经济社会的持续发展亟待政府管理的创新*

林波

(湖南工程职业技术学院监察审计处，湖南长沙410151)

经济社会的持续发展亟待政府管理的创新*

林波

(湖南工程职业技术学院监察审计处，湖南长沙410151)

世界是在竞争中发展的，经济的竞争力依赖于政府管理的竞争力。经济要发展，首先要提高政府管理水平和管理效能。建立廉洁、高效、以公众利益为导向的现代政府管理体系是适应现代化市场经济体制的需要。中国政府在经历了社会管理型、经济发展型的社会发展导向之后，目前应该向公共服务型转变。为此，我们应明确政府管理创新的内涵，了解政府管理创新的动力因素和阻力因素，并探讨增强政府管理创新驱动力和减少抑制力的方法。

社会转型期;政府管理创新;动力因素;阻力因素;对策

当前，我国社会正处于历史的转型期，我国正由传统的农业社会向现代工业社会和信息社会转变;在经济体制上正由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变;在国家治理上正由人治社会向法治社会转变;在生产生活上正由封闭型社会向开放型社会转变。正由于上述的全面转型，在政府管理上，也就不能按照原来的老的治理方式去管理了，必须根据情况的发展，与时俱进地去创新。

一、政府管理创新的基本内涵

何谓政府管理创新，主流观点认为:“政府管理创新是指由于行政环境、行政任务等的变化引起的行政职能、行政方式、行政作风、政府的政策法规、行政体制等方面的一系列适应性改革”。政府管理创新内涵包括以下几个方面:

1、培育和树立创新观念是政府管理创新的前提;改革和简化行政审批制度是政府对社会公共事务进行规范管理的一种手段;转变政府职能、推进政府职能创新;转变工作作风，推进行政作风创新;转变政府管理机制，推进行政体制创新;加快政府管理信息化建设步伐、构建电子政府、发展电子政务;建立健全公共危机管理机制、构建责任政府;解放思想，积极借鉴西方国家行政文明成果、努力建立学习型政府。

2、政府管理创新是一个具有层次结构的体系，根据诸多方面创新之间的关联性，可以构造出八个层次的政府管理创新体系，第一个层次涉及管理人员、方法与手段，第二层次是运行机制，第三个层次是组织机构，第四个层次是行政体制，第五个层次是政治体制，第六个层次是社会治理结构，第七个层次是政府管理的系统哲学，第八个层次是社会假设基础。政府管理创新是一个系统的体系，这八个层次之间相互关联，有可能牵一发而动全身，所以要全面推进政府管理创新。

3、“政府管理创新是指各级党委和政府及其职能部门为了适应内外环境的变化所提出的新挑战和新要求而对自身的职能定位、管理方式、组织结构、运行机制、业务流程、工作方法、技术手段等诸多方面所作出的创造性调整和变革。”

二、政府管理创新的动力与阻力因素分析

在任何社会发展的过程中，都会产生两种力量，变革的驱动力和变革的抑制力，即动力和阻力。在通常情况下，当驱动力强于抑制力时，变革发生并能持续下去;反之则不能发生;当两种力量作用相当、相互抵消时，组织则会维持现状。

(一)政府管理创新的动力因素

“改革的启动在于两个极为重要的因素:改革的动力与发动改革的时机和方式”。创新是需要动力的，动力为目标提供了现实的可能性，因而动力也就是一种客观的需要或潜在的利益。政府管理创新的动力，是政府创新系统在与社会经济、政治、科技、文化等诸种外部环境因素相互影响和相互作用下，管理创新行为产生的机理。

1、社会生产力的发展是根本动力

根据生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑这一马克思主义的基本原理，政府管理创新的第一推动力是经济发展力。一方面，经济的发展要求政府进行管理创新。另一方面，经济发展可以为政府管理创新提供必需的物质条件，如资金、办公设备、管理的手段和技术等，使创新具有强大的后盾支持。

2、机构改革和民主政治建设是内部动力

(1)机构改革的推动。政府机构是政府体制的载体，机构改革意味着政府体制的内部结构调整，机构改革一直是我国政府体制改革的重要内容。从总体的和一般的角度来考察，政治、经济体系的运行逻辑是:经济上的每一点相对重大的变化都可能改变政治运行状态乃至改变政治运行规则。

(2)民主政治建设的推动。

为了完成改革和发展的繁重任务，必须保持长期稳定的社会环境。社会稳定是实现政府创新的必要条件，没有稳定的社会环境，社会就不可能正常发展。政治稳定是社会稳定的关键环节，政治稳定则社会稳定，而政治要稳定，则必须跟随时代的步伐，不断进行创新，尤其要进行政府管理创新，发展社会主义民主政治，进行社会主义政治文明的建设。

(二)政府管理创新的阻力因素

政府管理创新真正的难点在于克服阻力，与政府管理创新的动力因素主要来自行政管理体制的外部，相反政府管理创新的阻力则主要来自体制的内部，主要表现为:

1、传统观念对政府管理创新的影响

人的观念总是受制于时代的局限、传统的束缚、环境的制约以及个人的经验;在特殊的制度环境下，在传统文化的熏陶下，加之个人认识水平的不同，观念一经形成，就很难转变。政府管理创新是包括管理技术创新、管理观念创新和管理制度创新在内的一个整体系统，所以，一旦外部环境发生剧烈变化时，如果观念没有及时更新，则会变成强大的阻碍力量，影响管理制度创新和管理技术创新的成效，甚至扼杀管理制度创新和管理技术创新。

2、利益矛盾对政府管理创新的制约

首先，利益矛盾表现为行政机构内部的角色冲突。作为一个行政单位，在社会转向市场经济的特殊历史条件下，它除了代表党和国家的利益之外，也在不同程度上生长出了团体的利益。而当这两种利益发生冲突时，也就有可能以损害党和国家利益的手段来维护和增加小团体的利益。其次，利益矛盾还表现为行政行为相对成本的差异。也就是说，在完成一件行政任务时，不同的人员若付出的成本不同时，面对着同一任务便会产生利益矛盾。再次，利益矛盾表现为各个利益主体对待改革的态度。改革在本质上是对利益的再调整和再分配。社会总是要分为各个利益集团的，这些利益包括权力、地位、身份、经济利益及其相关的社会权力。有些利益集团当然希望传统体制改得多一点、快一点，而在传统体制内获益比较多的人，改革的动力就小一点，阻力大一点。

3、管理制度短缺及其负面效应造成的阻力

新制度经济学派认为:制度是一种公共物品，具有排他性;制度是一种约束机制，它所提供的一系列规则由社会认可的非正式约束和国家、政府制定的正式约束以及实施机制共同构成，制度无时无刻不在起作用，强烈地影响着人们的行为。政府的一切行为，也无时无刻不在制度的约束之中，制度对政府管理的成败得失影响非常重大，正如邓小平反复强调的:最重要的是一个制度问题，制度是决定因素。

三、加强研究积极推进政府管理创新

(一)要明确政府管理创新的核心是政府职能的转变

政府职能转变表现为职能总量的调适变化、职能结构的优化配置和职能实现方式的转变。目前，转变政府职能的关键在于加快政府由管理型政府向服务型政府的转变，这需要从政府的体制结构和功能行为上创新政府服务理念、端正服务行为、发挥政府服务功能、提高政府的服务效率，使政府真正成为行为规范、公正透明、廉洁高效的服务型政府。竞争力的强弱，越来越成为国家竞争力强弱的决定性因素，也将决定了政府必须加快职能转变，推进政府管理创新。

1、推进政府职能创新，改进经济调节和市场监管方式，重视履行社会管理和公共服务职能，政府要把财力、物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，精力要更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。

2、要坚决实行政企分开。进一步理顺政府与企业、政府与市场的关系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。要加快推进行政审批制度改革，大幅度减少行政审批事项，特别要深化投资体制改革，按照谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则，确立企业在投资活动中的主体地位。

3、建立和完善民主决策制度，推进行政作风创新。把科学民主决策作为政府工作的一项基本制度长期坚持下去，建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和听证制度、决策责任制度，提高决策的透明度和公众参与度。

4、坚持以人为本，加快实现政府从经济建设型向公共服务型转变。实施以人为本的发展战略，己成为人类的共识和选择，越来越多的人们认识到，经济增长本身不是目的，它只是实现社会发展的手段，发展的根本目标应当是提高人们的生活质量和生活水平，增强人们全面发展的能力，提高人类发展水平。服务型政府是指政府以公民本位、社会本位为指导理念，以服务为宗旨，向公民、社会和企业提供公共服务和公共产品，并承担服务责任的政府。

(二)要明确制度创新是政府管理创新的主要途径

制度作为一种稀缺性的资源，也是政府的公共产品之一。就国家形态而言，制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套的规则体系及其实现机制。通过制度创新，建立和维护制度环境，实现合理有效的制度安排，并向社会提供制度选择，是政府基本的公共职能。制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则。制度环境决定政府行政改革的基本方向，制约其基本的价值选择以及具体的政策选择。

在社会转型期进行制度创新，首先要深刻理解制度创新的科学内涵。第一，制度创新是全方位的制度创新。全面建设小康社会的目标是中国特色社会主义经济、政治、文化的全面发展，与全面建设小康社会相适应的制度创新，也应当是中国特色社会主义经济制度、政治制度、文化制度的全面创新。第二，制度创新是多层次的制度创新。制度创新是一个系统工程，可分为三个层次。第一层次是社会的基本制度或根本制度的创新，基本制度体现社会的基本性质，决定其他层次制度的性质和方向，其创新形式主要表现为自我完善。第二层次是具体制度的创新，是由基本制度表现出来的社会各个领域所形成的经济、政治、文化等方面的体制以及相应的法律、法规的创新。具体制度是社会制度体系中最为活跃的部分，既为社会的基本制度服务，又有其相对的独立性。制度创新在这个层面上有较大的自由度和空间。第三层次是各种具体的规章制度的创新，是各个工作部门、企事业单位和其他社会组织制定的具体的办事程序、规则和行为规范的创新。

(三)要明确提高政府效能是政府管理创新的主要目标

政府效能包括行政效率和政府能力两方面。所谓行政效率，是指行政机关及其行政人员在从事行政管理活动中所得到的劳动效果、社会效益同所消耗的人力、物力、财力、时间等因素之间的比率关系。行政效率是政府行政管理的核心问题。所谓政府能力，主要指国家行政机关在既定的国家宪政体制内，在合理配置政府的权力结构及其职能结构的基础上，通过制定和执行积极而有效的公共政策，通过为社会公众提供广泛而良好的公共物品和公共服务，有效管理社会公共事务，维护社会公正和秩序，进而更有力地促进社会经济快速、均衡持续发展的能力。政府能力是实现社会进步的不可或缺的资源，是国家竞争力和国家持续发展能力的基本组成部分。政府能力弱化和政府公共政策质量走低是导致国家经济发展乏力和国家间经济差距扩大的主要原因之一。目前，我国的经济体制改革己经进入“深水区”。改革初期一些被小心翼翼绕开的问题，现在到了必须面对并解决的时候。与此相联系，我国各级政府的能力正面临前所未有的挑战。这种挑战表现为政府传统的管理理念、管理职能、管理方式等与社会主义市场经济发展的矛盾日益突出，与现代社会发展的矛盾日益突出，出现和形成了政企不分、市场在资源配置中的基础作用受到妨碍，依靠行政手段管理经济和管理社会，政府不应该地成为了责任和事务的矛盾焦点，政府机构庞大，人浮于事的状况助长了腐败，加重了国家财政负担等直接与政府管理相关的不良现象，以至于政府如不通过行政改革提升政府能力，就有可能成为自己提倡和推动的市场经济的对立物。于是，通过行政改革全面提升政府能力，构成了我国政府管理创新的宏观价值目标之一。

［1］陈叔弘．中国近代化与近代改革(上卷)［M］．北京:北京大学出版社，1988．

［2］张成福，党秀云．公共管理学［M］．北京:中国人民大学出版社，2001．

［3］宋德福．中国政府管理与改革［M］．北京:中国法制出版社，2001．

［4］娄朝晖．中国政治改革的纲领性思路政府职能的重新设计［J］．行政与法，2002，(7)．

［5］肖文涛．全球化背景下的地方政府管理创新［J］．公共行政(人大复印资料)，2004，(4)．

2011－03－11

林波(1969－)，男，湖南常德人，会计师。