从私权保护的视角如何看待公共利益的界定

项 晗

(宁波大学法学院，浙江 宁波 315211)

从私权保护的视角如何看待公共利益的界定

项 晗

(宁波大学法学院，浙江 宁波 315211)

在民法体系中，从身份权到财产权，所有的私权都是自主、独立的，在相互平等的交往中，共同构成一个私权社会。各民事主体在私权的行使过程中，由于所欲追求的利益和效果不同，难免会发生碰撞，但这种碰撞在普通法院的体系内就能得到较为完善的解决。然而，具体的司法实践中，当私权遭遇“公共利益”时却很难找到一个平衡点，处理的结果也时常出现偏颇。文章试图从“公共利益”的词源入手，并结合当前城市房屋拆迁的现实，从私权保护的角度来对公共利益进行界定，进而构建实体和程序规定以规范公共利益，严格限制政府滥用公共利益这一概念侵犯公民的私权利。

私权；私权保护；公共利益

当前，在民法体系中对私权的保护是极其充分的，从身份权到财产权，无一不囊括在法律保护的范畴内。所有这些私权各自都是自主、独立的，相互平等地交往，共同构成了一个私权社会。各民事主体在私权的行使过程中，由于所欲追求的利益和效果不同，难免会发生碰撞，但这种碰撞在普通法院的体系内就能得到较为完善的解决。然而，在具体的司法实践中，当私权遭遇“公共利益”时却很难找到一个平衡点，处理的结果也时常出现偏颇。因此，有必要从私权保护的视角来重新看待公共利益。

一、公共利益的词源阐述

何为公共利益？公共利益并非恒定，而是随着时代的发展而演变，并且在其所处的时代中充满冲突。尤其在当今国家事务多元化的时代，关于什么是公共利益，以及发生利益冲突时如何选择重点，总是疑问丛生。陈新民教授认为，公共利益作为一个正面价值评断的概念，必须以一个变迁之社会中的政治、经济、社会及文化等因素及事实，作为考量该价值的内容。尤其在民主及法治国家，对于公益价值之决定，更须以法的角度来予以充实。

“公共利益”一词最早可追溯到公元前五至六世纪的古希腊，古希腊特殊的城邦国家制度造就了一种“整体国家观”。与“整体国家观”相联系的是具有整体性和一致性的公共利益。公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值，是全体社会成员的共同目标。亚里士多德把国家看作是最高的社团，其目的是实现“最高的善”，这种最高的善在现实社会中的物化形式就是公共利益。乌尔比安以“公共利益”和“个人利益”为基础，提出了著名的“公法”和“私法”理论，即公法是有关罗马国家稳定的法，私法是涉及个人利益的法。事实上，它们有的造福于公共利益，有的则造福于私人。18世纪法国唯物主义学者爱尔维修将“个人主义”和“公共利益”作为其学说的两个重要范畴，认为个人利益不能违背大多数人的公共利益，要求以法律手段约束权力的拥有者，使之从对“权力之爱”转变为“大多数人的幸福”和为公众服务；同时以法律约束和指导民众，使私人利益与公共利益紧密地联系起来。德国法学家耶林最早将“社会利益”与“个人利益”相结合，并着重强调“社会利益”，他的“社会利益”学说构成了利益法学的直接思想渊源，而且推动了资本主义法律由个人本位向社会本位的转变。20世纪庞德认为，法律的作用是承认、确定、实现和保护各种利益，或者说以最小限度的阻碍和浪费来满足各种冲突的利益，所以必须对利益进行分类。他将利益分为三类：一是个人利益，二是公共利益，三是社会利益。在他看来，公共利益就是指涉及政治组织社会的生活，并以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望。到20世纪70年代，新自由主义开始萌芽，德国著名法学者Hans Peter提出国家辅助性理论，认为实现公共利益是国家责无旁贷的绝对任务。但是，这种国家追求、实现公益的行为，必须是在社会的个人凭自己的努力无法获得利益，从而使公益无法获得时方得为之，所以是一种次要的辅助性质的行为。

由此可见，公共利益一词虽由来已久，但随着时代的变迁，其含义各有差异且大多是较为抽象、神秘的，并带有政治色彩。正如前面陈新民教授所说的，公共利益一词是带有时代特征的，自身的不确定性使我们很难为其下一个准确的定义。而“公共利益”之所以在国内法学界引起深度关注，最重要的原因之一是我国正处在社会转型的大背景下，公共利益与个人权利时常发生碰撞，如何权衡两者的关系具有深刻的现实意义。

二、从城市房屋拆迁问题看公共利益与私权保护的冲突

前文提到，虽然法律已较为详尽地规定了公民所享有的个人权利，但私权保护与公共利益的冲撞却屡见不鲜，这很大一部分原因在于公共利益范围的失控，借公共利益之名而侵害公民的私有财产权，致使私权保护徒有虚名。

在我国，私权保护与公共利益的纷争突出地反映在城市房屋拆迁的过程中。新颁布的《物权法》第四条明确了公有财产和私有财产的平等保护原则。而第四十二条则首次在法律上明确了城市房屋拆迁的性质是对单位、个人不动产的征收，并规定了征收需在公共利益的范围内进行。这相对于以前将公益性征收和商业性征收混为一谈，并将城市房屋拆迁排除在法定公益征收之外而言是一个不小的进步，但不难看出，在这里可以动用国家征收权对公民的私有财产权进行合法干预的门槛正是“公共利益”。那么，是不是只要以公共利益为前提就可以对公民的私权利加以限制甚至是剥夺呢？怎样在私权保护与公共利益间找到平衡点，使公民遭遇此境遇时可以有所兼顾？

三、构建具有合法性的公共利益，以加强私权保护

公共利益具有主体的广泛性和内容的公益性，这点在学术界是没有争议的。在我国，如果是为了大部分人民群众的利益，即所谓的“公共”的利益所为的行为就应该是以公共利益为前提的。当然，“公共”的范围在具体实践中如何划定应该有一个标准。但究竟这个“公共”包括哪一群人，有个怎样的地域界限？在这个极为开放和包容的社会，很难有个明确的界定，如果非要给这个范围划定一个框框，规定哪些属于公共利益的范畴，哪些不是，那也是片面、不可行的。所以，必须构建公共利益的实体和程序规定，才能使其更具有可操作性，才能严格限制政府滥用公共利益这一概念来侵犯公民的私权利。

（一）公共利益的实体和程序规定构建

首先，公共利益在实体上应该表现为公共物品。对于公共物品，有学者直截了当地提出，所谓公共商品和服务，是指政府向公民提供的各种设施和服务的总称。澳大利亚学者休·史卓顿和莱昂内尔·奥查德则认为，我们将把那些其供给不是由个人的市场需求而是由集体的政治选择决定的物品，即把任何由政府决定免费或以低费用供给其使用者的物品和服务，看作公共物品。可见，公共物品是维持人们正常生活所不可获缺的必需品，是以平等的方式向所在区域内的任何人提供的基本商品和服务，其品种的多少和质量的高低直接关系到千家万户的生活，关系到社会的稳定。公共物品具有较强的社会公共性和公益性，以社会基本需要的满足为目标，在公共物品的消费上具有非竞争性、消费的反复性、共同性和普遍性。具体到在拆迁中，如果一项工程具有“非竞争性”、“消费的可反复性”等特征，且追求的最终目的是为了满足民众或国家总体发展需要，那么即使在实现公共利益的同时附带实现某些非公共利益，也应当承认其具有公共利益的属性。

其次，从程序上说，公共利益需要通过一定的程序加以判断，一个符合实体标准的公共利益可能因为违反程序正义而对个人利益造成侵害，这也正是在城市房屋拆迁中，拆迁双方陷入对立的重要原因。所以在确认公共利益的过程中，具有约束力的权威机构以及具体的确认程序是不可或缺的。具体而言，就是要求公众参与公共利益的确认。即在公共利益判断的过程中，我们无法要求决议结果必须获得全体成员的同意，而必须为公众的分歧保留余地。正如学者所说，如果讨论过程是为了达到让人信服或者差不多令人信服的客观性，那么我们必须为公众的不满和争论提供组织化的可能性。在具体适用时，应该听取各方意见，使公共意见有个畅通的表达渠道，并通过针对个案的听证，确保政府决策的科学性和民主性。做出决定的机关要对决策的理由给予充分说明，增强政府决策的透明性。听证程序虽然确保了民众的呼声得以体现，但毕竟只有极少的一部分人参与进去，如何保证社会上的不特定群体的知情权，政府应该履行告知义务。

（二）赋予公民异议权和选择权以保障私权

在城市房屋拆迁过程中，拆迁人的房产权益与公共利益的冲突，主要在于对公共利益在程序上的判断违反正义性。只要是在拆迁范围内，被拆迁人就不享有对拆迁的表决权，更不用说选择权。“风能进，雨能进，国王不能进。”这句话强调了私有财产的神圣不可侵犯。而公民在公共利益面前，对自己的财产权益却连处分的权利都不享有。当然，这种不尊重公民私权的现实正有所改善。在经历重庆最牛钉子户事件以后，重庆市颁布了《重庆市房屋拆迁条例》，该条例第28条明确规定，“拆除其他单位和私有房屋的拆迁补偿形式由被拆除的房屋所有权人自行选择。”可见，在实践中，公民已经享有了一定的选择权。

除此之外，对拆迁补偿形式的选择还可以引入土地使用权作价入股等方式。在现实的城市规划建设中，政府并不是唯一主体，开发商往往占据很重要的地位，因此，政府虽然是出于公共利益的需要进行拆迁，但这种行为已不单单是公益行为，它还夹杂着商业性，当然这也不影响它公共利益的初衷。在拆迁补偿上，以土地使用权作价入股，相对于“一次性补偿”的补偿方式来说，使得失地者可以获得持续的保障，其权益也能够得以延续。

因此，我们在承认某一公共利益具有合法性时，必须保障公民的异议权或选择权，不得为其权利的行使设置门槛或障碍。权利人应享有交易自由以及被征收时的充分补偿权，这些权利是不能借口公共利益随意破坏的，否则，公共利益本身的合法性就荡然无存。

城市化进程是生产力发展的必然趋势，是改革开放的重要成果。它意味着全体国民享受城市化所带来的丰硕成果并实现自身素质的转变，这也是构建和谐社会之根本所在。在这个过程中，权益之间的碰撞在所难免，我们要做的不是以某一固定的行为模式将这些冲突格式化，而是力求在维护大多数人权益的同时，兼顾个别人的利益，赋予公共利益以合法公正性。

［1］彭诚信.私权的层次划分与体系建构［J］.法制与社会发展，2009，（1）：86.

［2］陈新民.宪法基本权利之理论基础［M］.台北：台湾元照出版公司，1999：134——139.

［3］胡建淼，邢益精.公共利益概念透析［J］.法学，2004，（10）.

［4］[意]桑德罗·斯奇巴尼.正义与法［M］.黄风，译.北京：中国政法大学出版社，1992.

［5］李凤章.公共利益：开放内容及其边界［J］.法制与社会发展，2008，（6）.

［6］刘全德.西方法律思想史［M］.北京：中国政法大学出版社，1996：135-138.

［7］薛克祥.经济法的定义［M］.北京：中国法制出版社，200：191.

D92

A

1673-0046（2011）12-0053-02