论高校的“行政化”与“去行政化”

许青云

（平顶山学院 思想政治理论教学部，河南 平顶山 467000）

论高校的“行政化”与“去行政化”

许青云

（平顶山学院 思想政治理论教学部，河南 平顶山 467000）

高校“去行政化”问题已引起社会广泛关注且进一步升温。高校“行政化”主要表现在两个方面：一是政府对学校管理的行政化倾向；二是学校内部管理的行政化倾向。高校“行政化”的产生既有大学内部的原因又有大学外部的原因；既有历史的原因又有现实的原因。高校“去行政化”需要处理好如下几方面的问题：抓住铲除“行政化”的牛鼻子；消除把取消行政化等于取消行政管理的误区；要渐进式推进，不能一轰而起。

高校；行政化；去行政化

当前，高校“去行政化”问题已引起社会各界的高度关注，成为教育领域的热点问题之一。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）明确提出了“推进政校分开、管办分离，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”。笔者认为，解决高校“去行政化”问题，首先要弄清楚什么是“行政化”、“行政化”的主要表征及其产生根源是什么，其次是怎么“去行政化”。如果不搞清楚这几个重要问题，高校“去行政化”可能会无的放矢，甚至会影响高等教育和高等学校的改革与发展。

一、高校“行政化”及主要表征

所谓高校“行政化”，是指以官僚科层制为基础特征的行政管理在大学管理中被泛化或滥用，即把大学当作行政机构来管理，把学术事务当作行政事务来管理[1]。教育部部长袁贵仁指出，高等教育行政化倾向表现在两个方面：一是政府对学校管理的行政化倾向；二是学校内部管理的行政化倾向[2]。从政府和大学之间的关系看，主要体现在政府将大学作为行政机构的延伸部门来管理，严格控制，管办不分，具体表现在以下三个方面：

一是高校办学自主权不断受到挤压。《高等教育法》规定的高校自主权未得到很好的落实，而且政府部门通过招生计划、教学科研项目、学位点及重点学科、重点实验室等名目繁多的建设工程立项审批以及评估、评奖等手段，使政府行政力量介入大学管理的各个方面，加大了政府对大学的控制力度。

二是大学行政级别日益强化。近年来，不少大学先后成为“副部级大学”，其党委书记和校长成为副部级干部。无论这一做法的出发点如何，客观上都强化了高校的官本位意识，曾有人把高校干部之多，按级别戏之曰：“一走廊，一礼堂，一操场”，高校行政级别的强化严重制约了大学的改革和发展。

三是大学主要领导来源行政化。公立大学的主要领导应由政府任免，主要应从学者中产生，以保障大学的学术地位。但是，近年来，随着大学行政级别的强化，行政官员担任高校领导的现象明显增多，使大学行政化格局更为严重。

从大学内部治理的角度来看，“行政化”集中体现为行政权力与学术权力的关系失衡，主要表现在以下四个方面：

一是行政机构成为学校主导部门。大学内部资源的配置和重要事务由行政部门决定而非学术机构决定，行政权力的使用缺乏有效规范。

二是学术委员会权力被虚化。《高等教育法》规定的学术委员会审议学科、专业的设置等职能很少得到真正落实。九三学社的一项问卷调查显示，62.6%的受访者认为，学术委员会只是装饰或仅能对学校重大学术事务提供参考意见。

三是教代会权力被弱化。在一些学校，教代会也是徒具形式，教职员工的主体地位无从谈起。一些高校负债几亿甚至二三十亿，教职员工却不知道。最基本的知情权尚得不到保障，更遑论参与管理与监督。

四是大学文化正在发生变异。如今的大学文化逐步变得以权力为追求目标而不是以学术为价值取向，扭曲了大学的价值观，这和大学的精神相背离。

高校行政化程度愈来愈深，改变了大学的性质，否定了教师和学术的主体地位，不仅使大学按照教学科研规律自主办学和管理创新的空间越来越小，而且使真正追求大学精神和学术创新的人才在大学中不断被边缘化。

二、高校“行政化”产生的原因

我国大学管理中普遍存在的“行政化”现象有其深层次的产生原因：既有大学内部的原因，又有大学外部的原因；既有历史的原因，又有现实的原因。

(一) 高校“行政化”的外部原因

一是高校管理体制助长了官僚阶层的形成。公办高校的领导班子都是由组织部门研究决定、政府任命的，必然会更多地对上负责而不是对学校、教师和学生负责。公办高校实行的是“党委领导下的校长负责制”，而且普遍存在二元治理结构，双一把手使得下面的干部不得不在两条线上琢磨，甚至一些一把手也琢磨下面的干部，目的是希望有更多自己的人。

二是资源高度集中基础上的集权体制，使大学自主权根本得不到落实。由于教育资源配置高度集中于教育行政部门，从校长任免、经费拨付、项目审批，到学位授予权设定、专业课程设置、招生计划名额等都由政府部门掌控。行政级别不但与学校地位有关，还与学校领导个人待遇直接挂钩。

(二) 高校“行政化”的内部原因

一是高校的经济、名誉等利益。在少数高校，内部分配机制和课题申请、职称评定、年度优秀、教学先进等名利方面的事务，一般都是由官僚阶层最后决策，因此决策层离名利最近，更容易获得。在行政化比较突出的高校里，行政事务是学校的主体，教学中心没有凸显，科研被边缘化，学术机构已基本演变成了行政机构。

二是大学内部存在行政权力和学术权力的对垒。一般而言，大学内部事务可以分为学术事务和非学术事务（或行政事务）。与此相对应，大学内部存在着两大并行的权力系统：一个是以行政管理组织机构为网络的行政权力系统；另一个是以教授、专家、学者为核心，以学术组织为主体的学术权力系统。行政权力扎根于权力授予，来自组织的委派或任命，突出照章办事和等级服从，主要通过行政命令和指示自上而下贯彻执行，具有整体性、层次性和强制性，其价值定位是保障大学组织目标的实现，保证教育方针和办学思想得以落实。学术权力是学术组织及学术人员通过各种途径管理学术事务的权力，它不是外部赋予的，而是大学的内在要求，是大学本质特性的外化，具有松散性、非强制性、自下而上等特点，其价值追求是保证学术标准得以贯彻、学者所从事的学科得以发展、学术人员的学术权力得以保障。大学的行政管理和学术管理只有协调匹配、共同作用，才能保证大学在整体稳定有序的状态下不断发展和提高。学术权力的产生和培育相对于行政权力来说比较缓慢，其权威性的树立需要较长时间，其有效履行的组织保障和制度保障均明显弱于行政权力。随着行政权力在高校中不断被强化，使得大学经常受到行政权力的压制，这在客观上导致了大学内部管理容易产生“行政化”现象。

(三) 大学“行政化”产生的历史原因

教育管理体制是导致大学“行政化”的历史原因。新中国成立以后，我国高等教育管理体制主要是照搬“苏联模式”，大学近乎于政府的附属机构，对大学的管理以行政权力为主，学科专业设置、课程教材标准、学生招收录取、学历学位授予、教师职称评定、办学资金使用等，都必须经过政府批准、检查或审定，大学的办学自主权十分有限。大学内部管理基本上也是“上令下行”的行政管理方式，行政权力决定资源配置、人事安排、绩效评定等，学术权力一直没有发挥应有的作用，教授、学者的积极性和创造性受到压抑，从而严重制约了大学的发展和高等教育办学水平的提升。改革开放以来，随着高等教育管理体制改革的深入推进，这种状况已有明显改善。尽管如此，由于体制的惯性，前述种种大学“行政化”现象依然不同程度地存在，政府有关部门往往还习惯于用行政管理的方式来管理大学，政府与大学之间的关系在不少方面还是命令与服从的关系，这在无形中又成为大学内部行政机关和学术组织之间关系的范本。

(四) 大学“行政化”产生的现实原因

党的十一届三中全会以来，尽管在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和1993年《中国教育改革和发展纲要》等重要文件中，都曾提出过扩大高等学校办学自主权的问题，但是，政府有关部门对高校统得过多过死、高校缺乏应有活力的现状并没有得到实质性改善。由于中国行政部门对高校管理得过多过细，导致高校“行政化”趋向严重。

从表面上来看，高校“行政化”使中国高等教育质量受到了严重冲击，导致“我们的学校总是培养不出杰出人才”；从深层次上来看，高校“行政化”的严重后果则是损害了大学精神。一些学者、教授非常积极地竞聘行政管理职务，甚至存在一种价值导向，即高校中担任行政职务者具有更高的地位，它使很多人才不能静下心来治学，这必然影响对科学研究的精力投入。

三、高校“去行政化”要解决的几个重要问题

高校“去行政化”是大势所趋。高校“去行政化”的意义在于，教育规律和学术追求这种最本质的教育灵魂终于可以从附庸和被奴役的地位中解放出来。中国人民大学校长纪宝成教授认为：“去行政化”的真正含义，应该是按教育规律、人才成长规律和学术发展规律办教育，而不是用行政管理手段和思维来解决学术与教育问题。

在2010年召开的全国“两会”上，一些代表、委员呼吁，高校“去行政化”关键是要解决体制和机制问题。《纲要》在如何“去行政化”方面进行了较为系统的设计，包括学校法人制度建设和章程建设、完善法人治理结构、发挥学校学术组织的作用、扩大社会合作、推进专业评估，等等。教育部部长袁贵仁指出，准确把握高校“去行政化”应从两个方面入手。首先，从政府的角度来说，要明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学的权利和责任。其次，从学校的角度来说，要在坚持和完善党委领导下的校长负责制这一基本制度的同时，努力探索“教授治校”的有效途径，充分发挥教授在教学、科研和学校管理中的作用[2]。

笔者认为，高校“去行政化”是一个系统工程，涉及方方面面，高校“去行政化”并非取消高校行政管理或简单地取消高校行政级别，关键是要抓住铲除“行政化”的牛鼻子，同时要防止一个倾向掩盖另一个倾向，要把握改革的“度”，进行系统的制度创新和配套改革。

(一) 高校“去行政化”要抓住铲除“行政化”的牛鼻子——政府对学校管理的行政化倾向和学校内部管理的行政化倾向

1. 正确处理好政府和大学的关系，切实转变政府职能，依法保障大学办学自主权。一方面，大学提供的服务具有公共产品的性质，政府有义务为其提供必要的资源和制度，这不仅仅是权力，更是现代政府应该履行的职责；另一方面，大学的权力，尤其是公办大学的权力，主要来自于政府的授权，政府有责任也有权力对其进行调控，使其更好地发挥应有的职能。概括起来有这么几个方面需要很好地解决：一是正确定位政府的职能，在法律上进一步明确政府的权限，划分政府对大学的权属；二是改善管理方式，进一步转变职能，加强宏观管理，实行分类指导，不应直接干预大学内部事务，应运用经济杠杆和立法手段对大学进行引导与调控；三是尊重和扩大学校的办学自主权，在制定政策、研制质量标准、实施建设项目时，都应遵循大学发展规律，尊重和扩大学校办学自主权；四是要减少和规范对学校的行政审批事项，清理名义上已作备案管理、实质上仍在进行行政审批的事务，借助中介组织评价和咨询，实现对大学的引导和激励。

2. 协调好行政权力和学术权力之间的关系，完善大学内部治理结构。大学内部的行政权力和学术权力都有其存在的合理性，关键是要把它们协调好，不能相互之间出现越位、错位或缺位，要实现行政权力和学术权力的共轭。概括起来要解决好以下几个方面的问题：一是按照《纲要》提出的“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制”；二是实行“大部制”，减少大学机构设置，对现有机构按照功能进行整合，如成立党务部、发展规划部、人力资源管理部、教务部、科技管理部、学生事务管理部、公共服务与管理部等；三是实行“扁平化”管理，减少管理层级，强化宏观政策制定、监督，淡化过程管理、技术管理；四是提升学术委员会职能；五是管理人员实行职员制、轮值制，取消管理人员行政级别。

(二) 高校“去行政化”要消除一个误区——取消行政化等于取消行政管理

“去行政化”需要政府和大学两个方面的共同努力，但要防止出现极端认识，走入误区，即在大学取消行政权力和行政管理。实际上，高校“去行政化”反而更需要注重加强科学管理，提高管理效率，更好地服务大学发展目标。随着我国大学规模日益庞大、组织机构日趋复杂，大学除了学术事务之外，后勤事务、学生管理事务、基建事务、安全稳定等都需要高校根据不同工作类型和性质稳妥地去处理。即使是学术事务的处理，也需要行政权力来保障，需要行政部门来实施。同时，要认识到目前大学的管理重心在校一级，管理重心偏高，因此，学校形成的政策，在基层贯彻时往往出现这样那样的问题。所以，大学要以管理重心下移为重点，建立结构合理、责权分明的校、院、系管理构架，实行“学校宏观调控，院系自我管理”的模式，促进学校向建设现代大学制度迈进。

(三) 高校“去行政化”要把握一个“度”，渐进式推进，不要一轰而起，要各方面配合协调进行

一是大学管理的改革需要国家整个管理体制配套改革来支持，否则高校“去行政化”就会孤军深入。因此，必须在国家管理体制进行配套改革的大前提下，具体谋划高校“去行政化”的技术路径和操作程序，核心是“落实和扩大学校办学自主权”。国家教育发展研究中心教育体制改革研究室副主任王烽指出，高校“去行政化”的问题不是简单地取消行政级别，或者改变一种制度就可以解决的。中国人民大学校长纪宝成认为，高校并不是孤立于社会之外的，在全社会都以行政级别作为评价标准时，取消学校行政级别，就需要有另外一种新的制度设计，如果没有新的制度安排，将导致高校无法与社会对接，最终受到损害的还是中国高等教育[3]。全国人大常委会委员、教育部原副部长吴启迪认为，高校“去行政化”是应该的，但必须考虑全社会的大环境[4]。因此，高校“去行政化”工作是一场涉及意识、体制等多方面的系统工程，一定要把它作为国家政治体制改革的一部分来进行。大学“去行政化”要“先立后破”。“立”就是要积极大胆地探索建立符合高校特点的管理体制，出台相应的配套政策。“破”就是逐步取消实际存在的行政级别和行政化的管理模式，包括学校和政府怎么取消行政化倾向。具体的做法应是总结历史经验，试点先行，先从有条件的高校入手，逐步向全国高校推广。

[1]钟秉林．关于大学“去行政化”几个重要问题的探析[J]．中国高等教育，2010(9).

[2]袁贵仁．在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》公开征求意见新闻发布会上讲话[N]．中国教育报，2010-02-29.

[3]纪宝成．现在取消高校行政级别将贬低教育[EB/OL]．http://news.sina.com.cn/c/2010-03-07/03231980646.shtml.

[4]吴启迪．高校去行政化还需要考虑到外部环境[EB/OL]．http://money.163.com/10/0403/01/63AC02IM00253B0H.html.

〔责任编辑 张彦群〕

G511

：A

：1006-5261(2011)01-0065-03

2010-08-22

许青云（1954―），男，河南上蔡人，教授。