皖江城市带两大省管集中区建设问题探讨

程霞珍,蒋长流,张 欣

（1.安徽经济管理学院金融系,安徽合肥230059;2.美国托莱多大学经济系,美国俄亥俄州 43606）

皖江城市带两大省管集中区建设问题探讨

程霞珍1,蒋长流2,张 欣2

（1.安徽经济管理学院金融系,安徽合肥230059;2.美国托莱多大学经济系,美国俄亥俄州 43606）

皖江城市带两大省管集中区建设虽初见成效,但挑战仍多,尤其是在功能界定、基础设施建设、内外关系协调、产业错位发展、融资与管理体制等方面,尚需先行先试,创新应对,以进一步明确产城一体化方向、凸显区域产业特色、建立多样化引智渠道、拓宽多层次融资方式、开创管理服务新模式。

皖江城市带;产业转移;集中区;建设

2010年1月,国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》（以下简称《规划》）,并提出要“依托中心城市,突破行政区划制约,在皖江沿岸适宜开发地区高水平规划建设承接产业转移集中区,推进沿江城市跨江联动发展”[1]。以此为据,安徽省政府通过公开选聘,迅速组建了江南、江北两大集中区管委会,全面启动了相关工作。作为《规划》的一大亮点,皖江城市带承接产业转移集中区（以下简称“集中区”）由此登上时代发展的舞台,成为各界关注的焦点。在《规划》出台一年半之时和两大省管集中区成立一年之际,笔者先后对江北集中区和江南集中区的建设情况进行了实地考察,并与两大集中区管委会主要领导进行面对面交流。通过实地调研和多方交流,我们感觉到,尽管江北集中区起步区建设已经初现端倪,江南集中区筹建工作也取得一定进展,但其建设进程中仍存在诸多问题。本文试就此展开探讨。

一、集中区建设概述

（一）江北集中区界定与筹建。江北集中区全名安徽省江北产业集中区,原名为“芜马巢集中区”（源于芜湖、马鞍山、巢湖之简称）,位于巢湖市和县境内,属于南京、合肥一小时经济圈和上海、杭州三小时都市圈范围内。全区规划面积220平方公里,东至长江中心线,南至淮南铁路,北至太阳河,西至历阳镇戚镇村至沈巷大丁村一线,区内人口12.5万。征迁安置工作有序推进,目前已完成9300亩土地征收,涉及2300户农民;完成10万平米拆迁任务,涉及512户农民,281户拆迁农户（约5万平方米）选房工作全部完毕,20万平方米安置房建设也进展顺利;江北集中区起步区位于最南端的沈巷镇,规划面积20平方公里,涉及沈巷镇4个村和1个社区,39个自然村, 3236户,12000人,人口密度600人/平方公里,房屋建筑面积约50万平方米。目前,起步区首批约12公里的5条道路建设已全面启动,防洪排涝、燃气、热力、给排水、电力、道路交通、环评等专项规划相继展开;天然气供应项目正稳步推进,自来水、污水处理、标准化厂房等项目也即将开工建设。

江北集中区的筹建状况可以用其“四抓”工作加以概括:（1）抓规划。按照国际视野、国内一流的标准,高标准高起点编制起步区控制性详细规划、燃气、环评等专项规划、概念性总体规划及产业规划。（2）抓基础设施建设。目前,高速公路为骨架、以国省干线和农村公路为支撑的公路网运输网初步形成;水运航道及港口体系初具规模;铁路客运货运网络加快形成;过江通道建设有所突破;综合交通运输枢纽建设取得成效;信息化基础设施建设日臻完善。但问题仍然明显:高速公路、一级公路占比不高,过江通道较少,铁路通达能力有待进一步提高,机场发展不平衡,公、铁、水、航空联运的现代化水平尚需加快提升,信息共享机制有待完善。（3）抓招商。据统计,到2011年4月,江北集中区已接待海内外200多批次2000多人次客商实地考察;已签订合同项目金额550亿元,签订意向项目金额510亿元,其中,海南圣来科技等重点项目将陆续开工建设,5家商业银行在集中区设立分支机构,1家担保公司已经开业。（4）抓融资。融资平台快速搭建。继2010年8月成立江北开发有限责任公司、江北置业有限责任公司后,2011年4月江北产业集中区首家融资担保公司——安徽银嘉融资担保有限公司正式开业。

（二）江南集中区界定与筹建。江南集中区全名安徽省江南产业集中区,原名“安池铜集中区”（源于安庆、池州、铜陵之简称）,位于池州市贵池区境内,规划面积约216平方公里。北临长江,南倚九华山,东邻铜陵市,西接池州市区。其中,起步区位于贵池区梅隆镇,北起长江,南至机场连接线,东起九华山机场,西至九华河,规划面积约37平方公里。

与江北集中区相比,江南集中区建设虽略显滞后,但也取得了一些成效。成立以来,江南集中区已完成了200平方公里总体规划的概念性设计和20平方公里起步区的详细规划,目前总体规划正在紧张制定中。江南集中区起步区路网基础工程项目正式开工建设;一期征地18000亩正在有序推进中。据统计,截至2011年4月,江南集中区已接待境内外客商达千余批次,达成了60个合作意向,签订了12个协议项目,协议投资金额827亿元。已有39家企业注册落户,注册资本金近18亿元。值得一提的是,投资200亿元的九华湖旅游度假区项目、120亿元的光伏材料项目、30亿元的总部基地项目、20亿元的生物制药项目、20亿元的热电厂项目和12亿元的工程塑料项目等目前正在进行选址或勘探设计工作。

二、集中区建设面临的主要问题

（一）功能界定问题。目前,皖江示范区现有国家级和省级开发区、批准筹建的省级开发区数量达到了72家[2],且每个县都有自己的特色产业园区。作为承接产业转移的有效载体,它们无疑是承接产业转移的重要抓手,《规划》中也要求充分利用现有的开发园区。基于主客观条件的制约,现有各开发区本身因功能定位缺乏清晰思考而致的诸如土地闲置、资金浪费、低水平重复建设和缺乏特色等问题,短期内难以得到明显改善。在此情况下再新设两个省管集中区,如何真正做出特色,避免重蹈覆辙、功能雷同,的确值得深思。有这样一种观点较为流行:集中区既不是原有园区的重复,也不是它们的一部分;它是一个实践新型城市化和新型工业化的地区,未来有望成为两座各自拥有百万人口的现代化滨江产业承接与积聚的产业化新城。但随之而来的担忧则是:目前安徽已有17个地级市,在全国31个省辖市中仅比四川的21个地级市少4个,与山东、河南并列全国第二,如果两大集中区最终建设成了仅仅容纳了现代产业经济发展特色的两个地级市,是否与《皖江规划》和示范区建设的初衷相背离?

（二）基础设施问题。集中区作为皖江示范区的“示范区”[3],提出要按“九通一平”（通路、给水、排水、通讯、电力、供热、供气、宽带网络、有线电视和土地平整）高标准进行基础设施的建设及配套,这种适度超前、功能配套、安全高效的现代化基础设施建设的新框架无疑是对的,但如果集中区只根据自身需要建设基础设施,显然有违《规划》中提出的“充分发挥长江黄金水道的作用”[1],“依托中心城市”和“推进沿江城市跨江联动发展”[1]的目标。由于两大集中区都选择在农村,只依托于功能很弱的小城镇或小集市,远离城市,缺乏城市资源的依托,很难实现集中区与中心城市的无缝对接。因此,如何加强集中区与示范区基础设施建设的一体化就变得尤为重要。比如,集中区和示范区都拥有共同的长江黄金水道,如何做好、做大、做强皖江“水文章”,实施岸线、港口、产业和城市四位一体的联动开发,确实值得去探究。

（三）内外关系协调问题。两大集中区建设涉及社会方方面面,内外关系处理可谓牵一发而动全身,尤其是成千上万农民的家园动迁和土地转让,需要得到当地居民的理解和支持。离开了祖祖辈辈耕种土地的农民,不是集中区建设的排他对象,恰恰是被融入的主体,但受制于现有的户籍管理制度以及教育资源非均衡配置的制度这两个层面的约束,如何在加快集中区建设进程中,以保障农民根本利益为基点,采取切实有效措施,提升农民的能力以适应集中区建设对人力资源和市场的双重需求,不仅是妥善处理好短期存在的征地过程中政府和农民的矛盾,也是集中区长远发展的战略性思考,建立在损害农民利益基础上的经济与产业发展模式是不能长久的。前段时间,江南集中区因征地问题而发生的规模性冲突事件说明部分官员对这对矛盾关系的处理缺乏理性思考,而且未能将现有的农民作为集中区建设的一个重要主体而对待。

（四）产业错位发展问题。从理论上来说,集中区不同于传统意义上的开发区,除注重自身的工业化外,还肩负着带动其他非集中区发展的使命。但调研中发现,两个集中区不仅各自的产业定位具有极高的趋同性,而且与安徽省内其他城市的产业发展规划颇多相似之处,这无疑会在省域范围内产生对现有资源的激烈争夺。如何摒弃“大而全”思想,合理规划产业布局,充分谋划转移制造业与生产性服务业的均态发展,强化资源优势,减少不必要浪费,重点建设优质园区,真正实现“基础产业协调发展,新兴产业共同发展,支柱产业互补发展”[4],尚需深入论证。

（五）投融资问题。金融是现代经济发展的血液,集中区建设离不开金融支持和金融创新。按照一般园区开发规律,每平方公里的开发成本至少要投入3～4亿元资金[5]。为打造优质投资环境,集中区提出要按“九通一平”高标准进行配套。据此保守估计,集中区每平方公里开发成本至少要5亿元资金,两大集中区的起步区共57平方公里,仅基础设施一项就需要近三百亿元。虽然“皖江40条”中规定,从2010年起连续6年,安徽省财政每年安排不少于10亿元的专项资金用于集中区建设,但对于集中区建设所需巨额资金而言,仍是杯水车薪;即便有国有银行的大力支持,如何充分利用政策,切实建立更加灵活而有效的投融资平台,尚需创新前行。

（六）管理与服务问题。在实地调研中,两大集中区的相关领导无不反映,集中区的管理体制还有待进一步理顺,服务能力亟待提升。一方面,集中区本身是一个创新的产物,也是全国第一个由省级人民政府直接投资、建设的产城新区,没有任何可借鉴的经验和做法,完全需要在现行的法规、规章制度的前提下来寻找发展空间,这是有难度的。另一方面,虽然省政府也赋予集中区省辖市经济管理权限和部分省级经济管理权限,但尚未明确集中区在行政上的法律地位,使得省政府的很多授权难以落实。集中区可以说是省政府的一块“飞地”[6],是功能区,而非行政区。比如,集中区管委会初期不能像市政府一样健全,其主要职能是开发、建设和招商,其他一些社会职能,包括征地拆迁,控违拆违,社会治安,文明创建,其主体还是属地管理。在此情况下,大量工作需要与地方党委、政府协调,难免会出现管辖模糊和配合上的相互掣肘等问题。

三、关于集中区建设的探讨

（一）产城一体化的功能定位。产城一体化是产业发展与城市融合的产物,在许多国家和地区普遍存在。产业发展依托城市的基础设施,分享城市的文化;城市发展以产业为支撑,增强城市的综合竞争力。两大集中区要明确其功能定位,按照“创业-建区-造城-立市”[7]的思路,逐步推进产城一体化,在产业发展的同时,营造城市发展的条件。比如,可以与邻近的城市基础设施实现共享,构建同城化通勤圈;要超前高标准地建设城市基础设施,为未来的新城奠定基础;邻近城市再造的城市公共设施、增加的社会事业项目,可以全部或部分地转移到集中区等。针对江北集中区而言,集中区的建设一开始就应与芜湖老城区实现通讯系统的统一,规划供水供气的联网与协调;建立以芜湖长江大桥和即将建设的芜湖长江二桥为基础接点的环城公路交通和更加便捷的对江轮渡设施;充分利用芜湖市的城市公共设施,努力实现新老城区的功能互补。

（二）多样化的引智渠道。人才是集中区建设持久发展的最重要因素。目前,集中区内人口密集,劳动力资源总量充足,但熟练劳动力数量有限,承接产业转移过程中工业发展所需的车工、电工、焊工、钳工、机械和电气设备维修工等各种技术工人十分紧缺。为此,相关政府部门一方面要对集中区高端人才引进、职业教育和技能培训提供更多优惠政策,尤其在人才引进待遇和职业发展规划上需要形成常态机制,给予引进人才明确预期;另一方面,可帮助集中区加强与科研和培训机构联系,建立合作框架,增加职业教育师资与实习实训基地投入,推动校、企、区合作办学,采取委托或定向模式,为集中区每年培养并输送一定数量的紧缺专业技工。此外,应充分关注城市化进程中失地农民的发展问题,可通过多样化培训,逐步提升失地农民的就业能力,让失地农民成为集中区建设的重要主体,真正分享城市化建设的成果。

（三）凸显区域产业特色。为避免产业同构造成无序竞争和低效率,两大集中区应因地制宜,立足自身的要素禀赋,明确各自的主导产业,凸显各自的产业特色。比如,江北集中区可侧重制造业,积极承接和发展以交通装备、机床模具及高端装备制造为重点的装备制造业,并与芜湖、马鞍山联动发展,打造马芜巢产业组团,推进马芜巢现代化滨江组团大城市建设,加快与合肥、南京等区域性中心城市协同发展[8];江南集中区应坚持“绿色发展”,积极承接和发展以电子信息、生物医药、新材料、新能源为重点的高新技术产业特别是战略性新兴产业,规划建设科技创业园、临港产业园、休闲度假园、综合服务园,在此基础上通过产业错位与融合,打造铜池枞产业组团,促进与铜陵、池州的合作发展,加速同城化进程。此外,集中区在产业选择上应摒弃传统开发区建设的“大而全,小而全”模式,从“大招商”转向“招大商”,通过承接和引进一批有影响力的大型产业项目,由其带动上下游相关企业并形成产业链和产业集群,从而逐步培育形成区域的产业经济。

（四）拓宽多层次融资方式。国内外园区建设的实践无不证明,单纯依靠政府投入是无法解决园区建设资金瓶颈的。为此,要解决集中区建设资金问题,必须依托政府引导,引入社会资本,走市场化建设的道路。首先要发挥财政资金四两拨千斤的引导作用[9]。比如,可考虑在两大集中区各成立一个投融资平台,将省财政每年划拨给集中区的资金全部放在投融资平台里作为资本金,发挥其杠杠作用,以达到吸引社会各类资金之目的。其次充分发挥银行等金融机构在间接融资中的主渠道功能,积极鼓励和引导金融机构加大对集中区建设的支持,支持银行金融机构加大金融创新力度,充分利用银团贷款等方式,提高集中区建设资金供给的稳定性。再次积极拓宽直接融资渠道,支持符合条件的企业通过主板、中小板、创业板和境外上市融资,或通过建立产业基金、发行中长期基础设施债券、项目信托计划、资产证券化等多种方式扩大资金来源。最后积极探索和运用BT、BO T、TOT等融资模式,引导民间投资以独资、合资、合作、联营、项目融资等方式,参与集中区公共事业、基础实施等项目建设。

（五）创新管理与服务体制。由于两大集中区分别跨越三地,行政协调直接影响集中区的发展效率。为加快推进两大集中区建设和大规模的产业承接,应用足用活《规划》赋予的“先行先试权”,不断完善集中区的管理体制。首先建立产业发展领导小组。如在集中区管委会的基础上,由安徽省政府主管省长牵头,省各职能部门及管委会领导共同组成,成立省直管集中区开发建设领导小组,并下设产业发展专项小组,统一负责两个省管集中区产业发展的指导、协调和监督,协调解决承接产业转移过程中的重大问题。其次建立产业发展联席会议制度。如定期举行集中区开发建设领导小组,专家委员会、集中区管委会等各相关职能部门、行业协会、企业和社会公众参与的联席会,针对集中区产业共性问题提出对策,明确产业分工和布局,统筹安排项目、土地、能源、基础设施等重要资源、共享技术和招商信息,共同研讨集中区的开发建设。

[1]国家发展和改革委员会.皖江城市带承接产业转移示范区规划[Z].发改地区[2010]97号,2010-01-20.

[2]唐小虎.皖江示范区开发区规划公布两大产业集中区各有侧重[N].新安晚报,2011-3-30（2）.

[3]徐浩程.集中区起步之路[J].决策,2010,（4）:20-23.

[4]陈建军.长江三角洲地区的产业同构及产业定位[J].中国工业经济,2004,（2）:19-26.

[5]张令保,裴植,谢枫,等.积极借鉴发达地区经验,大力推动集中区建设——赴上海化工园区调研报告[DE/OL]. [2010-03-30].http://www.in.ah.cn/analyses/blue/ bluerop408.htm l.

[6]周然.江南集中区建设开局良好[EB/OL].[2011-04-09].http://ah.people.com.cn/GB/channel1712/1741// 222095.htm l.

[7]程必定.皖江集中区体制机制创新着力点的选择[J].安徽行政学院学报,2011,（1）:11-13.

[8]荣兆梓.皖江城市带的战略意义与集中区建设[J].安徽行政学院学报,2011,（1）:25-27.

[9]程霞珍,蒋长流.皖江城市带承接产业转移集中区建设的经验借鉴及对策[J].合肥学院学报（社会科学版）,2011, （2）:14-16.

Research on the Construction Problems of Industrial Centralization Areas in Urban Belt along Yangtze River

CHENG Xia-zhen1,JIANG Chang-liu2,ZHANG Xin2

（1.Department of Finance of Anhui Economic Management Institute,Hefei230059,China;2.Department of Economics of the University of Toledo,Ohio43606,USA）

Although some achievements have been made in the constructions of the two industrial centralization areas,there still have been some challenges ahead,especially in the problems of the function definition,the integration of infrastructure construction,coordination of all kinds of relationships,industry development of centralization areas,the financing and the management system and soon.So we need take many new specific measures to solve them:such as making sure the definition of production city integration,highlighting industry characteristics,establishing diverse channels of introduction and training of talents,broadening the multi-level financing channels and improving new model of management systems.

urban belt along Yangtze River;industrial transfer;industrial centralization areas;construction

F069.9

A

1009-9735（2011）04-0064-04

2011-05-10

程霞珍（1971-）,女,安徽桐城人,安徽经济管理学院金融系副教授,安徽大学经济学院博士研究生,研究方向:区域经济;蒋长流（1967-）,男,安徽岳西人,美国托莱多大学经济系和亚洲所访问学者,教授,博士生导师,研究方向:宏观经济和区域经济;张欣（1957-）,男,安徽芜湖人,美国托莱多大学经济系终身教授、亚洲所所长,博士生导师,研究方向:亚洲经济。