党内协商民主的内涵及功能探析

朱兆华

（中共安徽省委党校，安徽 合肥230022）

党内协商民主的内涵及功能探析

朱兆华

（中共安徽省委党校，安徽 合肥230022）

中国共产党承担着中国现代化建设和民主政治建设的领导者、组织者和推动者的历史重任。在中国，协商民主的发展，无论是其组织体系还是程序过程，都必须以中国共产党为核心。为此，应该进一步完善作为执政党的中国共产党的党内民主，形成党内协商民主机制，这对于提高党的建设的科学化水平具有重要的理论和现实意义。党内协商民主是将协商民主的理论、原则和原理运用到党内民主运作过程中形成的一个新概念。我们对中国共产党党内协商民主功能的分析，首先要以马克思主义政党理论作为研究的基本方法和学术立场，明确党内协商民主的根本功能是既要保证中国共产党的领导，又能使中国的民主政治顺应时代潮流。围绕这一根本功能，运用政治学的功能分析法，可以概括出党内协商民主具有以下基本功能，即政治合法化功能、政治参与功能、政治稳定功能和政治示范功能。

党内协商民主；内涵；功能

20世纪80年代以来，西方兴起了一种新的民主理论范式——协商民主，表明西方民主政治进入到一个更加精细化的发展阶段。进入21世纪，协商民主理论引起了具有敏锐洞察力的中国学者的研究和探讨，并取得了相当大的阶段性成果。但是，就国内的研究现状而言，尚有进一步拓展的空间，最明显的表现就是这些研究成果主要集中在政治学和社会学方面，多倾向于国家层面和社会层面的协商民主研究，而忽视政党层面，关于党内协商民主研究则处于刚刚起步阶段。本文在现有研究成果的基础上，对党内协商民主的内涵与功能作初步探讨。

一、党内协商民主的内涵

作为20世纪后期兴起的协商民主理论，其核心是在承认并接受多元社会的现实以及不同利益主体之间存在差异和分歧基础上，强调基于理性的共同协商，即讨论、审议、对话和交流，从而实现立法和决策的共识。这一核心思想将政治民主化建设的工作重点从投票选举引向自由平等的协商和辩论。协商民主理论认为，“民主不仅仅体现为自由选举，更主要地体现为参与决策；决策的过程不是领导拍板的过程，而且民主协商的过程；协商民主不是既得利益集团‘俘获’政府的共谋，也不是政府为自己已有的决策提供理由召集举行的所谓的‘论证’会议，而是各种利益团体就某些公共事务充分表达各自利益和意见，通过讨论协商最终产生公共政策”［1］。协商民主的提出拓展和深化了我们对民主政治的认识，为我们探讨中国特色社会主义民主政治的理论和实践提供了新视角。中国的协商民主就是在现有基本制度框架下，既要体现扩大有序政治参与、完善民主决策的要求，又要有利于巩固中国共产党的领导核心地位，提高中国共产党执政能力。因此，中国协商民主的实现条件更主要的是坚持中国共产党的领导，坚持民主集中制［2］。中国共产党的领导是中国协商民主的逻辑前提和政治基础。现阶段发展中国特色的协商民主，必然要使协商民主在党内率先建立和发展。“应该进一步完善作为执政党的中国共产党的党内民主，形成党内的协商民主机制，发挥好中国共产党的领导核心作用”［3］。党内民主是指全体党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内一切事务，也可以说，党员是党组织的主人和主体，党内事务，归根到底由党员当家作主。党内协商民主是将协商民主的理论、原则和原理运用到党内民主运作过程中形成的一个新概念。所谓党内协商民主，就是指在党内政治生活中，党员在平等的条件下，就共同关注或关系共同利益的问题进行自由、平等地协商，以期达成共识，形成全体党员共同接受的民主的、科学的、合法的路线、方案和决策过程［4］。要准确理解党内协商民主的内涵，就必须对党内协商民主的前提、本质和定位有一全面的认识。

首先，承认党内利益主体多元化及党内利益差异，既是党内协商民主的前提和基础，也是发展党内协商民主的动力。中国在实现市场经济转型的过程中，由于社会转型及利益结构的调整，党内出现经济利益分化和利益主体的多元化，党组织或者个人的利益要求、利益归属、利益动机分化为多元复杂的格局。多元的利益主体和利益差异要求党内民主体制和运作机制对于解决差异作出积极回应。党内协商民主是正确处理和协调党内利益关系，增进党内和谐的有效途径。其次，充分体现并维护党员的利益和诉求，是党内协商民主的本质。正确处理党内各种利益关系，从而夯实党内民主的基础，是党的建设的重大课题。党员个人利益也与党内民主关系密切，因为党员才是党内权力的主人，党内民主是广大党员极为重要的利益。发展党内民主，最基本的是要实现党员的选择权、知情权、参与权和监督权。此外，党员的民主权益还包括讨论和发表意见的权利，并设置讨论阶段为表决的必经步骤。协商民主论者米勒指出，当决策是通过公开讨论过程而达成，其中所有参与者都能自由发表意见，并且愿意平等地听取和考虑不同的意见，这个民主体制就是协商性质的［5］（P140）。再次，党内协商民主在目前条件下的定位只是党内选举民主的辅助和补充。无论是国家层面的民主，还是党内民主，选举都是民主的核心和基石。“一个现代民族国家，如果其最强有力的决策者中多数是通过公平、诚实、定期的选举产生的，而且在这样的选举中，候选人可以自由地竞争选票，并且实际上每个成年公民都有投票权，那么，这个国家就有了民主政体。根据这一定义，选举是民主的本质。从这一本质中产生了民主制度的其他特征。”［6］（P6）尽管党内选举民主与一般意义上的选举民主并不完全一致，“党内”这一限定词表明“党内民主”在空间和主体上的内在规定性，但是，党内民主也是民主，无论在理论上还是在实践上，理应具备一般性民主的本质属性，完善党内选举民主是发展党内民主最具实质、也是最重要的一环。党内协商民主在目前的条件下只是党内选举民主的辅助和补充，它通过党员直接参与的协商与讨论，能够缓解党内选举民主的压力，也能够弥补党内选举民主中存在的一些不足，但是，协商民主不是对选举民主的替代，也不能完全弥补选民主的缺陷，它只能依存于党内现有的民主机制而发挥作用。

二、党内协商民主的功能

我们对中国共产党党内协商民主功能的分析，首先要以马克思主义政党理论作为研究的基本方法和学术立场，明确党内协商民主的根本功能是既要保证中国共产党的领导，又能使中国的民主政治顺应时代潮流。围绕这一根本功能，运用政治学的功能分析法，可以概括出党内协商民主的下列基本功能，即政治合法化功能、政治参与功能、政治稳定功能以及政治示范功能。

（一）政治合法化功能。发展党内民主，说到底就是改变党内事务由少数领导人决定和主宰的局面，其实质是实现广大党员当家作主。党内协商民主作为党内选举民主的有益补充，其政治合法化功能主要体现在两个方面。一是促进决策的合法化。党内协商民主的核心就是要保证普通党员拥有平等有效地参与集体决策的权利，这就使协商民主具有工具上的合理性。的确，在做出决策的速度方面，协商民主并没有什么优势，但是，民主制度之所以要好于集权制度，其优点并不在于决策的快慢，而在于决策的正当性，经由理性基础上广泛讨论和协商而达成的共识会比其他决策更加明智，也会具有更强的政策连贯性。同时，政治决策只有在获得广大政策对象的认同和支持，即获得合法性的基础上才能够有效地加以实施。协商民主不仅有助于制定高质量的政策，而且也助于这些政策的落实。二是保证权力行使的合法化。20世纪以来，自由民主制度面临的一个重要挑战就是行政机构的权力或者说官僚自由裁量权的日益膨胀。那么，怎样实现对自由裁量权膨胀的制约呢？协商民主理论强调“真正的公共行政需要在讨论和决策中把公开性、平等性、包容性最大化”，指出“公开性具有监督官僚权力和行政制度的能力”［7］（P96）。在中国共产党党内，权力过分集中主要表现在党委或“一把手”的权力过分集中。针对这一现象，党的十七大报告指出：“尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境”［8］（P51）。推进党内协商民主，其目的是保证党员主体平等地参与党内事务，要求领导干部公开地行使权力，这必将在一定程度上起到限制党委或“一把手”权力膨胀的问题。

（二）政治参与功能。政治参与是政治学的一个重要术语，一般是指公民在政治运行过程中表达自己的思想、意图和利益以影响国家决策和国家行为的活动。公民的民主意识与政治参与能力的提高是扩大有序政治参与的重要因素。党内协商民主不同于党内选举民主，党内选举民主强调选票和多数决定的原则，而党内协商民主则更注重投票之前相关意见的表达以及达成共识的协商与讨论的过程，更注重党员直接参与党内事务的管理，强调所有党员都拥有平等的表达机会和发言权，在理性讨论的基础上，通过协商达成广泛的共识。在此过程中，培育了扩大党内有序政治参与的必要条件。一是增强了党员的民主意识。协商民主强调通过公民的积极参与来实现其民主权利，培养其民主意识、公共意识、参与意识。执政党内推进协商民主，对于培养党员的公民意识、公民美德、公共意识，为民众服务的信念，对于强化党员的权利意识，参与意识、主体意识等，都能起到积极作用。二是培养了党员的政治参与能力。在党内理性的协商、沟通和讨论过程中，各种不同的声音都能得到展现，党员会逐渐培养倾听不同声音的能力；各种不同的观点，无论是赞成的还是反对的，都必须以说理的方式来论证，要求各级党组织和党员从他人的立场、角度等方面考虑问题，鼓励党员对领导人的言论提出质疑，有助于增强党员理性分析和批判反思能力。

（三）政治稳定功能。美国政治学家享廷顿在研究了发展中国家现代化发展的经验后认为：“一个现代化中政治体系的安定，取决于其政党的力量。一个强大的政党能够使群众的支持制度化。政党的力量反映了大众支持的范围和制度化的水平。凡达到目前和预料的高水平政治安定的发展，莫不至少拥有一个强有力的政党”［9］（P376）。政党是现代政治生活的核心力量，强大的政党能够创造和保证现代化发展所需要的安定的政治局面，这已被社会实践所证明。现阶段，发展党内协商民主对维护政治稳定的功能主要表现：一是缓解党内选举民主的压力。党内选举过程直接是少数服从多数的过程，这不可避免地会使少数人的合法权益无法得到体现。牺牲少数人的利益来满足多数人的要求，可以说是选举民主无法克服的自身局限，所以要注意与协商民主的衔接，做到在协商的基础上进行票决，以确认多数人的意愿；在票决的基础上再协商，让少数人的意愿有再次表达和尊重的机会。此外，我们还要看到，目前党内选举民主还存在着候选人的确定不能充分反映大多数选举人的意志、以及选举程序不够透明、规范和科学等一些不足，而广大党员的民主意识与政治参与的要求日益增强，两者之间的矛盾构成了政治不稳定的因素。在党内推进协商民主能够缓解两者之间的张力，因为，党内协商民主能培养领导干部的协商意识，转变决策观念，有助于改变在提名和决定候选人上的不正确的认识和做法；协商民主特别重视协商的程序及其规范性，也有助于改变党内选举中选举程序不够透明、规范和科学的缺陷。二是促进党内和谐。协商能够减少政治过程中派别的利益冲突。党内和谐就是以民主协商的思维方式和途径不断化解党内矛盾和问题的动态持续的发展过程。协商民主能够形成集体责任感，使人们看到，政治共同体的每个人都是更大社会的一部分，承担责任有利于促进共同体的稳定与繁荣；协商民主能够培养出相互理解、相互尊重以及妥协与节制的公民美德，这些都有助于化解党内矛盾，防止产生党内派别，促进党内和谐，并带动社会和谐发展。

（四）政治示范功能。党内民主是党的生命，以党内民主示范和带动人民民主是中国政治民主化的重要战略选择。所谓“示范”即为一种表率，“是通过内在优良素质层面的外在化体现和充分展示，以其自身的主体行为表现，树立一种榜样，倡导一种精神，形成一种风气，以期达到积极引导的作用”［10］（P223）。通过人的行为而产生的示范作用，实质上也是一个社会化问题。党内协商民主示范功能的突出表现就是政治社会化。所谓政治社会化，就是“人们习得其政治取向和行为模式的发展过程”，“是政治文化形成、维持和改变的过程”［11］（P57）。中国社会之所以政治社会化较为成功，重要的原因之一就是党内政治文化发挥着良好的导向作用。党内政治文化的培育和塑造是一项长期而艰巨的任务，其最有效的途径就是推进党内协商民主，让广大党员真正参与民主实践。在长期的协商民主实践中，把党内民主的原则与要求内化为全体党员的意志、观念、准则、信仰和价值取向等，并转化为一种心理、情感和习惯，党内民主政治文化才会形成；让广大党员了解、掌握民主，提高责任感以及理智的政治判断能力，增强政治参与的技能与本领；使领导干部树立起民主法制观点、培养民主作风、形成民主习惯，克服“管本位”意识，把党内的民主经验、作风和传统带到领导中国现代化建设和民主政治建设的实践中。党内民主对人民民主具有示范和带动作用，决定了党内政治文化对全社会的民主政治文化的塑造具有特殊的影响力，抓好党内政治文化建设，能对全社会产生强有力的辐射和带动作用。

［1］燕继荣.协商民主的价值和意义［J］.科学社会主义，2006，（6）：28－31.

［2］齐卫平，陈朋.协商民主研究在中国：现实景观与理论拓展［J］.学术月刊，2008，（5）：13－20.

［3］李君如.中国能够实行什么样的民主［N］.北京日报，2005－09－28.

［4］高勇泽.协商民主是推进党内民主化进程的必然选择［J］.攀登，2008，（1）：58－61.

［5］（美）戴维·米勒.协商民主不利于弱势群体？［A］.（南非）登特里维斯.作为公共协商的民主：新的视角［C］.北京：中央编译出版社，2006.

［6］（美）塞缪尔·P·亨廷顿.第三波——20世纪后期民主化浪潮［M］.上海：上海三联书店，1998.

［7］陈家刚.协商民主与当代中国政治［M］.北京：中国人民大学出版社，2009.

［8］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗［M］.北京：人民出版社，2007.

［9］（美）塞缪尔·P·亨廷顿.变革社会中的政治秩序［M］.北京：华夏出版社，1988.

［10］郭亚丁.政党差异性研究——中国共产党与西方政党的比较［M］.北京：中国经济出版社，2005.

［11］王长江.政党政治原理［M］.北京：中共中央党校出版社，2009.

A Probe into the Connotation and Function of Intra－Party Consultative Democracy

ZHU Zhao－hua
（PartySchoolofAnhuiProvincialCommitteeoftheCPC，Hefei230022，China）

The CPC，as a leader，organizer and promoter，undertakes the historical mission of building Chinese socialist modernization and democracy.In contemporary China，we must uphold the Party’s role as the core in developing consultative democracy in the organizational system as well as in the procedure.Therefore，we should continue to improve intra－Party democracy to take form democratic mechanism of the consultative democracy within the Party，which is of great theoretical and practical significance for increasing scientific level of the Party building.Intra－Party consultative democracy is a new concept which forms in the course of applying the theory，principle and tenet of consultative democracy into intra－Party democracy.When analyzing the CPC’s intra－Party consultative democracy，we should firstly take Marxist party theory as basic method and academic stand and make clear that the fundamental function of intra－Party consultative democracy is to not only ensure the leadership of the CPC，but also develop democracy in accordance with the times.Then，we can summarize the basic functions of intra－Party consultative democracy，that is，political legitimacy function，political participation function，political stability function and political demonstration function.

intra－Party consultative democracy；connotation；function

D627

A

1009－9735（2011）01－0014－03

2010－11－09

2009－2010年度安徽省哲学社会科学规划项目资助课题“党内民主进程中的选举民主与协商民主研究”（AHSK09－10D75）。

朱兆华（1967－），女，安徽铜陵人，中共安徽省委党校副教授，硕士，研究方向：当代中国政党政治和政党制度。