史传统思维的惯性是影响“信访不信法”的观念因素

信访，用历史的观点来看，其实质相当于登闻鼓、挡御驾，在我国有着相当深厚的历史渊源。据考证，我国自禹帝时就在皇宫前设立“挥鞀”，其目的是“有讼狱者挥鞀”，功能是禹帝直接听取百姓冤屈。尧帝则专置“谤木”于宫前，以求下民之谏。至西周时期已初步形成登闻鼓制度，经多朝代的更替，至两宋时期，该制度上升为国家制度，并设立相应官府，如“登闻院”、“鼓司”、“登闻鼓院”等。到明清时期更是成熟，已有严明的程序。浸淫于这种中国传统纠纷解决的老百姓，自然而然地会将其某种不满或诉求寄希望于“信访”，期待新时期的包青天出现，因而“法律止纷”不在其思维之中，从而导致大量的“信访不信法”事件的出现。

(二)新中国建立以来相关制度的出台强化了公民信访的意识

1951年，为解决大量群众来信来访问题，加强党与群众的血肉联系，国家政务院颁布《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，并正式成立了信访机构。1982年，为平反“文革时期”出现的冤假错案，国家又制定了《党政机关信访工作暂行条例(草案)》，并规定了“申诉和控告”制度，处理了大量的拨乱反正案件，赢得了民众的极大支持。其中的“申诉和控告”制度后来还可适用解决民众一般的纠纷和权益救济。1995年国务院正式制定《信访条例》，明确规定，控告侵害自已合法权益行为属于信访范畴;至2005年新的《信访条例》不断增加了纠纷解决机制和程序，从而使保护信访人合法权益，及时化解矛盾和纠纷成为信访制度的核心。上述信访功能的演变使信访机构成为公民眼中名符其实的纠纷解决中心(实质意义上也只不过是纠纷的中转站)。历史的惯性和现有制度的强化夸大了信访的作用，将公民纠纷真正解决的视线从司法机关转移到信访部门，从而不可避免地产生“信访不信法”现象。

(三)“法治不如人治”的现实是“信访不信法”产生的重要土壤

本质上来讲，信访依靠的是“人”，信法依赖的是“法”，因此，“信访不信法”实质上可归结为“人治”与“法治”的问题。尽管国家在十多年前提出建设法治国家理念，但不可否认的是，人治依然是主流，法治还处于不断完善之中。现实生活中，某些信访案件，出于政治需要或维稳需要，一些地方领导可能会绕开法律途径，用“花钱买平安”的方式来息诉息访，虽然暂时平息了事件，但却鼓舞了其他信访者的士气;此外，信访人信奉的一些教条，如“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”、“宪法不如县法”、“官大一级压死人”等，使得信访人唯官唯上，大闹特闹，谋求纷纷解决捷径。

(四)司法本身的沉疴是“信访不信法”产生的重要原因

一方面，司法不公、执法不严现象依然存在。实践表明，涉法涉诉案件中，存在相当部分的关系案、人情案、金钱案，有的来自上级或同级领导的批示或指示，有的来自各种关系的干扰，有的来自办案人员利益执法。因此这类案件中的信访人，基于对司法的不信任而走上信访之路;另一方面，司法权威不够。从涉法涉诉案件来看，许多信访人案件经历一审、二审、再审等程序，或者经多次再审，最终无法得到信访人的肯定，这其中有办案质量问题，但最根本的是信访人无视司法权威造成。

(五)信访制度设立的缺陷是造成“信访不信法”的直接原因

与司法程序相比，信访制度的缺陷是非常明显的:第一、信访的门槛。当事人几乎可以随心所欲地就其涉法涉诉案件进行信访，上至中央各部门及领导人，下至其属地各部门及领导。某信访人竟然一年内向国家各级机关共发出信件6000多封，无拘无束，随心所欲。第二、信访处理程序的随意性。现实中有相当数量的接访部门对信访案件的答复相当随意，各部门之间心照不宣地踢皮球，使得原本上访的案件经过层层批转最后又发回原地，甚至发回原部门，其结果可想而知。第三、接访人员的非专业性。信访人上访的案件是涉法涉诉的案件，而接访的人员却无专业法律知识，对于如何处理此类案件无所适从，只能是以“收收信件、听听意见、报报领导、等等结果”的方式处理。第四、解决问题的高度或然性。大多情况下，信访问题难以解决，只有在领导接访并重视及直接干预下，才可能得到较满意的结果，而这种结果又非司法途径可以达到，具有相当大的或然性。基于以上制度性缺陷，使得“信访不信法”大量出现。

二、“信访不信法”问题症结

大多数学者在论述该类问题时采取三步法，即问题的现状、产生的原因及解决的方法。诚然，这种提出问题、分析问题和解决问题的方式可谓放之四海皆准，但是在笔者看来，知道问题的原因还不够，还须明确问题的症结所在，才能提出切实可行的办法。正如一个人感冒是因为着凉，但医生不能开出防止不着凉药方，而要对感冒状况进行诊断，只有在此基础上，才能开出冶疗感冒的药方。因而，本部分重点探讨“信访不信法”问题的症结，以期提出解决问题的方法。在查阅相关资料、文献并分析后，结合我国信访实际，本文指出“信访不信法”问题存在四大症结。

(一)症结之一:信访功能嬗变与司法功能缺失

从信访制度最初设立的职能来看，信访制度设立目的经历了“了解民情→解决一般纠纷→一般的权益救济→无所不能的救济”的演变，其功能也经历了“政治功能→法律功能→政治与法律功能合一”的嬗变，在这些变化过程中，信访的功能与目的都符合国家的政治性与法律的附属性。正如有的学者指出，信访制度是人民民主模式下增强政治合法性的重要机制，……要补强政治合法性，在代议民主渠道需要加强、协商民主途径需要开辟的情况下，必须重视信访这样有着重要历史和现实作用的意志表达与回应机制。相比而言，司法机关的功能在政治体制之下，从应然的司法独立走向实然的司法仆人，从追求法律公平走向政治效果、法律效果与社会效果三统一。因而司法机关既要做到国家利益至上，又要体现法律至上和人民利益至上，其结果是司法功能在承担了运用法律的角色之外，还要承担维护社会稳定、保障和促进经济发展的职责，这使得司法机关在几种复杂的角色中难以有效发挥其应尽的功能，并且信访功能以准司法的形式替代性承担了司法机关的角色。如新《信访条例》第31条第2款规定的信访听证制度，就在某种意义上行使司法性的权力。

(二)症结之二:行政权的扩张与司法权的萎缩

从我国公务员制度的设立及司法权的运行实践来看，不可否认的是，行政权优位于司法权。具体到信访层面，行政权扩张也是显而易见的。如目前流行的大接访及联席会议制度，即便是涉法涉诉案件，行政机关负责人主导案件的处理。从制度层面来看，新《信访条例》第15条规定将原本属于最高司法机关规定的权力也作出规定，明显侵犯有僭越司法权之嫌。此外，司法机关内部也存在行政权主导问题，从而使得司法权在国家权力谱系中进一步萎缩。从权力角度来看，涉法涉诉案件信访本身也体现了行政权与司法权之争，是司法权萎缩的表现。

(三)症结之三:信访改革异化与司法权威的削弱

由于信访案件的增多和越级、进京信访事件的不断攀升，各级党委和政府非常重视对现有信访制度的改革，如大接访制度、信访听证制度、信访案件终结制度、联席会议制度、领导包案制度等，这些制度的出台在一定程度上缓和了社会矛盾，降低了信访数量，但却在改革的轨道上背离了信访制度的初衷，进一步异化了信访的功能，削弱了司法机关的权威。如《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见意见》提出建立涉法涉诉信访终结制度，就是对该类信访案件的终结，要由省级以上政法机关审核后，按有关规定作出终结决定，各级政法机关不再受理、交办、通报，以维护司法裁判的权威性和终局性。显然该条制度的建立，实质性地将司法终局裁判权交给省级以上的政法机关，剥夺了地级司法机关依法行使的两审终审权，一定程度上助长了信访人重复访，进一步削弱了司法机关的权威。

(四)症结之四:信访机构的受伤与司法机关的无奈

由于对信访定位不准，各级信访机构(尤其是基层)均承载了不可承受之重，而权轻责重的现状使其可以“什么都管，什么都管不了;什么都不能不管，什么也都可以不管”。信访机构真正成为各类矛盾纠纷的“集散地”和“中转站”，信访机构在领导眼中处于一种“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的随意状态，这使得信访机构“很受伤”:受理案件多、处理权力小。司法机关在案件经过起诉、审理、判决等程序之后，由于当事人的信访，使得原本早该结案的案件一拖再拖，无法结案。即便结案，只要当事人继续信访，司法机关还需协助维稳，与其奉陪到底。这使得司法机关“很无奈”:结案不结案，信访说了算。

三、化解“信访不信法”问题的新构想

为解决信访这一重大课题，许多学者提出自已的观点，于建嵘教授提出取消信访制度;林莉红教授提出借鉴申诉专员制度;湛中乐教授提出信访作为纠纷解决机制的功能定位;陈丹、丁英等人提出借鉴日本的行政苦情制度等等，无疑这些观点颇具启发，对于改革信访制度中的部分问题有重要的参考意义。但是，要化解“信访不信法”这一问题，必须跳出改革现有信访制度的怪圈，结合我国的政治体制、司法体制及其相关机制，参考国内外一些有益的做法，才能找到相对系统化和可操作性的方案。在此，笔者提出以下几点创新性的构想，以期走出“信访不信法”的困境。

(一)信访功能回归本位，发挥各级人大作用

笔者不赞同有关学者取消信访机构的说法，因为国人的传统思维不可能随机构的取消而终结。本文赞成在功能上要将信访作为解决纠纷的手段废除，回归其作为政治上公民表达权、参与权、批评建议权的功能本位上。恰如某学者指出的，“中国设立信访制度的初衷是建立一条民意‘上达’的渠道，而不是民意表达的渠道。”如果信访功能回归，那么，由什么机关来承担信访职能?笔者以为，从我国政治制度来看，各级人大是承担信访这一职能的最佳机构，因为从宪法规定来看，信访的原始职能与人大职能相匹配，这既解决了人大代议权、监督权，又符合人民群众行使法定权利的制度设计和良好愿望。

(二)整合政府法制部门、信访部门及各级法院的行政庭，设立行政法院

当信访职能由各级人大承担后，那么原政府的信访部门何去何从?从机构设立来说，笔者认为可参考法国做法，在各级政府设立行政法庭，人员分别来自政府法制部门、各级人民法院的行政庭和各级政府的信访部门。之所以这样做，一是因为法国与我国同属大陆法系，法律移植相对容易;二是因为行政复议、行政诉讼及行政不当(包括失职、不作为)等分属政府法制部门、法院及信访部门的割据现象不利促进依法行政、服务行政和各类行政纠纷的解决;三是此类人员可在行政法院内设机构分别承担其应有的职能，处理起来也得心应手。设立行政法院后，所有行政类案件不再由现有的司法机关受理，而应分类受理。这类改革的难点和关键在于三个部门的负责人职权及分工问题，笔者以为，可以参考近年来国家几次的机构改革经验，应该不会很难。

(三)严格执行终审制度，维护司法权威

在信访分流、行政类案件归口受理之后，要坚决执行案件终审制，明确案件审理次数，加强对审判不公监督，实行更为严格的案件责任追究制，强化案件的执行力度，加大对违法办案的查处，在社会上营造“信法”比“信访”更可靠的氛围，决不姑息司法不公，对蔑视司法权威、玩弄司法资源实行“零容忍”，切实维护司法权威。

(四)建立多样化的纠纷解决机制，有效疏导各类社会矛盾

“信访不信法”现象的产生，一方面是缘于建国之初纠纷供给机制不足，另一方面缘于将信访等同于诉讼来作为一种纠纷解决方法的导向，当信访功能回归本位后，它不再是纠纷解决的方式。为防止新的“不信法”现象，必须提供多样化的纠纷解决机制及其机构，多渠道、多方式疏散各类社会矛盾。如借用国外流行的ADR模式化解纠纷、设立司法救助基金资助符合条件的涉诉涉法当事人、发挥民间维权组织作用、建立与日本类似的苦情制度、允许公民合法的泄愤途径等等，既将矛盾防范于未然，又能有效化解当事人的不满情绪，真正实现法治。

［1］湛中乐，苏宇．论我国信访制度的功能定位［J］．中共中央党校学报，2009，(2)．

［2］于建嵘．中国信访制度批判［J］．中国改革，2005，(2)．

［3］林莉红．论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考［J］．学习与探索，2006，(1)．

［4］陈丹，唐茂华．试论我国信访制度的困境与“脱困”——日本苦情制度对我国信访制度的启示［J］．国家行政学院学报，2006，(1)．

［5］丁英．信访的理论思考与制度完善［J］．福建法学，2007，(3)．

2011－07－25

邓晔(1974－)，男，湖南衡阳人，教师，博士。