论我国可再生能源管理体制的不足与完善

夏少敏，刘海陆，陈艳艳

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

论我国可再生能源管理体制的不足与完善

夏少敏，刘海陆，陈艳艳

（浙江农林大学 法政学院，浙江 杭州 311300）

建立有效的可再生能源管理体制是保证可再生能源产业健康发展的重中之重，我国《可再生能源法》第五条以法律形式确立了我国的可再生能源管理体制，其虽具有一定的合理性，但也存在着多部门分散管理、协调性不强，地方管理决策导向与中央管理目标不统一，可再生能源开发利用监管体系不健全，法制建设不完善等几大问题。在发展可再生能源日趋重要的今天，完善可再生能源管理体制已迫在眉睫。

可再生能源；管理体制；监管体系

目前，我们的世界面临着两种能源威胁：一是难以用可承受的价格获得充足可靠的能源供应；二是过度消耗能源导致对环境的不可恢复的破坏。为了实现能源安全和保护环境的双重目标，发展可再生能源已成为各国乃至整个世界的首要任务。而能否对可再生能源产业进行科学的宏观调控与管理，以实现可再生能源资源的合理开发利用，一个重要条件就是要有与该国国情相适应的可再生能源管理体制。因此，建立有效的可再生能源管理体制对于促进可再生能源产业的健康发展、保证安全持续的能源供给具有重要的作用。

1 我国可再生能源管理体制的现状

建国以来，随着能源结构的发展，我国能源管理体制先后经历了十多次变革，可再生能源管理体制也随之不断变化，直至《中华人民共和国可再生能源法》（以下简称为《可再生能源法》）的颁布将其确立下来。《可再生能源法》第五条规定：“国务院能源主管部门对全国可再生能源的开发利用实施统一管理。国务院有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。县级以上地方人民政府管理能源工作的部门负责本行政区域内可再生能源开发利用的管理工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责有关的可再生能源开发利用管理工作。”该条款以立法形式对我国的可再生能源管理体制进行了简单确认。不难看出，我国实行的是统一管理与分部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合的可再生能源管理体制。

统一管理与分部门管理相结合，这是由可再生能源的内在特性所决定的。能源是一个国家的基础产业部门，能源产业的发展关系到一国的经济命脉以及政治地位，确立统一的可再生能源管理机构是非常有必要的，并且统一管理对于利用有限的人力、物力、财力，统筹规划、统一部署可再生能源的开发利用也具有十分重要的意义。目前，我国能源主管部门是国家能源局，其主要职责是制定全国可再生能源开发利用中长期总量目标，编制全国可再生能源开发利用规划，制定、公布可再生能源产业发展指导目录等。分部门管理体制则是考虑到可再生能源管理的复杂性而确立的，如可再生能源具有种类繁多的特点、可再生能源政策也需要与国家的其他政策协调与配合、可再生能源管理在未来的发展中会有新的变化等。我国实施分部门管理的国务院有关部门包括科技、农业、水利、国土资源、建设、环境保护、林业、海洋、气象等部门，这些部门依据有关法律规定对可再生能源的开发利用进行管理。

中央管理与地方管理相结合，这正是我国国情的具体体现。中央管理主要是指国务院能源主管部门及其有关部门进行的全局性、长期性、间接性的宏观管理，地方管理主要指地方各级政府相关部门根据当地的资源气候条件和经济发展水平对其管辖区域的可再生能源开发利用进行的直接管理。二者的结合既有利于发挥中央统一领导、宏观调控的作用，又有利于调动地方各级人民政府的积极性，提高可再生能源管理的效率。

2 我国可再生能源管理体制存在的问题

2.1 多部门分散管理，协调性不强

如前所述，可再生能源管理职能分散在国家能源局、科技、农业、水利等十多个部门，这种分散的管理模式产生了许多不良后果，导致政出多门、职能交叉、多头管理、协调配合比较困难，不仅容易造成管理上的低效和混乱，而且严重削弱了国家对可再生能源统一规划、统一部署的能力。另外，管理的分散还体现在可再生能源管理与可再生资源管理相分离。根据《可再生能源法》第5条的规定，可再生能源由能源主管部门进行统一管理。但是，根据《中华人民共和国水法》的规定，水资源是由水利部门管理的；根据《矿产资源法》的规定，地热资源是由国土资源部门管理的；根据《海洋环境保护法》的规定，海洋资源是由海洋行政主管部门负责的。此外，风力资源、太阳资源、生物质资源亦分别由气象部门、农业与林业部门管理。这种能源管理与能源资源管理相分离的体制，在操作层面就会形成这样一种情况：要开发利用一个有关可再生能源的项目，既要得到资源管理部门的前置性审批，又需要得到能源部门的审批。这种“双重审批”甚至“多重审批”的体制大大增加了可再生能源进入的“门槛”，对可再生能源的开发利用构成严重障碍。

2.2 地方管理决策导向与中央管理目标不统一

2010年4月1日，修订后《可再生能源法》开始实施，此次修订收回了地方开发利用规划审批权，将原规定“省、自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门根据本行政区域可再生能源开发利用中长期目标，会同本级人民政府有关部门编制本行政区域可再生能源开发利用规划，报本级人民政府批准后实施”调整为“省、自治区、直辖市人民政府管理能源工作的部门会同本级人民政府有关部门，依据全国可再生能源开发利用规划和本行政区域可再生能源开发利用中长期目标，编制本行政区域可再生能源开发利用规划，经本级人民政府批准后，报国务院能源主管部门和国家电力监管机构备案，并组织实施”。近年来，我国新能源开发建设与国家中长期规划间存在较大失衡，尤以风电开发明显，出现了严重的“跑马圈风”现象，其中一个很重要的原因就是地方政府在以 GDP 为纲的方向的刺激下盲目上马项目，对于项目的审核、规划及监管的不利。此次修正从一定程度上强调了中央政府全局统筹的职能，但仍不能完全避免中央与地方在可再生能源发展战略上不一致的情况出现。

2.3 可再生能源开发利用监管体系不健全

按照现代监管的要求，监管体系应该包括完善的法律环境、专业化的行业监管机构、多维度的行业自律和消费者权益保护。根据我国现行法律规定，电力监管委员会是电力市场的监管者，依法履行对电力市场交易与安全的监管职责。发电是我国可再生能源开发利用的重要领域，但《可再生能源法》并没有对电力监管委员会与可再生能源主管部门的管理职责进行明确的划分，只是在第27条、第29条对电力监管机构对电力企业的现场检查和对电网企业未按规定收购可再生能源电量的处罚权作出了规定，另外也没有对电力监管机构的法律责任作出规定。除此之外，可再生能源开发利用的监管工作还存在着法律不完善、监管人为因素干扰较大、监管措施不到位等弊病。

2.4 可再生能源法制建设不完善

近年来，我国可再生能源产业发展迅速，太阳能、风能等新能源的开发利用已位居世界前列，但相应的法制建设却不够完善。目前欧美主要能源生产和消费国家都已建立了比较完善的可再生能源法律体系，我国在《可再生能源法》颁布后，国家有关部门根据《可再生能源法》的要求，也已制定了一系列的相关配套政策，如《可再生能源发电有关管理规定》、《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》、《可再生能源中长期发展规划》等。但纵观我国可再生能源立法体系，发现我国可再生能源立法仍存在着不容忽视的问题，立法零散、效力低，分类立法欠缺，地方立法不足，有关配套政策尚不健全等等。另外，一些既存的法律也没有根据形势的发展做出及时的调整和修订，已不能适应可再生能源市场化的要求，如《电力法》、《煤炭法》等。而法制建设的不完善直接导致了对可再生能源的管理监督缺乏依据与保障，阻碍了健康的管理体制的形成。

3 完善我国可再生能源管理体制的建议

如上所述，我国可再生能源管理体制在理论层面以及具体实践中仍存在着很多问题。政府对能源的管理制度在能源法的制度安排中居于核心地位。构建统一的、有效的能源管理制度是《可再生能源法》作为能源法律制度创新的根本标志，也是其法律价值的基本表现。随着可再生能源的开发利用在国家经济生活以及政治生活中地位的提升，我们必须对可再生能源管理体制做进一步的完善。

3.1 逐渐加强市场在可再生能源管理中的作用

能源管理是通过政府作用和市场影响共同完成的。市场化程度越低，政府的影响力就越强，而随着市场化程度的不断提高，市场的影响力就不断增强。发展可再生能源是 21世纪国际社会的首要任务，加快可再生能源的市场化进程是促进可再生能源产业快速健康发展的必要手段。我国可再生能源发展相对较晚，现在正处于积极加强市场化改革的阶段，因此，我国对可再生能源的管理应逐渐加强市场的调节作用。2008年国家能源局的成立就体现了政府从管理型向服务型转变的方向。德国作为发展可再生能源的先进国家，已建立了较完善的可再生能源管理体制，其中亮点之一便是注重运用市场经济手段。德国可再生能源法的一个突出特点就是其注重运用市场经济手段来调节资源配置，例如其《引入生态税改革法案》等。在《可再生能源优先法》中，立法者也注重运用经济手段来解决法律问题。德国可再生能源法的实质是将能源的外部成本纳入到能源价格构成中，通过国家财政投入和价格激励机制，平衡可再生能源和传统化石能源之间的价格差距，推广可再生能源技术，为可再生能源技术发电提供与传统化石能源平等的市场。我国应借鉴德国的成功经验，在可再生能源的管理中强调市场这只看不见的手所发挥的作用，加快推进可再生能源法的发展进程。

3.2 理顺现行能源管理体制，加强能源主管部门统一管理、全局统筹的职能

这一建议主要是针对我国“统一管理与分部门管理相结合、中央管理与地方管理相结合”的管理模式而言的。2008年3月11日，根据国务院向十一届全国人大一次会议提请审议的《国务院机构改革方案》，我国设立高层次议事协调机构国家能源委员会，组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。通过这次改革，国家能源局作为能源主管部门对能源产业进行宏观管理。加强国家能源局的统一管理，不仅应当整合目前分散在各个部门的管理职能，而且还应当对可再生能源资源与可再生能源的管理进行整合，融合分散在同一部门不同司、局对可再生能源的管理职能。

如上文所述，修正后的《可再生能源法》强调了中央政府全局统筹的职能，在管理实践中，我们应做好以下几点工作，以保证中央与地方在可再生能源发展战略上的协调一致，一是在做好资源调查的基础上实现与地方规划的衔接，二是与地方产业布局、产业结构相衔接，三是与地方电源结构、电网规划相衔接。另外还要加强对地方政府管理的监督，防止地方政府在经济利益的刺激下违背了国家发展开发利用可再生能源的初衷。

3.3 完善可再生能源监管体系

建立完善的监管体系是可再生能源产业的发展规划能否落到实处的强力保障，对我国目前的情况来说，在《可再生能源法》中明确电力监管委员会的职责与权限并规范其法律责任是必要可行的。放眼未来，在已经形成的可再生能源“十二五”规划初稿中，国家能源局拟推出十大重点工程，其中除了水电、风电等传统重点工程外，可再生能源建筑、交通等项目都有望入驻其中。因此随着可再生能源开发利用领域的拓展，在我国建立统一的可再生能源监管体系是必然的趋势。

在能源监管模式选择上，可以设置完全独立的能源监管机构，也可以设置与能源管理部门相结合的统一的能源监管机构，还可以分行业设置能源监管机构。加拿大在其能源主管部门自然资源部下设立了能源监管机构，美国的能源监管机构是能源部所属的联邦能源监管委员会，加拿大和美国的能源监管机构都具有独立的职责与权力。对我国而言，借鉴其他国家的经验，考虑到我国具体国情与可再生能源的市场发育程度，我国应采纳在可再生能源主管部门下设立相对独立的监管机构，严格贯彻“郑监分离”的思想，恰当处理主管部门和监管部门的关系。例如可以在国家能源局下设立国家能源监督管理委员会，专门行使监管职责，使监管工作切实到位，真正维护市场主体及消费者的权益，保障可再生能源的发展。

3.4 完善可再生能源管理体制的法制建设

根据我国目前的可再生能源立法现状和存在的问题，借鉴国外的相关立法经验，我们应该在以下几个方面对我国的可再生能源法律体系予以完善：

第一，重视地方立法。目前我国有关可再生能源的立法主要集中在国家层面，地方立法还没有受到应有的重视。而从我国可再生能源资源赋存和利用规划来看，各地差异很大。因而各地因地制宜制定符合本地情况的可再生能源开发利用规划，并通过地方立法予以落实，应当是我国未来可再生能源政策法律体系完善十分重要的组成部分。

第二，加强分类立法。建议国家针对太阳能、风能、水能、生物质能、潮汐能、地热能等主要可再生能源技术，分别制定《太阳能法》《风能法》《水能法》《生物质能法》《潮汐能法》《地热能法》等法律。

第三，提高现有政策的立法层次，增强立法权威。

第四，完善《可再生能源法》的配套政策规章。例如，《可再生能源法》修订后，明确了国家实行可再生能源发电全额保障性收购制度和可再生能源发展基金制度，而与之相关的实施细则就亟待出台。第五，修改我国现行有关民事、经济、行政立法，加强有关立法与《可再生能源法》配合与协调。

4 结论

建立有效的可再生能源管理体制，不仅可以使各类可再生能源资源得到合理配置，提高资源的利用效率和效益，而且能够推进可再生能源工业的现代化进程，实现各类可再生能源对传统能源的合理替代，保证经济、社会、环境的可持续发展。由于我国可再生能源开发利用起步较晚，可再生能源管理体制的建立完善还未得到应有的重视，目前，我国可再生能源的发展已具有一定的规模，加强对其管理体制的完善应该提上日程，只有一个好的管理体制才能从根本上保障可再生能源开发利用的顺利进行。

[1] 李艳芳.我国可再生能源管理体制研究[J].法商研究, 2008,(6).

[2] 肖国兴.论《能源法》的理性及其法律逻辑[J].中州学刊, 2007,(7).

[3] 蒋懿.德国可再生能源法对我国立法的启示[J].时代法学, 2009,(12).

[4] 谭建生.实现可再生能源法律保障的若干政策建议[J].开放导报,2010,(4).

[5] 高晓明等.加拿大与美国的能源监管及其对我国的启示[J].国际石油经济,2003,(2).

[6] 李艳芳,岳小花.论我国可再生能源法律体系的构建[J].甘肃社会科学,2010,(2).

（责任编辑、校对：王淑娟）

On the Defects and Improvement of Renewable Energy Management System in China

XIA Shao-min, LIU Hai-lu, CHEN Yan-yan

(School of Political Science and Law, Zhejiang Agriculture and Forest University, Hangzhou 311300, China)

Establishing an effective management system plays a very important role in ensuring the healthy development of renewable energy industry. Article 5 of 〈Renewable Energy Law of PRC＞ provides the renewable energy management system which is reasonable to some extent. However, there also exist some defects, such as decentralization of management, the inconsistency between local management decision-making orientation and central objectives, the imperfect supervision system and legal system. As it becomes more and more important to develop renewable energy, we should improve renewable energy management system as soon as possible.

renewable energy; management system; supervision system

2011-04-11

夏少敏（1964-），男，湖南安化人，浙江农林大学政法学院副教授，武汉大学博士研究生，研究方向为环境法学基础理论。

D912.6

A

1009-9115(2011)05-0115-04