公共选择理论视角下的学前教育财政投入问题初探

2011-08-15张妮妮

天中学刊 2011年1期

关键词：民办政府幼儿园

张妮妮，张聪

（东北师范大学教育科学学院，吉林长春130024）

公共选择理论视角下的学前教育财政投入问题初探

张妮妮，张聪

（东北师范大学教育科学学院，吉林长春130024）

学前教育是基础教育的组成部分，是学校教育和终身教育的起始阶段。当前，我国学前教育政府财政投入存在着诸多问题：政府总体投入不足、公共经费投入分配比例不均衡、学前教育公共经费投入方式落后等。加大对学前教育的公共财政投入、建立有效的监督机制以保证政府财政投入相对公平、实施“教育券”制度、凸显学前教育的“公共性”、拓宽筹资渠道等，是解决学前教育财政投入问题的有效举措。

公共选择理论；学前教育；政府财政投入

学前教育是基础教育的组成部分，是学校教育和终身教育的起始阶段。但是，由于种种原因，目前我国学前教育的基础还很薄弱，幼儿入园普及率较低，2009年，全国学前三年毛入园率只有50.9%，学前一年毛入园率也只有74%。投入不足、资源短缺、城乡发展不平衡等问题成为制约学前教育发展的难题，学前教育已成为我国教育发展的“短板”。2010年3月，在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010―2020年）》（以下简称《纲要》）征求意见时，学前教育成为公众意见最多的领域。《纲要》虽然明确指出：“到2020年，全面普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育。”但是，《纲要》并没有将学前教育纳入义务教育。针对公众的意见，教育部有关负责人回应，将学前教育纳入义务教育不符合“现实国情”。如何突破“现实国情”发展学前教育，是我国政府必须面对的现实问题，加大学前教育财政投入，无疑是解决这个问题的关键所在。鉴于此，本文试图应用经济学中的公共选择理论对学前教育财政投入问题进行探讨，旨在引起社会各界对学前教育的理性思考和普遍关注，以促进我国学前教育健康、持续的发展。

一、学前教育财政投入存在的问题

一个国家在学前教育方面的财政投入状况反映着该国政府对学前教育的重视程度。当前，我国政府在学前教育财政投入方面主要存在以下问题：

(一) 政府总体投入不足

我国是一个教育经费严重不足的国家，教育经费只占世界教育经费总量的 1%，却被用于占世界 20%的教育对象，而在这些公共教育经费中，只有1.3%左右的教育经费用于学前教育。我国政府在学前教育上的经费投入非常低，远远落后于发达国家和其他发展中国家。OECD（经济合作与发展组织）国家的学前教育支出占GDP的比例平均为0.5%，而我国则一直在 0.06%左右。即使与在世界上处于经济中低水平位置的国家相比，我国在学前教育上的经费投入也低于巴西（0.3%）、墨西哥（0.7%）、印度（0.1%）、俄罗斯（0.5%）等国家的水平。这样的投资水平势必会影响我国学前教育事业的发展，影响幼儿的入园率，进而会影响我国学前教育发展的质量和水平，对农村和经济欠发达地区的学前教育来说更是如此。与其他各类教育相比，学前教育已成为我国国民教育事业发展中最薄弱的环节。

(二) 公共经费投入分配比例不均衡

在有限的政府财政投入中，我国幼儿教育得到的财政投入每年只有 100亿左右，占整个教育投入的1.2%～1.3%，生均经费仅为284元/年，且在有限的资金中，还有70%的经费被用于极少数示范幼儿园，甚至用于个别幼儿园的超标准豪华装修，导致农村及个别城镇的幼儿园长期享受不到政府的学前教育经费资助。资源配置的不平等，源于政治地位的差别。国家财政性投入的亲疏远近，与幼儿园服务对象的权力大小有很大的关系。例如，北京市2008年市区两级财政的学前教育投入共 7.41亿元，这些资金全部拨给了145所公办幼儿园，而北京市共有合法幼儿园1200多所。财政经费分配不均由此可见一斑。

(三) 学前教育公共经费投入方式落后

目前，我国学前教育公共经费的投入仍旧沿用计划经济体制下“投向公办”的方式。这种投入方式使企事业幼儿园、街道办事处幼儿园和民办幼儿园无法获得资助，基本办学条件难以得到保障。由于公共资源短缺，近年来，学前教育对民办教育的依赖程度越来越高，民办幼儿园的数量比重增长较快。据统计，我国民办幼儿园占全国幼儿园的比例在城市、县镇、农村幼儿园中分别为65%、65%和51%；在东、中、西部农村幼儿园中，民办幼儿园所占比例分别为40%、62%和 66%，越是经济欠发达的中西部农村地区，对民办幼儿园的依赖程度越高。民办学前教育的发展虽然对学前教育机会的增加起到了一定的积极作用，但一些民办幼儿园，特别是农村民办幼儿园的办学条件简陋，存在着许多安全隐患问题，有些幼儿园师资水平低、管理不规范、办学秩序混乱、公益性缺失和教育质量较差，甚至个别幼儿园的指导思想不端正。

二、学前教育财政投入问题的公共选择分析

对学前教育财政投入的诸多问题需要进行理性的判断和分析，而经济学的公共选择理论为分析这些问题提供了一个很好的视角。

公共选择理论产生于20世纪60年代，是介于经济学与政治学之间的新兴交叉学科，它是当代经济学领域中一个相对较新的理论分支。这一理论可以帮助人们理解和加深对公共产品、公共权力、公共选择等核心概念的认识。公共选择理论主要是从新政治经济学的视角介绍国家的起源、政府的权利和义务、公共所有权、公共资源、公共政策、宪法、宪政、共和、民主和自由、市场与国家等方面的基础理论与基本知识。公共选择是非市场的集体选择[1]，指政治市场上各参与者根据一定规则，共同确定集体行动方案的过程。它以“经济人”假定为分析工具，探讨在政治领域“经济人”的行为如何决定、合理支配集体行为，它关注的重点是政府或公共组织的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行情况，事实上也是市场价值的重新发现和利用。所谓“经济人”假设是指作为个体，无论处于什么地位，其人的本质是一致的，都以追求个人利益、满足个人利益最大化为基本动机，即假定人都具有“经济人”的特点。熊彼特认为，“一切行为都是人的行为，当个体成员的行为被排除以后，就不会有社会团体的存在和现实性”[2]。所以，经济学中的“经济人”、生产者、消费者概念，都是把个人的偏好、个人的目的性作为一切问题的出发点。在该前提下，当人们必须在若干取舍面前进行选择时，更愿意选择那种能为自己目前或将来带来较多好处的方法[3]。

公共选择理论认为，在进行市场活动时，人们会产生“个人偏好”。一般而言，当消费者面对市场中的私人产品时，常常通过“买”与“不买”的行为方式来显示自己的偏好；当消费者面对的不是私人产品而是公共产品时，不采用“买”或“不买”的行为方式，而是通过其他方式或手段来表现自己的偏好。“如果我们把教育活动也看作是一个生产活动……除了受教育者和家长之外，政府作为公共利益的代表是教育活动的另外一个重要消费者”[4]。然而，在具体运作的过程中，由于与相关利益人的权力地位严重不对等，造成强权者在制定政策时会自觉或不自觉地忽视弱权者的相关利益。在行政政策的制定过程中，政府处于绝对强势地位，且以强制力作为其坚强后盾，致使政府做出的决策往往缺乏民主性。

从公共选择理论的视角分析，我国学前教育财政投入存在如下问题：

第一，存在着教育“功利主义”的思维倾向。由于学前教育的效果具有长期性，成效显示度不强，所以地方政府财政投入的积极性不高。与入园率只有50.9%的学前教育形成鲜明对照的是高中教育，在我国，高中教育也属非义务教育，然而，分析各地的教育经费执行情况，高中教育的投入份额是最大的。各地的重点高中、示范高中等基本上都是公办高中。地方政府为何对非义务教育的高中教育舍得投入呢？这是因为高中教育直接关系到当地政府的教育政绩——高考升学率。近年来，我国各地的公办幼儿园日益式微，主要是受这种教育“功利主义”思维的影响。仅以北京市为例，2008年，北京市地方财政性教育经费为383.31亿元，可北京市区两级财政在学前教育方面的投入只有7.41亿元，仅占2%。此外，在2008年国家拨付的十几亿元的教育附加费中，学前教育为0.39亿元，仅占3.1%，明显少于全市义务教育阶段的经费投入。

第二，三级教育内部利益集团的竞争直接导致了学前教育财政投资总量的短缺。公共选择理论中的“特殊利益集团”理论为分析我国的教育财政投入提供了一个有益的视角。市场经济是利益和决策分散化的经济，教育系统内部也存在利益集团。我国财政投入与国际通行惯例不同的是：在教育财政经费极其有限的情况下，中国教育投资严重偏向高等教育。“经纪人”都以追求个人利益、满足个人利益最大化为基本动机。从利益集团的角度来看，高等教育利益集团的代言人一般都是社会中的上层，他们掌握着教育的话语权，甚至直接参与教育决策；义务教育利益集团的代言人相对比较薄弱，在决策中的话语权和影响力都很有限；而对于学前教育来说，其集团的代言人更加势单力薄，因而间接地导致了学前教育投资总量极其短缺。

第三，民办教育很难纳入决策者的视域。运用公共选择学的理论分析可知，一方面，由于政府部门本身也是“经纪人”，也存在着为本单位人员谋取福利的问题，因此，将部门所掌握的权力转变为个人利益的手段便成为一种普遍现象。另一方面，由于政府部门既制定规则、实施法规，又直接掌管经济资源，因而政府在相当程度上决定着幼儿园的发展和存亡。在我国，公共决策就是政府决策或者说官员决策，而那些能作出决策的官员及其家属的孩子都能上条件比较好的公办幼儿园，甚至是示范园。在这种情况下，其决策目标不可能追求全体居民（尤其是农村居民）公共利益的最大化，也就很难指望他们平等地对待公办幼儿园和民办幼儿园，合理均衡地分配农村和城市的学前教育财政资金。一般情况下，政府部门对民办幼儿园采取放任自流、袖手旁观的态度，但当学前教育出现诸多问题、矛盾纠纷日益增多、社会舆论严重不满时，政府部门就采取快刀斩乱麻的“一刀切”方式，取缔办学条件不达标的幼儿园，完全不考虑这些幼儿园关门之后孩子们的去处。因此，政府部门对不合格的幼儿园应及时进行帮助，帮助它们走向正规，这样不但可以解决学前教育的质量问题，而且还可以在很大程度上提升幼儿教育资源的利用效益。

三、关于我国学前教育财政投入的建议

当前，在我国学前教育财政经费严重不足的情况下，为了使所有的幼儿享受相对公平的教育，就必须深化幼儿教育财政体制改革，采取一系列有效的对策和措施，使幼儿教育发展尽早摆脱困境，走出误区。公共选择理论可以为我国学前教育财政投入提供一些有益的借鉴，并为我们研究相关问题提供有益的启示。

(一) 加大学前教育公共财政投资力度

无论是义务教育还是非义务教育都属于公共产品，学前教育也属于公共产品。大多数经济学家认为，应根据公共产品外部效应的范围来决定由哪级政府来承担责任[5]。如果属于地方性公共产品，应由相应的地方政府承担责任，如果是全国性的公共产品，则应由中央政府来承担责任。学前教育作为一种公共产品，是基础教育的基础，是人生的奠基阶段，整个国家和社会都是学前教育实施的受益者，因此，应该由中央政府和各级地方政府共同分担责任。2010年11月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署当前发展学前教育的政策措施，温总理明确提出：“加大学前教育投入，将学前教育经费列入各级政府财政预算，新增教育经费应向学前教育倾斜。建立学前教育资助制度，对家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育给予资助，发展残疾儿童学前康复教育。中央财政设立专项经费，支持中西部农村地区、少数民族地区和边疆地区发展学前教育和学前双语教育。”[6]

在学前教育公共财政投资方面，国外一些国家的有益经验可供我们借鉴。在俄罗斯，幼儿教育经费每年所占国家财政预算的比例为20%，高于高等教育的预算拨款份额。在瑞典，幼儿园、托儿所的开支大部分由中央政府和市政府负担，家长只需缴纳约12%的费用。当前，制约我国学前教育发展的主要因素是资金匮乏。如果政府不参与投入，学前教育的投资额就将严重不足。所以，政府必须加大对学前教育的财政投入。北京师范大学刘焱曾建议：加大对学前教育的公共财政投入，确保财政投入逐年增长，中央及各级财政对学前教育经费的投入占本级财政教育总经费的比例不低于3%～5%；建立幼儿园办园成本测算和生均公用经费拨付制度，公办园、民办园一视同仁，保障学前教育机构必要的办学经费[7]。

(二) 建立有效的监督机制，保证政府财政投入相对公平

公共选择理论中的“经济人”假设为我国的教育财政投入提供了富有启发性的思路。政治市场中的“经济人”假设便于人们以此为依据制定出有效的制度和政策。这一假设的引伸含义是，若要政治决策能符合公共利益最大化要求，就必须建立一套能约束和监督决策者的有效机制，否则，决策就可能偏离公共利益的轨道。

学前教育财政经费的惠及面取决于该经费的总量和幼儿教育的规模，取决于已有财政投入的规模和范围、财政投入的公平与效率的选择、社会的认同程度等因素。但这并不意味着财政投入不仅是“锦上添花”，而应该是“雪中送炭”。应建立有效的监督机制，保证政府财政投入能惠及更多的幼儿园，使弱势幼儿园得到应有的帮助和发展。具体来说，可以采取“削峰填谷”的办法，即消减对重点园、办园条件极佳的公办园的财政投入，同时，增加对原来财政投入少或根本没有任何投入，且办园条件一直不佳的幼儿园的财政投入，保证各类幼儿园之间教育资源的均衡分布，这是我国近期内调整幼儿教育财政投入范围和重点的首要目标。

(三) 实施“教育券”制度

为解决公共教育效率低下问题，经济学家提出了教育券的设想，即国家应将教育补贴直接给教育消费者，而不是拨给学校，这样就可以通过选择学校来强化消费者的主权，而学校则会根据家庭的需求和消费者的“偏好”做出相应的反应，在学校之间引入竞争机制，实现优胜劣汰。

香港特区政府从2007学年开始以“学券”的形式直接向家长或合法监护人提供学前教育资助经费，大幅度提高学前教育财政投入，以保证幼儿平等接受学前教育。为此，香港政府出台了两个重要政策，并对学前教育券的实施办法作了具体规定。其一，2007年香港教育局颁布的《学前教育新措施》规定，香港从2007―2008学年开始推行学前教育券政策，目的在于直接向家长提供学前教育资助经费，以供支付年满两岁八个月及以上幼儿的学费；其二，香港教育局于2008年颁布了《申请参加学前教育券计划》政策，该政策主要对学前教育券的资助条件进行了规定[8]。实施教育券制度可以改变民办幼儿园的弱势地位，促进学前教育均衡发展，通过幼儿园之间的公平竞争，提高学前教育的整体教学质量，从而更好地促进幼儿的全面发展。

(四) 凸显学前教育的“公共性”，拓宽筹资渠道

公共选择理论提出的“自利人”观点表明，教育行政机构和人员未必总是全体人民利益的代表，他们会利用手中的权力来追求自身利益或集团利益。但是，从政治学“契约理论”的角度理解，教育政策来自公民之间的契约。掌握权力的少数人根据其成员的要求，管理教育事务，维护组织及其成员的利益。因此，教育行政机构应以维护和推进公众的公共教育利益为宗旨，凸显教育的“公共性”，以“公共效用最大化”为目标。

针对我国教育经费“捉襟见肘”的客观现实，不能要求我国像发达国家那样，对幼儿教育投入大量的资金。幼儿教育不属于政府义务教育范畴，它的发展不能走政府大力推动、严格监督的义务教育发展的路子，但可以坚持“两条腿走路”的方针，也就是说，在继续搞好政府和教育部门举办幼儿园的同时，应动员社会各方面的力量，多渠道、多形式地发展幼儿教育。这是一条符合我国幼儿教育事业现实情况的发展路径。我国幅员辽阔、人口众多，各地经济发展水平不一，家长的经济承受能力各不相同，发展幼儿教育不可能全部由国家大包大揽，只能动员社会各方面的力量，来共同推动幼儿教育事业的发展，以满足人民群众不断扩大的幼儿教育的需求。

总之，教育公平是人类的共同追求。学前教育作为教育的起始阶段，是构建终身教育体系的基础。学前教育公平化已逐渐成为各国制定学前教育政策和发展的重要出发点和归宿。学前教育公平的实现需要政府通过各种途径加大对学前教育的财政投入，促进教育资源配置的合理化和均衡化。

[1]施从美．村落宗族势力的复兴及其消解[J]．学海，2002(1)．

[2]熊彼特．资本主义、社会主义和民主主义[M]．吴良健，译．北京：商务印书馆，1999．

[3]金珺．从公共选择理论角度探讨我国教育经费的投资决策[J]．江西教育科研，2007(8)．

[4]翟静丽．个人教育选择的价值基础[J]．天中学刊，2007(8)．

[5]杨国勇，汪雷．公共经济学视角下农村义务教育政府投入机制研究[J]．经济社会体制比较，2007(2)．

[6]温家宝主持召开国务院常务会议研究部署当前发展学前教育的政策措施[EB/OL]．http://www.gov.cn/ldhd/2010-11/03/content_1737322.htm.

[7]刘焱委员：加大对学前教育的公共财政投入[EB/OL]．http://news.163.com/09/0305/10/53KSNCMH000120GU.h tml.

[8]庞丽娟，夏婧，韩小雨．香港学前教育财政投入政策：特点及启示[J]．教育发展研究，2010(11)．

〔责任编辑王云〕

G40-054

：A