高等教育质量保障研究综述

2011-08-15孙俊俊

太原师范学院学报(社会科学版) 2011年2期

关键词：高教保障体系大众化

孙俊俊

(兰州大学教育学院，甘肃兰州 730000)

高等教育质量保障研究综述

孙俊俊

(兰州大学教育学院，甘肃兰州 730000)

当前，高等教育质量保障成为高教领域研究的热点问题。研究者们基于不同的价值观和历史背景从不同角度对高等教育质量保障进行了探讨和分析，研究涉及的面较广，涵盖了高等教育质量保障的内涵、必要性、存在问题和根源以及构建质量保障体系的路径等。在这些研究中，有不少创新之处，如全面质量管理(TQM)、ISO9000质量管理体系等，为我国高等教育质量保障体系的发展提供了理论和实践上的指导，也为我们深入全面地研究高等教育质量保障提供了新的视角和平台。

高等教育;质量保障;研究

高等教育质量是高等教育发展的核心和生命线，离开质量谈高等教育的发展便失去了意义。随着我国高等教育的扩招和高等教育大众化阶段的到来，质量问题愈加凸显，保障高等教育的质量更为必要和紧迫，因此，高等教育质量保障成为高等教育研究领域的热点问题。

目前国内关于高等教育质量保障的文献和研究成果较多，经检索发现，文献大致可分为三类：第一类是对我国高等教育质量保障模式构建的必要性、发展趋势以及如何完善我国的高等教育质量保障模式的研究，具有代表性的文献有文丰安的《我国高等教育质量保障的发展趋势》、李奇的《论我国高等教育质量保障体系的建构》等。第二类是通过比较各国高等教育质量保障体系的异同，探索国外高等教育质量保障体系的模式、特点、趋势，以期为我国高等教育质量保障体系的构建提供有益的指导，这方面的文献有侯威、许明的《高等教育质量保证机制的国际比较》和余自娥、徐峰的《国外高等教育质量保证的模式、特点及其启示(二)》等。第三类是以高等教育质量保障体系作为研究对象的毕业论文，这类文献较全面地研究了高等教育质量保障涉及的各个方面，并从较为新颖的角度提出了建立健全高等教育质量保障体系的路径。

在众多的文献中，学者们从不同的视角对高等教育质量保障的方方面面发表了自己独到的见解，如余定猛［1］提出从“内视”与“外视”两个角度构建，并将全面质量管理(TQM)引入高等教育质量保障体系。张欣和蔡国春博士［2］在其文献中以全新的视角阐述了院校研究——这种以高校自身为决策主体、以定量研究为主要方法、以专业人员为主导、以改进实践为导向的新的高等教育质量保障模式。这些文献涉及高等教育质量保障的众多方面，由于篇幅所限，在此仅对我国高等教育质量保障的现状、存在问题以及如何完善我国高等教育质量保障体系三个方面作重点阐述。

一、高等教育质量保障的现状

计划经济条件下，高等教育的一切事务都由中央政府和教育行政部门包办，包括高等教育质量保障。在这种管理体制下，政府是高等教育质量保障“主要的甚至是唯一的行为主体，行使质量保障的一切责任”［3］，而高校没有足够的自主权发挥自己在高等教育质量保障中的基础性地位，社会力量也没有资格和权利参与高等教育质量管理。我国社会主义市场经济体制的确立，要求高等教育管理体制进行相应的改革，政府逐步放权，高校获得了较多的自主权，社会和市场的力量对高等教育的影响越来越大，与此同时，高校和社会力量得以参与高等教育质量管理活动，政府、高校、社会成为高等教育质量保障的三大基本主体，逐步形成了政府宏观调控、高校自主质量管理、社会质量调节三者共同协调、互为一体的与社会主义市场经济体制相适应的高等教育质量保障新模式。

1.观念保障。观念是一切革新的先导，在高等教育领域同样如此，没有观念的革新，高等教育各项改革就无法进行，更难有所突破，完善的高等教育质量保障体系就无法建立，从而也就无法实现高等教育质量提高的目的。“没有教育思想观念的转变，高等教育大众化就很难健康持续发展，质量的提高就是一句空话。”［4］只有更新传统的教育观念，树立发展的、动态的、多样化的高等教育质量观和质量标准，才有可能在此基础上形成多元化的高等教育质量保障模式，并最终实现教育质量的提高。因此，观念上的保障是十分必要的。

2.法律和制度保证。法律法规作为一种规范性保障手段，在高等教育质量保障中具有规范、引导、监控和保障作用。但目前，我国尚未制定专门的高等教育质量保障法，“实施高等教育质量保障活动所依据的法律法规主要有教育法律、教育行政法规、教育部门规章三类”［5］，这些法律法规为高等教育质量保障活动的实施提供了制度上的保障。有关高等教育质量保障的相关规定主要体现在《中华人民共和国教育法》、《普通高等学校教育评估暂行规定》、《中国高等教育法》、《面向21世纪教育振兴行动计划》、《国家教育委员会、国务院学位委员会关于进一步深化普通高等学校教育改革的意见》、《高等学校本科专业设置规定》、《研究生院设置暂行规定》等法律法规中，它们为高校的专业设置、本科教学评估、研究生教育质量评估等提供了法律和制度上的保障。除此之外，在1999年以后，国家还多次发布行政文件作为法律法规的补充形式，颁布高等教育质量保障方面的政策措施，如2005年“高职高专院校人才培养工作水平评估”和“2007—2010年高等学校本科教学质量与教学改革工程”等。政府和教育行政部门通过法律法规和政策文件的发布发挥其在高等教育质量保障活动中的主导作用，旨在引导、协调、规范高等教育质量保障活动的顺利进行。由此表明，我国的高等教育质量保障属于“政府主导的质量保障机制”，“主要是通过政府组织的评估来进行的”［6］，是典型的行政性质量保障。

3.组织机构保障。纵观国外高等教育质量保障的发展趋势可以发现，各国纷纷建立起独立、自治的专门评估机构，其主要目的是促进学校建立质量保证机制和组织自评，从而“保证和推动高等教育质量，为政府决策提供较为准确和科学的依据”［7］。由此可见，组织机构作为高等教育质量保障活动主体的重要程度。“中国现阶段的高等教育既处在数量的扩张又处在质量的提升这样一个特殊的阶段”［8］，因此处理好数量和质量、规模和效益的关系，保障和提高高等教育的质量就显得尤为重要。中国当前的高等教育质量保障机构主要有两类：官方成立的高等教育评估机构和半官方性的社会中介组织，这两类机构构成了高等教育质量保障活动的主体，目的都在于评估不同层次和类型的高校的教学质量，“研究提高高等教育质量的政策，制定提高质量的策略，帮助学校提高质量”［8］。

二、高等教育质量保障存在的问题

高等教育质量保障是对教育质量的反馈和监督。我国的高等教育质量保障活动是由政府和教育行政部门组织实施的，是一种自上而下的、集中体现国家意志的保障模式。这种保障模式“在高等教育资源有限、法制不健全和社会对高等教育认识能力低下的情况下，保证了我国高等教育的基本质量”［9］，在合理分配教育资源、改善高校办学条件、提高质量意识等方面发挥了重要的保障作用。但随着高等教育大众化的到来，这种模式开始与高等教育要求多样化发展的现状不相适应，日益暴露了其弊端和不足：

1.质量保障主体单一，政府力量参与过多。随着高等教育管理体制的改革，高校的办学自主权进一步扩大，逐渐参与到质量保障活动中。此外，社会中介机构和评估组织在高等教育质量保障中的作用也越来越重要，市场需求对高等教育质量的调节作用日益凸显，主要表现在“通过生源市场、资金市场和师资市场在高校之间优化配置生源、资金和师资，将高校的办学置于一定的风险地位，强化办学主体的市场竞争意识，从而提高高等教育的质量”［10］。但同时，应看到在我国当前的高等教育质量保障模式中，“中央政府始终把握着质量保障的绝对影响力，其他保障主体能发挥的保障力不大”［9］，政府部门是质量保障的主体，高校只是被评估和监控的对象，社会中介组织在质量保障中处于从属地位。正如田恩舜在其文章中所说：“教育行政部门在质量保证活动中占有绝对权威，学校内部的自我保证居于服务、服从地位，社会外部保证尚未得到充分重视。”［11］“实际上，政府不是质量管理的唯一主体，学校和社会各界作为利益关系人也是主体”［5］，保障主体单一化，不利于高校内部保障体系的建立和完善，也不利于社会力量监督办学、参与办学，高校和社会在质量保障活动中的参与积极性就大打折扣。

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2.质量标准统一化。“随着高等教育大众化进程的不断推进，我国高等教育多样化特征也将日益明显，用统一的质量标准来衡量不同类型、层次的高等学校显然是不合适的。”［11］在高等教育从精英阶段走向大众化阶段的过渡时期，衡量高等教育质量的标准也应随之改变。“大众化高等教育质量标准之一是多样化”，“多样化的教育质量标准中同样包含着精英教育质量标准”［4］。然而，在现阶段的质量保障活动中，过去那种与精英阶段相适应的简单划一的质量标准依旧存在，甚至占据主导地位。虽然，理论上一直在强调要制定适应大众化高等教育的质量标准，但实践上人们在实施质量保障活动时总是不自觉地用过去那种单一的质量标准来评估大众化高等教育的质量水平。

3.缺乏质量保障的专业人员和专门的组织机构。我国还未成立专业的质量评估机构，“一些专业性学会目前的状况恐难以承担起专业性评估的责任”［7］。同时，我国尚未有质量保障方面的专业人员，“评估队伍的组建一般由行政命令来组建，评估人员的专业知识水平参差不齐，且评估人员大都是兼职人员，对学校有依赖性，缺乏独立性”［12］。一般是由官方或半官方性质的评估机构来实施质量保障，由于事先未经过专门的培训，人员的专业性不强，公开性和透明度也不够，“由于其专业性不高，动机不纯，获得信息不广泛，参与评价的高校目的不一样，所以评价的结果往往南辕北辙”［13］，这在一定程度上降低了监督的效度和评估结果的可信度。

4.法律不健全，没有专门的质量保障法。目前，在我国高等教育相关的法律法规中，还没有条文专门规定高等教育质量保障的目的、地位、规程等，只零星提及高等教育质量评估，单一地强调政府在质量评估中的主体地位，忽视社会力量参与评估的重要性，“更没有高等教育质量保障体系方面的专门法规……总体上说，我国高等教育质量保障体系的法律建设落后于实际需要”［14］，这就导致高等教育质量保障活动缺乏法律的指导、监督和约束，离开了法律法规的保障作用，质量保障就缺乏说服力，操作性不强，因此是达不到预期效果的。

除上述几方面外，我国的高等教育质量保障还存在着以下一些问题：外部保障偏强，内部保障稍显薄弱［15］;质量保障层次过于狭隘，没有涵盖完全的高等教育层次。主要是针对普通高校研究生、本科、高职高专三个层次的质量保障活动，未涉及民办高校和成人高校的质量保障，［5］质量保障目标欠明确，功能不完备。［14］

结合我国高等教育质量保障的现状以及存在问题的研究，可以得出以下结论：我国的高等教育质量保障建设取得了可喜可贺的成绩，质量保障体系初具雏形，在我国高等教育的质量保障和质量提高中的重要作用不言而喻;但与西方国家相比还有很大差距，我国的质量保障还有很长的路要走;结合大众化阶段高等教育的实际需求来说，高等教育质量保障还存在较多突出的难以解决的问题，须下大力气克服各方面的困难，从根本上解决质量保障中存在的方方面面的问题，以完成“高等教育改革发展的核心任务”［16］——提高质量。

三、如何构建和完善我国高等教育质量保障体系

当前，我国的高等教育质量保障体系已初具雏形，建立了一个自上而下的以政府为主体、高校处于从属地位、社会力量作为补充的质量保障模式，但与大众化阶段高等教育的发展现状相比，还稍显落后。为了适应新时期经济社会的发展要求和高等教育发展的需求，必须采取措施完善这种不成熟的质量保障体系。

研究者们从不同角度提出了完善我国高等教育质量保障体系的种种对策。有学者从内部保证、外部监督两个角度探讨高等教育质量保障体系的构建，强调以高等学校内部的自我保障为终极目标构建质量保障体系，同时建立和完善合理的评价机制，发展和完善社会中介评估机构，“内外并举，以内为主，以外促内，建立以学校为基础，以社会为重点，以政府为主导的高等学校的教育质量保证体系”［9］。也有学者［17］从高校的角度阐述了在质量保障程序中高校要做好以下两点：首先要处理好政府、学校和社会三者的关系，以确保办学资源的持续增长和合理配置;其次要处理好学校内部教学、科研和社会服务功能之间的协调。还有学者［18］认为：构建现代高等教育质量保障体系，必须充分考虑利益相关者的诉求，必须使教师、学生积极主动参与质量保障体系建设。也有学者［10］指出在经济市场化和高等教育大众化的宏观背景下，应将市场化作为中国高等教育质量保障的基本策略。

纵观多位学者的观点，笔者认为要建立健全我国的高等教育质量保障体系，应该着重从以下几个方面努力：

只有观念上的改变，才会促成实践上的真正变革。高等教育质量的保障也是如此，仅仅有物质保障和机制保障是不够的，观念的保障是其他保障的基础。因此，将教育观念从传统的精英教育中解放出来，树立适应大众化高等教育发展的质量观就显得尤为重要。1998年在巴黎召开的首届世界高等教育会议所通过的《21世纪高等教育展望和行动宣言》中指出：“高等教育的质量是一个多层面的概念”，要“考虑多样性和避免用一个统一的尺度来衡量高等教育质量”。“对于快速增长的多种形式的非精英高等教育，就应从传统的精英教育思想中解放出来，转变为大众化教育思想，包括教育价值观、人才观、教育质量观的转变。其中核心问题是教育质量观的转变。”［19］精英教育阶段的质量观和质量标准过于单一，已经无法适应大众化阶段高等教育的发展需求，因此我们必须考虑到大众化时期经济社会的发展对人才的多样化要求，不同层次和类型的高校应有各自不同的培养目标，这就要求我们改变过去那种单一的质量标准，制定多样化的教育质量标准，树立全面的高等教育质量观。这种全面的高等教育质量观应涵盖多样性、发展性、适应性、整体性等基本特征。

(二)在实践层面上，着手建立中央与地方、政府与高校、高校与社会相互促进的质量保障网络体系

1.宏观上，政府应转变职能，改变过去集管理和监督为一体的保障模式，积极进行机制创新，致力于完善现有的高等教育质量保障和评估机制。

(1)完善高等教育质量保障法规。鉴于我国高等教育质量保障法不健全的现状，政府应完善相关的法律法规，比如把民办高校和成人高校纳入质量保障体系、出台相关政策支持民间评估机构的成立等，建立专门的高等教育质量保障法，对质量保障的目的、性质、流程以及组织和实施高等教育质量保障的机构的权利和义务作出明确规定，此外还应建立元评估制度，即对高等教育质量保障体系的评估，规范高等教育质量保障活动，使高等教育质量保障体系合法化、科学化，从而确保高等教育质量。

(2)转换角色。就我国的高等教育质量保障体系来说，依旧是政府主导型的，政府牢牢地掌握着质量管理和质量保障，对高校的内部评估和社会力量的评估重视不够。因此，现阶段政府转变职能、实现角色的转换是十分必要且迫切的。政府“要切实由微观的、直接的、以行政手段为主的质量管理转变为宏观的、以法律、拨款、评估和信息、服务等手段为主的间接质量调控”［20］，如制定大众化高等教育质量标准，加大对教育的财政投入等都不失为一种宏观质量调控的佳策。政府通过法律手段规范质量保障，通过行政手段指导质量保障，通过经济手段调节质量保障，通过评估手段监督质量保障，重视高校的内部质量保障，重视民间的非官方性质的评估机构的作用，实现政府、高校、社会三大基本力量在质量保障中的合理分配，促进政府、高校和社会三位一体的、权责分明的高等教育质量保障格局的形成。

2.在中观层面上，建立健全全国性的和地方性的高等教育质量保障的专门机构。随着社会经济的发展和科学技术的进步，市场对高等教育的影响和渗透愈来愈明显，社会力量在高等教育事务中发挥的作用越来越大，高等教育不再是政府和高校的事。社会力量要求参与到高等教育事务中来，包括高等教育质量保障活动。同时，由于政府无力承担全国三千多所高校的质量评估和保障，因此迫切需要建立专业的高等教育质量保障机构，“切实担当起庞大的、复杂的高等教育系统的质量评估和认可工作”［21］。同时，这种专门的质量保障机构必须是独立的、自治的，属于行业性的中介机构，其人员应具有较强的专业性，其评估标准、程序的制定和评估结果的公布应秉承公开、公正、透明的原则。

3.微观上，重视高校内部质量保障体系的构建。高校内部质量保障是整个高等教育质量保障体系的基础，教育行政部门和社会中介积极实施的外部质量保障只有通过内部质量保障才能起作用，内外结合才能真正发挥高等教育质量保障的功能。因此，必须改变以往的质量理念，把关注的重点从办学条件和资源的争夺等外部保障上转移到以学生的发展为本的内部保障上。“高校对来自政府部门的质量评价比较重视，而对高校内部的自我评价和社会评价重视不够，在高等教育大众化阶段，高校自我评价是进行动态管理的首要条件，也是实现教育全面质量管理的重要保证。”［22］因此，高校应通过对自身的质量控制和自我表现的评估，自我约束、自我激励、自我发展，找准特色和不足，立足特色寻求发展，采取措施弥补不足，提高教育质量。

“面对庞大的高等教育系统，实现高等教育质量保障，仅靠政府力量是远远不够的，要动员各方面力量，构建起中央与地方、政府与高校、高校与社会相互促进的质量保障网络体系。”［14］因此，构建和完善高等教育质量保障体系时，应坚持评估主体的多元化，坚持“以内为主，以外促内”的原则，政府不再是质量保障的唯一主体，其他利益相关者对质量保障也负有责任，由此形成以高校的质量管理和自我评估为主的内部保障和以教育行政部门的宏观调控和社会中介机构的质量评估为主的外部质量保障相结合的质量保障体系。

四、评论和展望

1.研究内容较全面，但不够深入。学者们的研究涉及了高等教育质量保障的方方面面，不仅对国内高等教育质量保障进行研究，而且对国外高等教育质量保障也给予了高度的关注，以期借鉴其经验指导国内质量保障体系的构建。但同时，众多的文献局限于对表层进行分析探索，重点不突出，深入挖掘不够，如对我国高等教育质量保障存在问题的根源的研究，只有少量的几篇，而且仅仅是对表面原因的研究，并没有研究其深层次的根源。

2.研究方法较单一。大多数文献都属于纯理论的思考，多思辨，少实证;少数研究国外高等教育质量保障的文献运用了比较分析的方法;实证性研究的文献几乎没有。因此，须加强对高等教育质量保障的实证研究，真正从实践上指导高等教育质量保障活动的顺利开展。

3.针对性和操作性不强。正是由于研究不够深入，再加上缺乏多元的研究方法，导致许多建议缺乏针对性，操作起来较困难，难以解决高等教育质量保障目前存在的问题。

建立一个与我国社会经济发展和高等教育发展相适应的高等教育质量保障体系不是一蹴而就的事情，需要各方面的力量协调配合，共同努力。纵观我国高等教育质量保障的发展现状，仅仅是在构建高等教育质量保障体系上迈出了第一步，展望未来，任重而道远。

［1］余定猛.基于TQM的高度教育质量保证体系的设想和构建［D］.上海：华东师范大学，2004.

［2］张欣，蔡国春.院校研究——高等教育质量保障的新视角［J］.江苏高教，2010(4).

［3］余小波.“三位一体”：高等教育质量保障新模式的建构［J］.黑龙江高教研究，2007(6).

［4］邱梅生.大众化高等教育质量研究综述［J］.江苏高教，2002 (1).

［5］李少华.高等教育质量保障的现状分析与对策研究［J］.理工高教研究，2009(2).

［6］侯威，许明.高等教育质量保证机制的国际比较［J］.江苏高教，2002(6).

［7］王一兵.高等教育质量保证机制：国外趋势和中国面临的战略选择［J］.高等教育研究，2002(1).

［8］王嘉毅.高等教育的质量保证与质量提高——与巴奈特教授的对话［J］.高等教育研究，2008(12).

［9］文丰安.我国高等教育质量保障的发展趋势［J］.继续教育研究，2009(6).