农村劳动力转移就业长效机制探析——以甘肃省张掖市为例

钟 祝，何晓琼

（1.河西学院政法学院，甘肃张掖734000；2.西北师范大学政法学院，甘肃兰州 730070）

农村劳动力转移就业长效机制探析
——以甘肃省张掖市为例

钟 祝1，何晓琼2

（1.河西学院政法学院，甘肃张掖734000；2.西北师范大学政法学院，甘肃兰州 730070）

加快农村劳动力非农化转移就业，是工业化、城镇化、现代化发展的必然要求。农村劳动力在转移就业过程中存在产业结构调整不明显、市场供求脱节、权益保障诉求不畅、基本公共服务缺乏有效衔接、社会管理长效机制缺失、农地制度改革滞后等诸多问题，因此，应实施“两翼齐飞”战略，农村与城市良性互动，逐步探索身份转化制度和农地流转形式，增加农村人力资本存量，构建城乡一体化就业制度，加速我国农民市民化进程。

农村劳动力；农民市民化；创新

从世界经验看，一个国家实现工业化、农业现代化的过程，必然伴随着农业劳动份额、农业产值在整个国家经济结构中比重下降，这也是衡量国民经济发达程度的重要标志之一。经济学家阿瑟·刘易斯认为：“只有农业剩余劳动力向工业转移的过程中，传统农业才能逐步摆脱剩余劳动力的负担得以挣脱贫困，并真正地增长发展，此时，二元结构的经济才能转化成为同质即一元的现代经济。”。农村劳动力转移就业体现了我国由传统的农业社会向现代工业社会转变过程中的“生育阵痛”，推动二元经济走向一元的现代化经济,实现整个国民经济的跨越式发展。

一、农村劳动力转移就业的现状及问题分析

（一）转移规模与产业结构调整不相适应

改革开放33年之后，2010年我国城镇化率、工业化率分别达到47.5%和40.2%，城镇化率超过工业化率达7.3个百分点，城镇吸纳农村转移劳动力达到4500万人。我国工业化和城镇化两翼齐飞，有利地促进了农村劳动力向第二、第三产业转移就业。但农村劳动力转移的规模和数量仍然滞后于经济结构的调整，在工业化和城镇化过程中并没有伴随着与其相适应的就业结构优化。如：张掖市在58.95万农村转移劳动力中，从事第一产业的劳动力36.95万人，占62.68%；从事第二产业的劳动力6.09万人，占10.33%；从事第三产业的劳动力 15.91万人，占26.99%。从数据来看，从事农林业的农村劳动力比重明显偏高，而第一产业的产业贡献率仅为14.26%；从事农产品贩运、加工和流通的第三产业劳动力比重偏低。农村劳动力转移问题解决的好坏与快慢，是解决我国工业化进程中的产业升级和城乡现代化进程的关键。

（二）整体素质与劳动力市场需求不匹配

长期以来，对农村转移劳动力缺乏必要的技能培训，或者是培训内容与市场脱节、流于形式、培训责任不明确、培训经费难落实、效率不高等一系列的问题，转移劳动力素质整体偏低的现状没有得到根本改变，不可避免地影响到农村劳动力在城乡之间、区域之间及产业之间的流动。根据张掖市2007年统计数据，农村劳动力中受过专业技能培训仅占总数的13.6%，综合素质和劳动技能低下。面对拼技能而不是拼体力的城市劳动力市场,农村劳动者一般处于劣势,转移的领域越窄,就业空间就越受到限制，影响农村劳动力长期稳定就业。

（三）权益保障诉求与政策执行存在双重标准

农村劳动力转移就业遇到的最大问题包括权益保障的长效机制、工资按时发放和增长机制、与城镇职工同工同酬的机制、劳动合同中的平等机制等。他们进入城镇也要受到各种歧视,如健康权、生命保障权、平等工作权等合法权益。突出地表现在受劳动用工制度、户籍制度、城市公共产品分配等制度设计的不合理,直接造成了农民工利益得不到应有的保障和损失,反而对农村居民的迁移决策产生负面影响,最终造成了整个社会福利的损失。此外，农村劳动力医疗、养老、子女教育等问题也面临着困境。当前，现有政策规定对农村劳动力的消极政策取向，不断增加劳动者个人风险的同时也累积并必然演变成巨大的社会风险，给我国经济社会的健康、持续发展造成巨大的压力。

（四）基本社会需求与城镇公共服务衔接缺乏有效的制度设计

在城乡分割的公共产品供给制度下,城乡居民在获得包括社会保护在内的公共服务的权利和机会上存在巨大差异。这种巨大的差异是由我国公共财政配置主要向工业和城市倾斜造成的，至今未有太大改观。从“以农养工”到“农工自养”，城乡公共服务供给上的相对独立和不均衡日益拉大。教育资源、社会养老、健康服务、公共卫生、文化服务和保障住房等基本公共服务的城乡制度性差距则完全是人为的制度分割的结果,其实质是一种歧视性的国民待遇。由于缺乏有效的身份衔接制度，加剧了城乡二元分治结构，造成中国农村地区基础设施严重的落后与不足,制约了农村居民的消费和投资增长，进一步拉大城乡差距，最终影响社会的公平与正义。

（五）转移就业缺乏长效的社会管理机制和政策落实

从微观层面讲，尽管各市县都成立了劳务办公室作为农村劳动力转移的专门管理机构，但它并不是政府的法定机关，尚未把农村劳动力转移完全纳入管理之中。从中观层面讲，农村劳动力转移较多的大中城市要设立相应的转移农村劳动力管理与服务机构，切实维护权益，具体指导就业，协调管理事务，提供社会服务。从宏观层面讲，全国应该建立一个专门统筹农村劳动力转移、管理和服务的部门，从上往下理顺转移农村劳动力工作的关系，抓紧编织全国统一的农村劳动力转移就业规划，创新农民市民化各项政策措施，集中清理城乡二元体制下各种歧视性就业政策，创新社会管理和农民工身份“置换”衔接制度，努力打通农村劳动力向上流动的通道，激活社会活力。

（六）农地制度改革滞后于农村劳动力转移就业实际

从现阶段实际情况看，离土又离乡的农村劳动力，放弃土地经营权是大势所趋。由于农村劳动力没有获得永久的、可自由转让的、抵押和继承的土地使用权和所有权，不能依靠土地取得相应补偿的权利，以获取流动所需要的资本。因此进入城市的农村劳动力，一开始就是以一种不平等的社会成分进入城市的，虽然居住和工作在城市，但在制度上他们不是城市社会的一员，而被称为“农民工”。

二、农村劳动力转移就业的制度创新

农村劳动力转移没有把农村与城市真实地衔接起来,转移与城市化依然分离，农民分化很不彻底。只有拆除城乡二元分治障碍，才能消除农村与城市之间的隔阂。

（一）城镇化和工业化两翼齐飞的发动机制

城镇大发展和工业经济崛起，尤其是中心城镇聚集辐射效应的带动，正好为农村转移劳动力提供更多的非农就业契机，以良性循环方式促进充分就业。逐渐完善城镇宜居环境和生活设施，包括较高的收入、教育、医疗、娱乐等，吸引着理性的农民；另一方面，农业排挤出更多的优质劳动力资源，整体改变人多地少的矛盾，提高农业生产效率，改善家庭生活。因此，促进农村劳动力转移就业，推动我国城市化进程，培育和提高城市竞争力，拉动经济社会全面发展，已经成为我国政府的一项重要使命。

（二）农民市民化进程中身份转化制度

由于城乡分治二元体制的存在，现行管理政策并没有从根本上改变对农村劳动力转移的限制。尤其是户籍制度仍然是其他歧视农村劳动力制度的根源。农业部课题组研究指出，加大户籍制度改革力度，形成统一的劳动力市场，剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别，真正做到城乡居民在发展机会面前地位平等，获得统一的社会身份。农村劳动力转移户口进城后，必须在就业、社会保障、住房、教育、基本医疗五个方面实现与城市的对接，享有同等的市民待遇。对流入地政府的公共财政而言，农村劳动力转移城镇就业的成本，主要负担以上五个方面的转移成本。中国发展研究基金会发布的《中国发展报告2010》认为，中国当前农民市民化的平均成本在10万元左右，内陆约为5万至6万元，其中子女教育、保障性住房大约为2.4万元，养老补贴平均为3.5万元。以上数据表明，农民市民化的成本并非高不可攀，已经在城镇稳定就业的农村劳动力，其社会新增成本会更低。只要积极筹划，做好未来的风险防范，政府完全有能力加快推进农民市民化进程，最终跨跃城乡二元分治的鸿沟，让转移就业农民共享经济发展成果。

（三）农村土地流转制度

从现实情况看，农村劳动力转移放弃土地经营权是大势所趋。在放活土地使用权基础上,增强土地经营功能,打破平均承包制,逐步实现土地资源和劳动力优化配置。同时鼓励有条件的地区探索各种土地承包经营权流转办法，大力促进农村土地流转，探索完善土地流转的价格形成机制，保证农民能从土地流转中获得足够的收益和补偿，弥补在迁移过程中的社会成本。逐渐将农民与原有土地关系脱钩，剪断农民与土地保障的“脐带”联系。

（四）构建城乡一体化就业制度

农村劳动力进城就业关键是农民转移就业与城镇居民就业权利的平等和制度统一。把农业内部、农村区域和农民进城就业一并纳入国家就业计划，分类实施。逐步清理和取消进城就业的歧视性规定和不合理限制。在全国建立统筹农村转移劳动力就业管理和服务的部门，抓紧制定全国农村劳动力就业规划、工作政策措施，自上而下理顺农民转移就业的工作关系。

（五）人力资本教育培训制度

随着市场经济的发展和经济增长方式的转变,社会对劳动者素质提高的要求与农村人力资本存量严重不足形成鲜明的对比。一旦劳动力市场上增量的劳动供给难以满足增量的劳动力需求,那么就需要从现有的劳动力存量中发掘劳动力供给的潜力。根据短板理论，实现教育公平，重在补农村教育培训之短。农民劳动力的培训要按照市场引导、需训结合、供求对接的原则，针对我国实际情况，采取不同内容和培训形式，把农民培养成为适应现代化建设的“新型农民”，即有文化、懂技术、会经营。大力开展面向农村劳动力的职业培训，提高农村转移劳动力就业能力，使农村劳动力实现从数量型向素质型、从体能型向技能型、从农业型向城市型的转变。

［1］刘易斯.二元经济论［M］.北京:经济学院出版社,1989：91-92.

［2］蔡昉，刘易斯.转折点与公共政策方向的转变——关于中国社会保护的若干特征性事实［J］.中国社会科学，2010，（6）：125-137.

［3］蔡昉，王德文.中国经济增长可持续性与劳动贡献［J］.经济研究，1999，（10）:19-23.

［4］王伟，刘志强.农民工“市民化”成本有多高［J］.党建文汇，2011，（5）（上）:42-43.

［5］都阳.农村劳动力流动:转折时期的政策选择［J］.经济社会体制比较，2010，（5）:97.

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1673-0046（2011）09-0064-02

本文系河西学院青年教师科研基金项目《农村剩余劳动力转移问题探析》部分研究成果，项目编号:QN201025