安徽省歙县城乡一体化的实践与思考

马浩

（合肥工业大学，安徽合肥230009）

安徽省歙县城乡一体化的实践与思考

马浩

（合肥工业大学，安徽合肥230009）

统筹城乡发展，加速城乡一体化，不仅是广大农民的迫切要求，也是推动经济社会快速发展的重大举措，更是落实科学发展观的具体体现。文章通过对安徽歙县推进城乡一体化实践活动的研究，发现存在产业支撑体系不稳固；农村社会事业发展缓慢；财政配套不完善等一系列问题与障碍，并深入分析问题的症结，提出相关政策建议。

城乡一体化；实践；歙县

城乡一体化是指相对发达的城市与相对落后的农村打破相互分割的壁垒，城乡经济与社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小城乡之间的基本差别，从而使城市与乡村融为一体。这是一个渐进的动态过程，其发展日标是城乡融合，实现城乡共同繁荣富裕[1]。潘家华认为，“十二五”期间的一个艰巨任务，就是要在经济快速平稳发展的前提下，消除日渐拉大的城乡差距、地区差异和贫富鸿沟[2]。中国要想在“十二五”期间实现绝对意义上的城市反哺农村、城乡统筹协调发展的历史性转型，乡镇的发展将显得举足轻重，中国的城镇化进程也必将进入攻坚阶段。通过对安徽歙县在城乡一体化发展实践过程中的调查与跟踪，发现歙县有着与其他地区相一致的共性问题，针对这些问题，本文因地制宜地提出了若干政策措施，以期实现歙县城乡社会经济真正的一体化发展。

一、歙县城乡一体化推进的现状描述

歙县总面积2122平方公里，人口50万，辖28个乡镇、288个行政村、17个居委会。全县地貌以丘陵山地为主，约占全县国土总面积的95%，人地矛盾突出。统筹城乡发展对于突破“小农意识”禁锢，发展现代农业、建设社会主义新农村、改变歙县农村落后面貌有着重大意义。本文认为，构建城乡一体化是推进全面建设小康社会进程的精要概括，包括了思想观念的更新；政策投入走向；发展思路和增长方式的转变；产业布局和利益关系的调整；体制和机制的创新，领导方式和工作方法的改进六大方面的内容。城市和乡村是一个整体，人口、资金、信息和物资等要素在城乡间自由流动，城乡经济、社会、文化相互渗透、相互融合、高度依存，充分发挥城市与乡村各自的优势与作用[3]。统筹城乡发展的过程对与歙县而言就是推进工业强县、农业兴县战略的过程，就是不断积累、不断发展，建设文明、富裕、绿色、和谐歙县的过程。

近年来，歙县紧紧围绕建设“现代经济强县”目标，坚持以科学发展观为指导，加快转变发展方式，在构建城乡经济、社会、空间、生态一体化发展方面迈出了坚实的步伐。

（一）拉开城乡发展框架，城镇化水平稳步提升

在城乡一体化过程中，歙县强化规划对城乡发展的指导作用，积极做好了城乡规划的编制工作，将基础设施、公共资源等向农村延伸，使农民生活迅速与城市接轨。坚持城镇带动战略不动摇，连续5年实施城建“八大工程”，初步形成了以县城为中心、以小城镇为依托的城镇化发展格局。先后完成二水厂、垃圾填埋场、污水处理厂等一批重大基础设施，建成黄宾虹公园、张曙音乐广场等11个名人主题公园，城区公共绿地面积达204.8万平方米，城市面貌焕然一新。加大农村公路建设投入力度，累计完成“村村通”公路建设956.5公里，已开通农村客运班线60条，基本建立起覆盖城乡的道路交通网络。结合库区移民、地质灾害治理和小城镇建设，积极探索生态移民搬迁，出台《关于加快生态移民和地质灾害危险区搬迁治理办法》，力求取得下山脱贫、生态保护、中心村培育、推进城镇化和企业用工问题等一举多得的效果。全县城镇化率由2005年的29.5%提高到2009年的36.1%。

（二）加快转变发展方式，县域经济实力不断增强

歙县充分发挥“二区四园”和特色基地作用，狠抓招商引资，加快推进新型工业化、特色城镇化和农业现代化进程。坚持举全县之力建设县经济开发区不动摇，加快“二区四园”建设，工业集聚效应日益明显，以机械电子、农副产品深加工、精细化工为主导的产业集群初步形成。1—10月份，全县144户规上工业企业累计完成工业总产值、增加值分别为68.2亿元和18.1亿元，分别增长47.6%和27.2%。大力发展现代农业，加快特色农产品基地建设，涌现出三潭枇杷、三坑核桃、宋村葡萄等一批特色农产品品牌。积极推进农业产业化经营，重点培育和扶持汪满田茶业公司、连大养殖公司等农业产业化龙头企业，现有省级农业龙头企业6家，市级农业龙头企业17家，农民专业合作组织170家、带动农户3.5万户。不断壮大旅游等第三产业，积极发展生态旅游、文化体验游等新兴旅游业态，推进乡村旅游景点的开发。目前，全县有4处国家级4A级景区、2处全国工农业旅游示范点、3家安徽省最佳旅游乡镇、35家省、市级星级农家乐、2家星级特色旅游购物场所，已初步构成吃、住、行、游、购、娱等较为完善的产业体系。

（三）关注民生和社会事业，人民满意度进一步提高

以促进就业和再就业为工作重点，以健全社会保障体系为主要目标，以建立健全维权机制为主要抓手，深入落实公共就业服务机制，城乡统筹的社会保障体系逐步完善。全面实施义务教育和素质教育，促进城乡教育均衡发展，荣获首批“安徽省教育强县”称号。建立健全计划生育家庭奖励扶助和特殊辅助制度，加强流动人口管理，低生育水平保持稳定。加快建设乡镇综合文化站工程，12所乡镇综合文化站建成投入使用。城乡公共体育设施基本完善，新建城区群众性活动场所6万平方米，建成全民健身示范乡镇3个、农民体育健身工程79个。综合整治烟尘、噪音、生活垃圾、渣土等污染问题，全县人居环境有明显改善，被授予“全国园林县城”和安徽省人居环境奖城市称号。

二、歙县城乡一体化进程中的问题与障碍

目前，随着歙县工业化的深入发展，推动了农业向非农产业转型；新产业的成长，推动了农业和工业、农村和城市相互融合；社会管理创新和户籍制度改革，消除了城乡一体化的体制障碍，促进了城乡人口合理流动等，为形成城乡一体化新格局创造了条件。然而，受长期以来城乡分割传统体制等因素的影响，工农差别、城乡差别、地区差别扩大的趋势仍未得到根本扭转，表现出一些共性问题与障碍。

（一）产业支撑体系不稳固

一方面，歙县工业化程度比较低，特别是工业的空间集聚度比较低，布局过于分散，客观上难以带动人口的集聚，对农业发展的带动作用也非常弱。另一方面，农业自身结构不尽合理，农产品品种多，但规模不大，品牌效应不明显。

（二）条块分割，整体协调不足

城乡一体化的建设包含着城乡社会经济发展的方方面面，并且需要有机组合协调发展[4]。就目前歙县的发展态势看，由于条块分割现象仍然存在，而总体宏观调控和协调相对不足，行业之间、部门之间发展不平衡。表现在农村社会事业发展滞后，城乡文教卫生事业发展不均衡等方面。

（三）统筹城乡发展的配套政策不健全

长期以来，我国城乡分割的政策体制极大地强化了城乡经济社会的二元结构，造成城乡政策的差异，目前在歙县的突出表现是社保、就业、土地政策的不同，使城乡经济结构被相对分割成两个不同的经济体系，极大地制约了城乡一体化进程的加快。

（四）金融支撑体系不完善

推进城乡一体化是一项庞大的系统工程，需要持续的资金投入，靠政府财力不可能提供巨额资金。目前最困难的问题是金融对“三农”的支持与服务仍显不足，城乡一体化发展缺乏强有力的金融支撑体系。

三、推进歙县城乡一体化的政策措施

加快歙县城乡一体化建设，构建城乡协调发展新格局，着力点应放在以下几个方面：

（一）进行城乡一体的总体规划布局

系统地、全局地、前瞻地、民主地进行城镇与乡村发展的总体规划设计是推进歙县城乡一体化建设的第一要务。深入研究和统筹规划全县各个区域的社会经济功能定位，明确各自的中长期社会经济职能和拓展方向，在完成土地规划修编、县城总体规划修编的基础上，统筹做好城镇建设、村庄建设，构建科学的城镇规划体系，目的是异化、完善区域性功能开发，形成多层次的社会经济功能结构体系。另外，以总体规划为基础，要进一步研究和规划各区域的产业发展方向，优化产业布局，从而引致人口、资金等生产要素的合理性流动，最终有序地组织和推动城乡一体化有机协调发展。

（二）形成城乡产业的有序分工和互补

城乡之间产业发展的平等协作与合理分工是推进歙县城乡一体化建设的核心要务。在全面统筹的基础上，适时调整城市、县域与乡村之间在产业发展上的角色转换和相互关系，合理规划，积极引导，宏观调控城乡产业发展之间的功能定位、行业选择和拓展导向，形成分工协作、有序竞争的局面，从而避免重复建设和区域内耗，最终使歙县城乡产业发展形成合理分工、优势互补、发展有序的区域有机整体。这种发展的有序性既要体现在城乡产业结构和发展层次上的有机衔接，也要体现在城乡各区域之间产业发展的合理组合和区域分工。[5]

（三）发挥以县镇为中心的辐射带动作用

以县城为主，县城重点城镇为辅的辐射中心是城乡一体化建设发展的重要节点和战略中心点，没有这些中心的迅速成长，既难以承接城市部分社会经济职能、产业的转移，也难以吸引乡村剩余人口走出农业，进入工业与服务业的建设领域，从而带动乡村社会经济在整体上跃上新台阶。因此，要优先扶持县镇的发展成长，尽快形成带动辐射中心级，使其具备承担城市部分社会经济职能，带动乡村整体发展的实际功能，以利于全市各区域在职能、产业、基础设施、人口的整体优化有机发展格局，减少盲目扩张建设和无序的恶意竞争。

（四）推进城乡公共服务均等化

加快建立以城带乡的投入机制，扩大公共财政覆盖农村的范围，把支持和保护农业作为公共财政的重点，逐步形成财政支农资金稳定增长机制。按照公共服务均等化原则，推进公共服务向农村覆盖、社会事业向农村延伸、基础设施建设重点向农村转移。努力在扩大社会保障覆盖面、解决配套资金上做文章，建立多层次的养老保险体系、医疗保险体系、失业保险体系、社会救助体系、完善城乡劳动就业管理、服务体系，整合教育资源，让城市和农村的学生享受到同等的优质教育，进一步缩小城乡差距，减少城乡差别。全方位开发就业岗位，鼓励支持农民创业，同时通过强化农村教育、职业技能培训等途径，促进农村居民思维方式、思想意识、生活习惯、行为方式的改变。完善农村公共文化设施，营造丰富多彩的农村文化生活。

（五）多层面完善经济行政体制改革

在推进城乡一体化的建设过程中，需要歙县县政府有所作为，积极与市政府和镇政府配合，共同为城乡产业发展、城乡社会发展、城乡居民平等发展、城乡设施齐头并进推波助澜。在不断深化各层面经济体制改革的基础上，就歙县目前政策的缺失情况，应当一改革农业经营体制，形成“行业协会+龙头企业+专业合作社+专业农户”的贸工农一体化的农业经营新体制；二提高土地征用补偿标准，使“失地农民”能够获得到第二产业和第三产业就业及城镇居住的必要资本；三改革劳动就业与社会保障制度，让农民也能到城里工作，享受与城里人一样的社会保障；四改革农村金融体制，让农民和农村企业也能够带到款。

（六）多渠道提高农村发展的质量

在城乡一体化建设发展中，不仅需要城乡之间在资源、环境、产业结构、社会经济功能、产业和人口布局上逐步实现优势互补、有机组合和一体化协调发展，而且需要在发展水平和质量上逐步缩小城乡差距，从而能在更高层次上推动城乡发展的全面接轨和分工合作。为此，在未来的城乡一体化建设发展中必须多途径地提高农村发展质量。主要途径有：第一，加大工业反哺农业力度，促进农业产业化提速增效。继续按照“企业+基地+农户”的模式，以产业发展为支撑，加工企业为龙头，机制创新为重点，加快农业产业化进程，推动城乡一体化发展。第二，推进农业产业化经营，积极引导社会能人，牵头联合农民组建“一村一品”特色产业的合作组织，打造一批品牌式合作社，提高农民的组织化程度。第三，大力发展观光农业和乡村旅游开发，充分发掘旅游文化资源，以靠发展旅游业带动相关第三产业蓬勃发展，创造出更多的就业机会，促进带动居民提高经济收入。第四，充分发挥歙县境内山区比较优势，优化区域布局，重点抓好茶叶、贡菊、果品等特色产品的标准园建设，满足企业对优质原料和市场对优质产品的需求。第五，为保证歙县农村地区产业的发展，政府一方面要加大科技投入，帮助解决产业发展中的难题，另一方面，要通过培训等多种创新方式提升农村从业人员的基本素质和能力。

［1］黄健辉，刘金山.佛山市城乡一体化进展分析[J].农业经济问题，2009，（10）：100-103.

［2］三年打造100个试点，社科院推动城乡一体化研究[EB/OL].经济观察网，2010-12-28.

［3］洪银兴，陈雯.城市化和城乡一体化[J].经济理论与经济管理，2003，（4）.

［4］王碧峰.城乡一体化问题讨论综述[J].经济理论与经济管理，2004，（1）：75-79.

［5］吴永兴.上海市城乡一体化建设发展战略探讨[J].经济地理，1997，（3）：26-31.

Practice and Thinking of Urban and Rural Integration in Shexian of Anhui Province

Ma Hao
（Hefei University of Technology，Hefei Anhui 230009，China）

Developing the urban and rural area simultaneously and accelerating their integration is not only the vast number of peasants’urgent need,but also initiatives promoting the rapid development of economy and society,moreover it is concrete manifestation of implementing the concept of scientific development.Based on the research of Shexian county’s integrative development practice.The paper found a series of problems,such as poor foundation of industry;sluggish development of social undertakings;the absence of fiscal supporting policy.Furthermore the reasons behind were analyzed and countering measures were presented.

urban-rural integration；practice；Shexian county

F127

A

1672-0547（2011）01-0014-02

2010-12-27

马浩（1975-），男，安徽怀远人，合肥工业大学管理学院行政管理与电子政务专业硕士研究生。