关于武汉市资源环境治理的政策建议*

张 赟

(武汉理工大学 经济学院,湖北 武汉 430070)

改革开放30多年,我国一直延续粗放型的经济增长模式,由于片面追求经济效益,经济高速增长的同时,也付出了惨重的代价。资源日益枯竭,环境迅速恶化,人与自然的矛盾也日趋尖锐、紧迫。在这种状态下,我国将保护资源环境作为首要目标,积极协调经济发展与资源环境的关系,推进可持续发展的新经济增长模式—循环经济发展模式。十二五规划就明确提出：“面对日趋强化的资源环境约束,必须增强危机意识,树立绿色、低碳发展理念,以节能减排为重点,健全激励与约束机制,加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式,增强可持续发展能力,提高生态文明水平”。2008年9月,国务院正式批准武汉进行“资源节约型、环境友好型”两型社会建设综合配套改革试验,武汉城市圈建设升格为国家战略,武汉发展循环经济,资源环境综合治理显得更加紧迫、更加关键。

一、武汉市基本概况

1.地理位置

武汉市位于东经 113°41″～ 115°05″,北纬 29°58″～31°22″,处于中国腹地的中心,长江与汉水交汇处。长江、汉水纵横交汇,形成武昌、汉口、汉阳三镇鼎立的格局。武汉市是湖北省省会,华中地区的经济、科技、教育和文化中心,全国特大城市和重要的交通枢纽。

2.水资源

武汉市水资源丰富,江河纵横,河港沟渠交织,湖泊库塘星布,滠水、府河、倒水、举水、金水、东荆河等从市区两侧汇入长江,形成以长江为干流的庞大水网。总水域面积达2187平方公里,占市域面积的25.8%。据测算分析,在正常年景,地下水静储量128亿立方米,地表水总量7145亿立方米,其中境内降雨径流38亿立方米,过境客水7107亿立方米。水能资源理论蕴藏量2万千瓦/时。全市修建水库274座,其中,大型水库3座,中型水库6座;总容量9.25亿立方米;有塘堰9.1万口,蓄水能力3.3亿立方米;有湖泊193个,其中城区内有湖泊43个。

3.矿藏

武汉市已发现矿产33种,矿点154处,潜在经济价值8400多亿元。其中,冶金辅料和建筑材料储量最大,拥有全国最大的熔剂石灰石、白云岩、石英砂岩基地,膨润土矿储量1.18多亿吨,居全国第一位。优质矿泉水、热泉已发现8处。此外,还发现金矿点11处,铜矿点9处,锰矿、磷矿点各2处,并有5处发现石油、天然气的“油气显示”。

4.工业基础

武汉是我国重要的工业基地,现已形成门类比较齐全、配套能力较强的工业体系。武汉正在大力发展现代制造业,着力推进产业技术升级、集群发展。重点发展钢铁、汽车及机械装备、电子信息、石油化工、环保、烟草及食品、家电、纺织服装、医药、造纸及包装印刷十大主导产业。同时运用产业政策,引导企业向园区集中。重点发展钢铁化工及环保产业聚集区、汽车及机电产业聚集区、光电子及生物医药产业聚集区、食品工业聚集区、都市工业聚集区。

二、武汉市资源环境治理的现状

建国以来,特别是党的十一届三中全会以来,武汉市对环境保护、自然资源保护工作不断开拓创新、取得了显著成效。

近期武汉市出台了一系列武汉市环境保护的地方性法规,制发了《武汉市人民政府关于禁止销售和使用含铅汽油的通告》等多部环保方面的地方行政规章,制定了《武汉市饮食业动植物油烟排放标准》等地方环境标准,修订了《武汉市地表水环境功能区划》等,使环保法规初步形成体系,为环保执法提供了法律武器。

此外,武汉市积极贯彻落实科学发展观,以“主要污染物减排”为主线,以改善环境质量为目标,以实施碧水蓝天工程、机动车排气污染防治、环保专项行动等工作为重点,积极推进“两型社会”建设,全市环保工作取得积极进展。可以看到,近年来武汉市在自然生态保护工作方面取得了可喜的成就。主要表现在：植树造林、增大城区绿化面积、加强水土保持;制定一系列法规办法。加强对污染的防治,提高各级领导及广大群众的环保意识,将环保管理纳入法制轨道。保护水资源不受污染,保护湖泊不被填占、不被污染。利用“川气东送”改变燃烧方式,努力控制对大气的污染,控制二氧化硫(SO2)及酸雨的产生,采取各种措施,保护重要生态功能区、建立生态示范区,大力发展绿色食品。但是,也应该看到,水资源日益枯竭,湖泊湿地萎缩,水质破坏,空气污染,生物数量减少,生态环境的恶化势头并未减弱,资源环境保护还任重道远。

1.空气质量

2010年城区空气污染指数(API)平均值为78,环境空气质量总体为良。全年有284天空气质量为优良,比2009年少17天;空气质量优良率为77.8%,比2009年下降4.7个百分点。

2.声环境质量

2010年监测的197条城市交通道路噪声平均值为69.1分贝,达到交通道路两侧功能区噪声标准,与2009年持平。城市区域环境噪声平均值为55.4分贝,达到区域环境噪声2类标准,比2009年上升0.7分贝。声源构成情况为：生活噪声源占80.0%,交通噪声源占11.9%,工业噪声源占7.1%,施工噪声源占1.0%。生活在55分贝以下的人口数量占网格总人口的42.91%;55分贝以下覆盖面积为112平方公里,占网格总面积的53.3%。

3.水资源质量

2010年,武汉市11条主要河流25个监测断面的水质类别分别为Ⅱ类占48.0%;Ⅲ类占20.0%;Ⅳ类占12.0%;劣于 Ⅴ类占20.0%。全市69个主要监测湖泊(水库)水质按功能类别统计,符合功能区类别的湖泊有19个,占27.5%。69个湖泊(水库)中水质符合Ⅱ类标准的有4个,占5.8%;水质符合Ⅲ类标准的有12个,占17.4%;水质符合Ⅳ类标准的有18个,占26.1%;水质符合Ⅴ类标准的有12个,占17.4%;其它23湖泊(水库)水质较差,均为劣Ⅴ类,占33.3%。按照《湖泊(水库)富营养化评价方法及分级技术规定》,全市69个主要湖泊(水库)水质的营养状态评价结果为：中营养状态的25个,轻度富营养状态的19个,中度富营养状态的20个,重度富营养状态的5个,我市水质进一步下降。

三、对武汉市资源环境治理的政策建议

1.各部门联动综合管理资源环境

我国目前的环境和资源管理体制,是将各种不同的环境要素或者资源种类从整体生态系统中割裂开来分别由各个不同的行政管理部门来主管,比如环保局主管环境污染等问题,国土资源局主管土地,矿产资源等,这样的环境和资源管理体制往往导致对生态系统要素的片面管理和部门导向,与生态系统的整体性和综合生态系统管理是相违背的。鉴于这样的情况,在环境资源管理中就应该广泛积极地实行部门间的协作机制。

首先,针对武汉地区评估资源环境管理的优先顺序,对最严重的环境问题进行排序,确定优先行动计划。其次,需要延续“大部制”思路统筹解决,比如确立发改委牵头,各部门联动机制。最后,武汉市发改委、环保局、国土资源局与财政局各部门间应建立合作协调机制,主要有部门间组成的联席会议制度、部门间的信息交换和通报制度、联络员制度和经验交流制度等,加强协同管理。

2.以行政命令方式转向市场引导为基础的调节方式

与传统行政命令手段的“外部约束”相比,市场调节是一种“内在约束”力量,具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理成本与行政监控成本等优点。我国已逐步改变单一的“命令—控制”调控模式,向“以经济刺激、命令控制相辅相成”的多种机制协同控制模式发展。根据国际经验和我国的实践基础,我们可以使用市场导向的资源环境制度有7类：资源税费制度、生态补偿机制、许可证制度、排污交易、绿色贸易政策、绿色保险等。将环境问题纳入整体经济规划过程当中,武汉市各政府部门应综合考虑资源环境现状,因地制宜,制定相应的资源税费,生态补偿管理办法等,以市场来引导企业清洁生产、节能减排,公众爱护环境,保护生物多样性。

(3) 积分时间(分别对每个零部件进行模态分析，取加权平均模态确定各自积分时间，分别取最大和最小时间为积分时间，并结合接触刚度确定ITS)；

3.加大政府支持力度,鼓励公众参与

2010年,为激发社会各界保护资源环境的热情,探索推进环境调查、环境教育以及公众参与两型社会建设的新机制,武汉市发改委两型办特设立“呵护江城—环境调查小额基金”,专项用于对各环保爱好者、环保社团组织实施的环境调查与环境教育项目的小额资助,社会各界人士踊跃报名参加。又比如本课题也是面对社会公开招标,鼓励各界人士积极参与武汉市资源环境与经济协调发展,这些都取得较好社会效应。武汉市政府应建立相关资源环境基金,加大对环境非政府组织(NGOs)、科研院所等的资金支持。

此外,政府应进行信息支持,定期公开资源环境评估报告,改变听证会为主的单一公民参与形式,鼓励更多民众参与资源环境保护中来,比如开展座谈会,调研会等多元化公民参与形式。加强对公众的环境教育与培训,提高他们的环境意识以及对可持续发展的理解,鼓励公众更广泛地参与有关资源环境的决策。

4.加快产业升级,大力发展环保产业

我国现阶段的经济增长方式不符合可持续发展战略,资源环境大肆被破坏,产业结构调整势在必行,应由技术水平低、资源消耗大、环境污染严重、经济效益低的产业结构模式向技术水平高、资源消耗少、经济效益好、环境污染小的产业结构转变,实现产业结构的优化和升级。

武汉市是以钢铁、化工、汽车为主导的重工业城市。我们应充分利用现有的工业基础,以废弃物对策为中心,通过发展环保产业,逐步建立地区的资源循环系统,使环境保护与振兴地区工业结合起来,并以建设环保城市为目标,争取在全国实现循环经济中起先导作用。应制定从教育和基础研究、技术开发直至产业化的环保产业振兴总规划,应鼓励政府、企业、高校等研究院所开展产学研结合的合作形式,进行环保技术创新,开发利用再生性能源、生态功能区规划、产业结构升级及产业布局等,形成符合生态条件的生产力布局和少污染、低损耗的产业结构,发展绿色产业;促进无污染或低污染的技术、工艺和产品;进行对环境和人体健康无不利影响的各种开发建设活动。定期公布污染企业名单,以及处罚整治结果。对排污收费改革,梯形收费制度,对低于最低排污标准企业进行鼓励,面对所有企业收费,降低费率水平,环境税费直接进入环境保护基金专款专用。

5.加强与环境密切相关部门的政策协调

目前,环保部门与林业、农业、水利、能源、交通等管理部门的职权关系不明确,存在着管理职权交叉或空白。选取工业、农业、水利等作为与资源环境协调发展的目标部门,因为它们所引起的问题协调采取措施更有效,也因为它们对环境已经或可能造成极大的影响,根据它们的特点,它们在可持续发展中起着关键性的作用。针对这些部门的措施,不仅仅是为了公众健康和环境保护,也是为了这些部门自身的利益和可持续发展能力。

第一,与工业部门相协调的政策措施

工业不仅仅是产生环境问题的重要部门,也是解决环境问题的部门,所以与工业部门的政策协调显得尤为重要。环境部门应加强同工业部门的对话,鼓励自愿协议和其他形式的自我规范。工业部门与环境政策的协调也应由禁止性的手段转向市场手段,如生态标签、环境审计等。同时,市政府应当更加重视环境保护的预防原则,制定污染综合防治指令;积极倡导综合性产品政策措施,以期从产品的整个寿命过程降低环境影响。

第二,与农业部门相协调的政策

第三,与水利部门相协调的政策

我市水系发达,江河湖泊纵横交错,然而,在水资源的开发利用中,存在大量违背自然规律的现象。如大兴水利、重资源利用、轻资源保护等等,都给武汉市水资源环境造成严重的损害。环保部门应和水利部门共同研究水资源开发利用规划,联合绘制武汉市“水资源地图”,考虑水环境承载能力,协调好上下游、左右岸关系,严密监控各观测点水质状况。

6.政府绿色采购

政府采购也叫公共采购,是指各级国家机关,事业单位和团体组织,使用财政性资金采购,依法制定的集中采购名录以内的或者限额标准以上的货物、工程和服务的行为。因为政府采购范围广、数额大,行为本身又具有极强的政策性,对市场有引导和调控作用。所以各国都把政府采购当作是宏观调控手段,实现特定的政策目标。目前,一些西方国家已在法律中对绿色采购制度有所规定,我国的《政府采购法》也顺应了社会发展趋势,在第九条中明确规定环境保护是政府采购的一个政策目标。

在绿色采购实践方面,我国已有一些成功的案例,如为准备APEC会议,上海环保局提供了42类符合我国环境标志的产品名录,实施效果不错。我市相关部门也应该抓紧拟定有关政府绿色采购的标准,主要包括两大类：一是办公用品,包括各种办公自动化设备。如室内的电话、电脑、打印机、传真机、复印件、碎纸机、吸尘器、照明设备和小型工具等,室外的各种车辆、小型船舶、除草机和车用起重机等。这些办公用品应要求达到环保、节能、低辐射、低排放和低噪音标准。二是办公建筑与装修。这方面的领域就更广了。如政府的办公设施,不仅对门窗材质,对办公家具的木材、配套零件和表面漆等有严格标准,连原材料也应看其是否通过“森林管理认证”。

绿色采购制度及相关标准一旦建立起来并有效实施,各级政府一旦拒绝当前市场上的许多非环保商品,势必会产生连锁反映,影响普通消费者的消费取向,并进一步影响生产厂商和经销商的发展趋向,有力带动我国绿色经济的发展。

7.加强环境教育

广义的环境教育包括通过组织系统的学习,对学生进行专门的环境教育,也包括针对社会各阶层和从事不同职业的广大公众以及领导者和管理人员进行环境知识的宣传和培训,目的是提高全体人民的环境意识和培养整个民族的环保素质,这对建设资源节约型、环境友好型社会非常有必要。环境教育应采用以下几种形式：

第一,把可持续发展的基本知识和循环经济、两型社会的相关知识纳入大中小学教育当中

学习环境知识、掌握环保技能最有效的方法就是接受学校的环境教育。环境保护事关代际生存与发展,更应纳入到终身教育系统中去。此外,高校应加大环境经济学、环境管理和环境法等课程的投入力度。

第二,对政府及环保部门的领导决策执行人员以及企业领导人进行培训

定期组织高能耗高污染企业领导人进行环境管理课程培训,并加以推广,同时要重视中小企业的污染问题,尤其是乡镇企业,因为其不仅影响农村空气、水质等环境状况,而且影响农产品安全,进而威胁到民众健康。此外,农村基层干部的环境培训亦不可忽视。

第三,面向公众开展多种形式的环境宣传

现代社会,大众传媒事业十分发达,环保思想要渗透到公众当中去,就必须借助这些有力工具。比如通过报刊网络、电视节目向大众宣传环境信息,报道相关案例,使公众了解我国可持续发展战略的实施进程以及现存的问题。另外还可以通过印刷宣传单或小画册等,在公共场所向公众宣传节能减排、保护生物多样性等环保思想,甚至组织观鸟、观植物等生态活动让公众亲身体验。

8.建立和完善回收利用系统

目前,我国的废品回收体系很不健全,活跃在废品回收市场的是一些城市边缘人员,他们的回收非常散乱,没有形成体系。发展循环经济必须建立健康的、有序的、适合市场规律的废旧物资回收体系。因此,我们建议如下：

第一,加强对废品回收人员的管理

政府有关部门尽快对零散的资源回收人员给予一定的优惠政策,并且加强引导和管理,逐步建立和完善我市的废品回收网络体系,形成合理有序的产业链。同时,对于某些地区已经存在的资源回收网络进行整合,建立以社区回收点为基础、以集散交易中心为载体、以综合利用处理为目标的回收利用网络体系,促进我国再生资源回收利用行业健康、有序发展,实现再生资源产业化、资源化和无害化。

第二,建设一批高技术含量的再生资源企业

根据各地产业发展规划和可回收再生资源的实际情况,选定有相应规模和加工制造能力的生产企业,作为再生资源综合利用加工生产的终端。吸纳技术含量高、生产规模大的资源再利用的现代企业加入,利用高新技术对不同再生资源进行开发利用;选定开发利用项目,以政府项目的形式,对外招商建设,逐步形成兼具经济效益和社会效益的再生资源产业群,促使再生资源行业走上产业化道路。同时对这些企业实行“跟踪单”制度,一旦这些企业不能再加工可回收利用的资源,就要取消它们的资格。

第三,建立资源回收奖励制度

这种办法在国外城市较为通行,目的是要鼓励市民回收有用物质的积极性,提高这些物质的回收率。例如,可以对社区、学校等集体回收报纸、硬纸板、塑料瓶、易拉罐等发放一定金额的奖励。

[1]厉以宁,Jeremy Warford等.中国的环境与可持续发展：CCICED环境经济工作组研究成果概要[M].经济科学出版社,2004.

[2]杨豫.走向绿色的欧洲—欧盟环境保护制度[M].江西高校出版社,2006.

[3]钱易,唐孝炎.环境保护与可持续发展[M].高等教育出版社,2010.