我国公共图书馆服务体系及其成员的理事会设置研究*

2011-08-15李明生茂名市图书馆广东茂名525000

图书馆建设 2011年2期

李明生（茂名市图书馆广东茂名 525000）

我国已有公共图书馆按照政府职能的转变，即政事分开、管办分离的原则，借鉴西方国家通行的公共图书馆治理模式，以理事会为核心，完善公共图书馆法人治理结构。深圳图书馆是深圳市建立法人治理结构的试点单位[1]。我国公共图书馆服务体系完善治理模式和治理结构的关键在于如何合理设置各类型服务体系及其成员的理事会。本文以公共图书馆所有者决策权力在公共图书馆服务体系及其成员之间的分配为主线，研究服务体系及其成员的理事会设置问题。

1 公共图书馆治理

1.1 图书馆治理的概念

图书馆治理是基于图书馆所有权关系上的图书馆的所有者或者经授权产生的所有者代表受委托对图书馆的管辖和控制[2]，是图书馆所有者或者代表所有者身份的组织实体对图书馆事务的谋划、组织、协调、决策及其实施行动的过程[3]。换言之，图书馆治理是在产权或者所有权的基础上建立利益相关者、决策权力和管理执行权力的问责机制，进行权力分配与制衡、民主协商、科学决策的管理活动。

1.2 公共图书馆法人治理结构

公共图书馆法人治理结构是根据决策权力机构、管理执行机构、监督约束机构相互分离、相互制衡和精干高效的原则，建立图书馆的理事会、管理层、职工大会和社会监督机构分权制衡的组织架构，构建以公益目标为导向、内部激励机制完善、外部监管制度健全的规范合理的治理结构和运行机制[4]。理事会是图书馆的决策权力机构，是法人治理结构的核心，负责确定图书馆的发展战略和发展规划，行使图书馆重大事项决策权，并且实行馆长负责制，依法行使管理权，自主处理图书馆业务。

我国公共图书馆的产权制度实行所有权和管理执行权分离，政府作为所有者并不直接参与公共图书馆的具体管理，而是通过理事会来行使所有者权利。法人治理结构的基本特征在于构建一套激励、约束和控制机制，既保证经营者有充分的经营自主权，又能使经营者按所有者的意愿经营。

政府作为公共图书馆的出资人，享有出资人的权利，必须派驻代表进入理事会，对公共图书馆承担有限责任。理事会并非外设于公共图书馆的非常设咨询机构，而是代表政府行使监管权力，内设于公共图书馆的最高权力决策机构。

1.3 公共图书馆服务体系的治理

公共图书馆服务体系是由若干个体公共图书馆组成的图书馆群，其治理涉及服务体系及其个体成员的治理机制和具体治理行为。服务体系的治理主要表现为公共图书馆所有者权力在服务体系及其个体成员间的分配与制衡。所有者权力可分为决策权、管理执行权和监督权等。所有者权力在服务体系的分配有3个层面：

（1）公共图书馆所有者决策权力在服务体系及其个体成员间的分配这与服务体系的类型相适应，所有者决策权力在不同类型的服务体系及其成员间的分配存在差异。公共图书馆所有者的决策权力在服务体系及其成员间的分配呈反变关系。服务体系分配的决策权力越多，其个体成员剩余的决策权力则相应越少，相反亦然。所有者决策权力的行使机构是决策型理事会，所有者决策权力的分配具体表现为服务体系及其内部个体成员的理事会所拥有决策权力的多少。服务体系理事会拥有的决策权力多甚至拥有所有者的全部决策权力，则服务体系的个体成员理事会相应拥有的决策权力少甚至没有决策权力，个体成员没有必要设立决策型理事会，而只设置咨询型理事会即可。个体成员理事会拥有的决策权力多甚至拥有所有者的全部决策权力，则服务体系理事会相应拥有的决策权力少甚至没有决策权力，此时服务体系没有必要设立决策型理事会，而只设置协调型理事会即可。可以说，公共图书馆所有者决策权力的分配决定着服务体系及其成员的理事会设置与类型。

（2）服务体系公共图书馆所有者的决策权力与管理执行权的分配总分馆体系理事会拥有决策权力，则总分馆体系的总馆拥有管理执行权，具体的管理执行权由总分馆体系决策型理事会确定，分馆由总馆授予管理执行权。联盟模式的服务体系中理事会不具有决策权力，不存在服务体系公共图书馆所有者的决策权力与管理执行权的分配问题。

（3）个体图书馆的所有者决策权力与管理层管理执行权的分配这是构建法人治理结构的内容，个体公共图书馆在服务体系中具有相当的独立性，拥有公共图书馆所有者的全部或部分决策权力。如参与联盟模式服务体系的个体公共图书馆的理事会拥有全部的决策权力，管理层拥有全部的管理执行权；半紧密型总分馆体系的总馆的理事会拥有除业务决策权力外的决策权力，管理层拥有全部的管理执行权。

2 图书馆理事会的类型

图书馆理事会根据不同的分类标准可分为不同的类型，与本文内容有关的主要有3种分类标准。

2.1 拥有权力

理事会按拥有权力的大小可分为5种类型：①独立管理组织型理事会，即由法律授权代替政府管理总分馆体系的独立机构，拥有决策权、管理执行权、（总馆）馆长任免权和监督权，其中包括人财物和日常事务的管理权。②决策型理事会，由所有者下放权力给理事会，并派代表进入理事会，实行理事会领导下的（总馆）馆长负责制，理事会拥有决策权、（总馆）馆长任免权和监督权，（总馆）馆长有管理执行权，实现了决策权与管理执行权的分离，形成了权力互相制衡和民主、科学决策的理事会治理模式。③决策协调型理事会，兼具决策和协调功能，如拥有服务体系的业务（服务）的决策权和监督权，但没有总馆馆长的任免权、人事权和与业务或服务无关的财物管理权，其他事务需要协调。④协调型理事会，没有决策权力，起到对各方面进行沟通、协商从而达成共识的作用。⑤咨询型理事会，没有决策权力，不参与公共图书馆的决策过程，作用在于表达公众意见，代表社会公众进行监督，对公共图书馆的发展战略、发展规划提出意见和建议。

2.2 管理范围

理事会按管理范围的大小可分为3种类型：①区域公共图书馆理事会，即政府主管部门通过下放权力，组建某一区域的公共图书馆管理机构——图书馆理事会（图书馆委员会），代替政府主管部门负责所在省、市范围内公共图书馆重大政策规划、经费预算、管理层人事任免和监督工作等。这涉及对下级公共图书馆的管理权限问题（如市级的公共图书馆理事会对市级公共图书馆的管理层有任免审核权，而对县级公共图书馆的管理层没有任免审核权），也涉及与市级总分馆体系理事会间的权力分配问题。②服务体系理事会，不同类型服务体系的理事会类型和功能存在差异，如纯粹型总分馆制和紧密型总分馆制的理事会属于决策型理事会，而联盟模式的理事会属于协调型理事会。③个体公共图书馆理事会，可以是决策型理事会，也可以是咨询型理事会。

2.3 设于公共图书馆的位置

理事会按处于公共图书馆的位置可分为两种类型: ①外设于公共图书馆的理事会，如独立管理组织型理事会、决策型理事会、决策协调型理事会、协调型理事会、咨询型理事会、区域公共图书馆理事会、服务体系理事会等。②内设于公共图书馆的理事会，法人治理结构核心的决策型理事会作为公共图书馆的一部分，是内设于公共图书馆的权力机构。个体公共图书馆的咨询型理事会是外设理事会，不介入公共图书馆的运作，不是公共图书馆的一部分。

3 公共图书馆服务体系的管理主体

公共图书馆服务体系及其成员的管理主体是拥有公共图书馆所有者决策权力的管理机构。政府—馆长型管理模式的政府主管部门是公共图书馆服务体系（公共图书馆）的管理主体。公共图书馆从管理模式走向治理模式，实行“政事分开，管办分离”，不再由政府主管部门直接领导，政府丧失了公共图书馆管理主体资格。政府作为公共图书馆的出资人、所有者和设置主体，必须选择新的管理者（即管理主体）来完成公共图书馆的管理重任。公共图书馆作为独立主体后，要能够组建具有决策权威的管理机构：①公共图书馆以法人治理结构中的决策型理事会作为自身的管理主体；②公共图书馆服务体系组建决策型理事会作为服务体系及其成员的管理主体。政府作为公共图书馆的出资人、所有者、设置主体和建设主体，虽不再是管理主体，但通过派代表进入公共图书馆服务体系（公共图书馆）的决策型理事会，主导决策，使自己作为出资人的权益得到充分保证，同时决策型理事会能实现公共图书馆的分权制衡、多元民主参与和科学决策。管理模式是由政府主管部门行使所有者的决策权力，而治理模式是由决策型理事会行使所有者的决策权力。公共图书馆的管理主体可以是设于个体公共图书馆内部的决策型理事会，也可以是设于公共图书馆外部的服务体系的决策型理事会。

4 各类型服务体系及其成员的理事会设置

我国公共图书馆服务体系建设有6种模式：纯粹型总分馆制、紧密型总分馆制、半紧密型总分馆制、松散型总分馆制、紧密型联盟模式和松散型联盟模式[5]。服务体系理事会的功能要与服务体系的类型相适应，理事会设置要符合服务体系及其成员的实际情况。服务体系的类型决定了公共图书馆所有者决策权力在公共图书馆服务体系及其成员间的分配，从而决定了服务体系及其成员的理事会设置与类型。

4.1 纯粹型总分馆制的理事会设置

从产权角度看，纯粹型总分馆制是指由同一个所有者（即设置主体）设置、同一个管理机构管理的图书馆群。其中一个图书馆为总馆，其他图书馆为分馆，总馆与分馆的所有权归总馆所有者，总馆的所有者拥有整个总分馆体系的产权。

总分馆体系在总馆所有者和总馆间设立决策型理事会：总馆所有者—理事会—总馆—分馆。总分馆体系决策型理事会外设于总馆，是此总分馆体系唯一的管理主体，也是总馆、分馆唯一的管理主体。总分馆体系的所有者下放权力给总分馆体系决策型理事会，再由总分馆体系理事会授予总馆对整个总分馆体系的管理权，实现理事会决策权与总馆管理执行权的分离。纯粹型总分馆体系的所有权属同一个所有者，决策权力来自同一个所有者，纯粹型总分馆体系可视为一个公共图书馆。在设立了拥有所有者全部决策权力的总分馆体系决策型理事会中，总馆内部理事会已没有剩余的所有者决策权力，总馆不应再设立内部的决策型理事会，以免理事会功能重复，但可设立咨询型理事会。如果设立总馆内部法人治理结构的决策型理事会，内部决策型理事会拥有所有者的全部决策权力，总分馆体系理事会已没有剩余的所有者决策权力，因此，总分馆体系不应再设决策型理事会。总分馆体系中决策型理事会与总馆内部法人治理结构的决策型理事会的功能是一样的，上述两种情况对总分馆体系的决策没有影响。

总馆对分馆行使领导职权，是否再在某一分馆内另建立一套权力机构以实行垂直分权，应由总分馆体系决策型理事会根据具体情况酌定，但需要说明4点[6]: 第一，分馆内设立的理事会的决策权力范围由总分馆体系决策型理事会明确列举划定，明确范围外的剩余权力悉归总分馆体系理事会所有；第二，分馆理事会的决策权力皆来源于总分馆体系理事会的单向分权授予，亦可随时由总分馆体系理事会收回；第三，总分馆体系最基本的职责，如重要人事安排、财务监督、重大财产处分等必须由总分馆体系理事会亲自履行，不得分权授予分馆理事会；第四，设立决策型理事会的分馆应是法人单位或规模较大的二级分馆。一般情况下，分馆的重大事项和战略方向等决策权力应由总分馆体系决策型理事会享有，分馆没有决策权力，分馆的具体行政事务的决策权由总馆授予该分馆馆长。因此，分馆逻辑上只能设立咨询型理事会，功能应定位为咨询监督制衡和反映公众利益。为加强总分馆体系决策型理事会和分馆咨询型理事会的沟通，总分馆体系理事会可设咨询委员会，分馆咨询型理事会的全体公众利益代表理事自动成为咨询委员会成员。实际上，多数分馆不具备法人资格、规模不够大，没必要设立包括咨询型理事会在内的其他理事会。

总馆已先设立法人治理结构的决策型理事会，组建总分馆体系后，此理事会可保留（不用再设立总分馆体系的决策型理事会），也可将此理事会基本不变地转为总分馆体系的理事会。分馆如果已先设立法人治理结构的决策型理事会，在参与总分馆体系后，此决策型理事会的处理方案有：（1）转变为咨询型理事会，上移全部决策权力给总分馆体系理事会；（2）撤消，理事会不复存在。

4.2 紧密型总分馆制的理事会设置

紧密型总分馆制存在多级的设置主体、建设主体和管理主体。总馆、分馆的所有权分别归各自的所有者。分馆所有者通过协议把分馆委托给总馆集中管理，实行分馆所有权和管理（经营）权的分离，总馆拥有分馆的行政、业务和人财物的管理权。

总分馆体系在总馆所有者、分馆所有者和总馆间设立决策型理事会：总馆所有者、分馆所有者—理事会—总馆—分馆。总分馆体系的决策型理事会作为总馆、分馆的外设机构，是这个总分馆体系唯一的管理主体，也是总馆、分馆的唯一管理主体。总馆所有者、分馆所有者下放权力给总分馆体系决策型理事会，再由总分馆体系理事会授予总馆对整个总分馆体系的管理权，实现理事会决策权与总馆管理执行权的分离。

总分馆体系理事会的决策权力来自于总馆所有者和分馆所有者，而总馆设立法人治理结构的决策型理事会的决策权力来自于总馆所有者，即总分馆体系和总馆的决策型理事会的决策权力是不相等的，与纯粹型总分馆体系不同。紧密型总分馆体系要求总馆所有者、分馆所有者的决策权力集中统一，总分馆体系决策型理事会有必要拥有总馆所有者和分馆所有者全部的决策权力，总馆/分馆没有总馆所有者/分馆所有者的剩余决策权力。否则，总馆所有者、分馆所有者的决策权力分散，总分馆体系不再是紧密型，不利于紧密型总分馆体系的运作。

总馆所有者在总分馆体系决策型理事会中已行使全部的决策权力，总馆的理事会已没有剩余的决策权力，总馆不能再设立决策型理事会。如果有必要，经总分馆体系决策型理事会批准，总馆可设立咨询型理事会。

分馆设立法人治理结构决策型理事会的决策权力来自于分馆所有者，分馆所有者已在总分馆体系理事会中行使全部的决策权力，分馆理事会已没有剩余的决策权力，因此，分馆不能再设立决策型理事会。紧密型总分馆制的分馆如果是法人单位或规模较大，经总分馆体系决策型理事会批准，分馆可设立咨询型理事会。如果分馆不具备法人资格、规模不够大，则没必要设立包括咨询型在内的理事会。

如果总馆/分馆已先设立法人治理结构的决策型理事会，进行紧密型总分馆体系建设后，总分馆体系设立了决策型理事会，那总馆/分馆的决策型理事会的处理方案有：（1）转变为咨询型理事会，上移全部决策权力给总分馆体系理事会；（2）撤消，理事会不复存在。

4.3 半紧密型、松散型总分馆制的理事会设置

半紧密型、松散型总分馆制存在多级的设置主体、建设主体和管理主体。总馆、分馆的所有权分别归各自的所有者所有。半紧密型总分馆制的分馆所有者通过协议把分馆的业务委托给总馆集中管理，松散型总分馆制的分馆所有者通过协议把分馆的服务委托给总馆管理，实行分馆所有权和业务或服务管理权的分离。

总分馆体系在总馆所有者、分馆所有者和总馆间设立决策协调型理事会：总馆所有者、分馆所有者—理事会—总馆—分馆。总分馆体系的决策协调型理事会作为总馆、分馆的外设机构，是这个总分馆体系的管理主体，也是总馆、分馆的管理主体，总馆、分馆还分别有各自的管理主体。总馆所有者和分馆所有者下放业务或服务的管理权限给总分馆体系理事会，再由理事会授予总馆和总馆馆长对整个总分馆体系的业务或服务管理权，理事会行使业务或服务决策权力，总馆馆长行使业务或服务管理执行权，实现业务或服务决策权与管理执行权的分离。

两种总分馆制基本不改变总馆、分馆原有的行政隶属和人事财政关系。总馆、分馆所有者的决策权力分配为：总分馆体系决策协调型理事会拥有总馆、分馆的业务或服务决策权力，总馆/分馆各自拥有除业务或服务决策权外其他如人财物等剩余的决策权力。

总馆拥有总馆所有者除业务或服务决策权外剩余的决策权力，总馆作为法人单位设立法人治理结构的内部决策型理事会是必要的。总馆决策型理事会拥有总馆所有者除业务或服务决策权力外其他剩余的决策权力，它和总分馆体系理事会同为总馆的管理主体。总馆所有者的决策权力包括总馆理事会的决策权力和服务体系理事会的业务或服务决策权力。

分馆拥有分馆所有者除业务或服务决策权外的剩余决策权力，分馆如果是法人单位，要设立法人治理结构的决策型理事会。分馆决策型理事会拥有分馆所有者除业务或服务决策权力外其他剩余的决策权力，它和总分馆体系理事会同为分馆的管理主体。如果分馆不是法人单位且规模较小，则没必要设立包括咨询型理事会在内的理事会。

如果总馆/分馆已先设立法人治理结构的决策型理事会，进行半紧密型、松散型总分馆体系建设后，总分馆体系设立了决策协调型理事会，总馆/分馆的决策型理事会需把业务或服务决策权力上移给总分馆体系理事会，而保留其他剩余的决策权力。

如果总馆/分馆还没有设立法人治理结构的决策型理事会，其组建或参与半紧密型、松散型总分馆体系后可自行构建法人治理结构并设立拥有除业务或服务决策权外其他剩余决策权力的决策型理事会，而无需服务体系决策协调型理事会的批准。

服务体系决策协调型理事会与总馆/分馆决策型理事会要做好决策权力的合理分配。

4.4 紧密型、松散型联盟模式的理事会设置

紧密型、松散型联盟模式存在多级的设置主体、建设主体和管理主体。承办馆、成员馆原有的所有权关系不变，承办馆、成员馆的所有权分别归各自的所有者。

服务体系在承办馆所有者、成员馆所有者和承办馆、成员馆间设立协调型理事会：承办馆所有者、成员馆所有者—理事会—承办馆、成员馆，此协调型理事会不是服务体系及其成员的管理主体，因为联盟模式的服务体系没有管理主体。承办馆、成员馆设立法人治理结构的内部决策型理事会，并将其作为承办馆、成员馆的管理主体。

承办馆所有者、成员馆所有者的决策权力分配：设立于承办馆、成员馆外部的服务体系协调型理事会没有决策权力，承办馆所有者、成员馆所有者全部的决策权力分别作用于承办馆、成员馆。服务体系协调型理事会对承办馆所有者、成员馆所有者的决策权力的完整性没有影响，对承办馆、成员馆设立法人治理结构的决策型理事会没有影响。承办馆、成员馆作为法人单位设立法人治理结构的内部决策型理事会是必要的，承办馆、成员馆的内部决策型理事会拥有承办馆所有者、成员馆所有者全部的决策权力。

如果承办馆、成员馆已先设立法人治理结构的内部决策型理事会，其组建或参与公共图书馆联盟模式的服务体系后，法人治理结构、决策型理事会和管理主体保持不变。承办馆、成员馆是否组建或参与公共图书馆联盟模式服务体系由内部决策型理事会决定。如果承办馆、成员馆还没有设立内部决策型理事会，其组建或参与公共图书馆联盟模式的服务体系后可自行构建法人治理结构并设立决策型理事会，而无需服务体系协调型理事会的批准。