浙江中心镇发展进程分析

浙江省地方统计调查局课题组

浙江中心镇发展进程分析

浙江省地方统计调查局课题组

加快中心镇发展是推进城市化进程的重要举措。近年来，浙江城市化进程明显加快。中心镇小城市化，是城市区域化发展的必然结果，是浙江建立布局合理的城镇体系的要求，也是实现完全城市化的重要途径，更是浙江统筹城乡发展的需要。从现状来看，浙江中心镇经济社会发展总体水平较高，但其规模和经济实力相差悬殊，人口集聚水平有待进一步提高。

中心镇发展；城市化进程

一、浙江城市化发展历程

（一）浙江城市化发展历程

改革开放前的30年，是浙江城市化整体水平低下、进程缓慢的30年。浙江的城市化20世纪50年代较快发展，60年代和70年代则徘徊不前。至1978年，浙江的城市化水平为14.5%，比1949年的11.8%仅提高2.7个百分点。改革开放以来，在逐步放开搞活等各种有利的体制框架下，浙江城市化进程明显加快。

1.优先发展小城镇时期。1978-1998年，我国优先发展小城镇的政策导向以及我省乡镇企业的迅速崛起促进了小城镇的迅猛发展，成为浙江城市化发展的重要推动力。

改革开放后，浙江城乡集市贸易的开放和迅速发展，使大量农民进入城市和小城镇，出现大量的城镇暂住人口。乡镇企业、个私企业的蓬勃发展又进一步促进了浙江小城镇发展。到1998年，全省建制镇数量达到1006个，比1978年增长10.1倍，平均每年增加45.8个建制镇。同时，中小城市从无到有稳步发展。1981年浙江新设第一个县级市——椒江市，至2009年末全省县级市达到22个。在民间和市场力量主导下，浙江城市化稳步较快发展，城市化水平从1978年的14.5%上升到1998年的36.7%。

2.以大中城市为主体，全面推进城市化时期。1999年以来，在政府推进为主、自发发展继续的双重合力作用下，浙江城市化进程进入新的加速发展时期。全省城市化水平从1998年的36.7%上升到2009年的57.9%。

1998年12月，中共浙江省第十次代表大会顺时应势，做出了不失时机地加快城市化进程的重大决策，制定了全省城市化发展纲要，提出“强化杭、甬、温等中心城市功能，积极发展中小城市，择优培育中心镇，完善城镇体系，走大中小城市协调发展的城市化道路”。随后多年，浙江城市化进程加速推进，城市规模不断扩大，杭、甬、温三大中心城市在省域城镇体系中的龙头地位得到加强。

对小城镇发展，浙江则依据实际情况进行了相应的政策调整，积极推行乡镇行政区划调整，减并了部分原规模较小的镇，进一步强化了县（市）政府驻地镇和重点镇的经济功能。同时，随着城镇化推进，部分建制镇逐渐改为街道。2009年全省建制镇数量为735个，比1998年减少271个，平均每年减少2.46个建制镇。

进入新世纪以来，随着人口和生产要素向全省大中城市不断集聚，发达国家在城市化过程中所经历的“大城市病”在现实中重演的趋势明显，城市的交通堵塞日趋严重、房价高涨难以回落，生活成本大为提高，竞争压力快速加大，生活质量下滑。人们迫切希望有新的举措来改善城市发展所面临的一系列问题，寻求新的城市空间组织结构。

3.发展中心镇的政策简述。随着城市化进程不断推进，人们越来越注意到中心镇在城市化进程中的地位和作用。中心镇仍然属于镇，但它在人口聚集、产业结构转换升级、市镇基础设施建设等方面明显高于一般的建制镇，其作为小区域中心的地位突出。2000年前后江苏、安徽、山东、河北、广东等省相继提出重点建设中心小城镇的战略目标，但此后对于如何培育中心镇并未拿出有效的政策措施。2003年7月广东省人民政府提出了《关于加快中心镇发展的意见》，就中心镇产业、规划、投资、用地与相关保障措施进行了政策突破。2005年底，浙江开始试点“中心镇培育工程”。2007年8月，浙江省政府出台了《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，全面启动了中心镇培育工程。通过做大做强中心镇，减轻人口流向大城市的压力，并带动周边农村地区发展，最终实现城乡一体化。

二、浙江加快中心镇发展的必要性

中心镇一般是指城镇体系中介于城市与一般小城镇之间、区位较优、实力较强、潜力较大，既能有效承接周围大中城市辐射，又能带动周边乡镇和农村发展的城镇。中心镇具有组织本片区生产、流通和生活的综合职能，设有比较完备的服务设施，在周围地区中其经济实力较强，具有较强的辐射作用和聚集能力，是能够带动区域发展的增长极，其组成包括县级政府驻地镇和部分发展程度较高的建制镇。中心镇的确定考虑了一定的地域平衡因素，因而其分布相对均衡。

浙江省政府《关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》提出，有重点地选择200个左右的中心镇，分期分批进行培育，其中第一批列入省级中心镇培育的为141①141个镇中，舟山市普陀区朱家尖镇在2007年改为街道，杭州市萧山区义蓬镇、嘉兴市嘉善县魏塘镇、台州市玉环县珠港镇在2008年改为街道。个镇，通过政府推动、政策扶持、体制创新、市场运作，在全省形成一批布局合理、特色明显、经济发达、功能齐全、环境优美、生活富裕、体制机制活、辐射能力强、带动效应好、集聚集约水平高的小城市。当前，浙江的城市化已进入中期加速阶段，城市化布局正在由集中型城市化向分散型城市化转型。加快推进中心镇发展是浙江省委省政府作出的符合浙江实际、符合城市化发展规律的正确选择，是当前和今后一段时期浙江推进城市化进程的重要举措。

1.中心镇小城市化是城乡聚落演变的客观规律。城市首先发源于村落，继而因商品交易逐渐成长为集镇，最后发展成为各级城市。当今一些闻名世界的大城市，中世纪时也不过就是一般的小城镇，如英国的曼彻斯特、伯明翰、谢菲尔德、格拉斯哥等城市均由工业革命前的小城镇发展而来（陆伟芳，2006）。另外一些却日益衰落，重又退化为村庄甚至衰亡，如中国农村的许多水乡村落至今仍见到传统集镇水市的痕迹。因此，从城乡聚落演变规律来看，那些功能强、潜力大的小城镇成长为小城市是城乡聚落向高层次形态结构演变的客观规律。

2.中心镇小城市化是城市区域化发展的必然结果。从理论上讲，当区域城镇化由集中型城镇化向分散型城镇化转型时，城镇体系尤其是小城镇等级体系将发生剧烈变化。这种城镇化转型对小城镇规模等级体系的作用主要分为两方面：第一，随着城市区域化日益增强，城镇密集地区的城市带、都市区会逐步将周边小城镇整合进其空间结构之中，使之转化为城市带或都市区的专业城镇；第二，中心城市的辐射作用将明显强于极化作用，相关城市功能将扩散至周边腹地区域，促进产业扩散、人口迁移、文化传播与基础设施延伸，影响城镇腹地调整与城镇体系重构。在这两方面作用的过程中，一些地处城镇密集地区和农村腹地中发展潜力大的中心镇将会实现功能提升与规模扩张，成长为中小城市。

3.中心镇小城市化是浙江建立布局合理的城镇体系的要求。1979年以来，浙江省行政区划进行过多次较大调整，其城市规模也呈现不断扩大趋势。至2009年底，浙江全省有11个省直辖市，22个县级市，36个县，708个建制镇（不包括27个县级政府驻地镇），共同构成了浙江的城镇规模体系。从现状看，小城市数量明显偏少，不仅与浙江当前的经济发展水平不相适应，也不利于经济转型升级和竞争力提升。

4.中心镇小城市化是浙江实现完全城市化的重要途径。

2009年，浙江城镇人口2999万人，其统计指标口径是：在城镇地域生活6个月以上人口。这些城镇人口其实包含了相当数量的本省或外省的流动人口，其迁移往往基于个体，而不是以家庭为基础。同时，城市中大量外来流动人口并没有享受到本地居民的同等待遇。这是不完全的城市化。促进完全城市化应是今后一段时期城市化和人口政策的重点目标。从不完全城市化到完全城市化并非一蹴而就，而是需要时间和一系列的政策支持。其中，培育发展中心镇是实现完全城市化的重要途径。

一方面，对跨区域流动的农村劳动力来说，就近进入中心镇就业是实现完全城市化的重要途径。中国的城市化进程是以农村劳动力的“自主型”转移为典型特征。土地资源赋予的经济价值决定了他们不是将转移或者留守农村视为二者择其一的单一选择，而是将城市打工和生活视为一种“暂时性”的或者说是“得过且过”的生存策略，并将外出务工作为农村家庭收入的一种额外补充，而非替代。中心镇与农村之间地缘关系紧密，其城乡之间的半径短，农民进入中心镇比进入大中城市付出的机会成本要低得多，并且可以兼顾农业生产。同时，也更容易实现向城镇的家庭式迁移，从而实现完全城市化。

另一方面，对已经工业化的农村区域，中心镇小城市化是从“非城市化的非农化”到工业化和城市化同步实现的重要途径。在浙江农村工业化区域，非农化了的农民散布于农村工业企业，有职业转换而无城乡地域转移。大量农民转换了职业身份，但在生活方式与居住地点上却难以改变，因而产生了大量的隐性城镇化人口滞留在各类村庄之中。只要进行制度变革，再配以相应投入，其就能成为实现完全城市化的城镇居民。

5.中心镇小城市化是浙江统筹城乡发展的需要。《浙江省国民经济和社会发展第十一个五年（2006-2010）规划纲要》提出了新时期浙江省区域经济发展的基本思路，即积极推进城市化。同时，也提出了加快城乡一体化的制度创新，推进农村人口城市化，以逐步消除城乡二元结构的体制障碍，促进浙江城乡经济社会统筹发展。“城市化推进不仅是城市化率提高的过程，更主要是由城乡分离到城乡融合的过程，是在城市更新和农村变革基础上，处理城市间关系及不断向农村渗透的过程”。

较为合适的城市化发展路径在发展城市、富裕农村的同时，要加快缩小城乡差距。中心镇是统筹城乡发展、建设社会主义新农村、走新型城市化道路的重要节点，是发展县域经济的重要载体，是就近转移农村人口的重要平台。浙江的长期实践表明，统筹城市与农村发展的主要节点就是小城镇。当前的小城镇规模普遍较小，规模效应有限，难以成为带动区域新农村建设的增长极。必须着力培育规模基础好、发展潜力大的腹地中心城镇，让其产生更大的规模集聚效应，成为具有自我持续发展能力的区域增长极，真正成为带动县（市）域发展的副中心城市。

三、浙江中心镇发展现状

（一）浙江中心镇基本情况

2009年浙江有137个省级中心镇，行政区域面积1.64万平方公里，占全省1180个乡镇行政区域总面积的18.1%；总人口1109.49万人，占全省乡镇总人口的32.1%；企业个数29.90万家，为全省乡镇合计的37.9%；财政总收入449.02万元，占全省乡镇合计的38.0%。

在政策扶持下，浙江中心镇经济社会加快发展的势头初步显现。2009年，137个中心镇财政总收入为449.02亿元，比2007年增长24.1%，增幅比全部建制镇高出1.6个百分点。其企业从业人员数386.23万人，比2007年增长4.2%，增幅比全部建制镇高出3.9个百分点。2009年137个中心镇镇域总人口比2007年增长10.4%，增幅比全部建制镇高出5.2个百分点。其镇区人口504.36万人，比2007年增长20.1%，增幅比全部建制镇高出7.4个百分点。

浙江中心镇在全省的分布相对集中，但也考虑了地区均衡。137个省级中心镇分布在全省79个县（市、区）中（包括58个县（市）和21个区，一个县（市、区）最多有3个省级中心镇，最少有1个省级中心镇。全部省级中心镇中，环杭州湾地区75个，温台地区28个，金衢丽地区34个。经济欠发达地区的中心镇主要为县级政府驻地镇，2009年全省共有27个县级政府驻地镇，其中25个列入第一批省级中心镇。

（二）浙江中心镇发展的特点

近年来，浙江中心镇发展形成了其主要特点。

1.中心镇经济社会发展总体水平较高

（1）综合经济实力较强。浙江中心镇以特色园区、工业功能区为载体积极发展二、三产业，以小企业-大容量、小产品-大市场、小集群-大协作而闻名的区域特色块状经济，在全省工业经济中占有重要地位。2009年平均每个中心镇的财政总收入为3.28亿元，为建制镇平均数的2.15倍；中心镇人均财政总收入达4047元，比735个建制镇的人均财政总收入高出623元；平均每个中心镇拥有企业2182家，为平均每个建制镇的2.16倍；二三产业从业人员比重为81.24%，比建制镇高出个5.43个百分点。

（2）人口集聚水平较高，土地利用相对集约。平均每个中心镇的总人口为8.10万人，镇区人口为3.68万人；中心镇镇区人口占全镇人口比重为45.46%，比全部建制镇的城镇化率高出11.9个百分点；中心镇镇区单位面积人口4275人/平方公里，比建制镇平均水平高出75.4%。

（3）基础设施和社会发展水平较高。中心镇镇域公路密度1.16公里/平方公里，比全部建制镇水平高出26.1%；垃圾集中处理的村占全镇村数比重为91.5%，比全部建制镇高出3.41个百分点；镇区人均公共绿地面积15.09平方米，比全部建制镇高出3.7%；人均科学技术和教育事业费财政支出297元，比全部建制镇高出5.9%；每万人拥有医生数17.6人，比全部建制镇高出26.2%。

当前，全省中心镇的规模有大有小，经济实力相差悬殊。镇域总人口，最大的镇有32.16万人，为最小镇的24.5倍；财政总收入，最高镇（173765万元）为最低镇的139.1倍；农民人均纯收入，最高的镇有25880元，是最低镇的5.4倍；镇域每千人拥有企业数，最高镇有272.4家，最低镇只有0.9家；镇域从业人员中二三产业人员比重，最高镇达97.1%，最低镇只有34.9%。

从浙江中心镇镇区人口集聚水平看，有两个特点：一是镇区人口规模相差悬殊；二是城镇化水平相差悬殊。全省137个省级中心镇中，镇区人口规模最大的镇有25万人，而最小的镇还不到二千人。2009年中心镇镇区人口10万人以上的只有6个镇，占4.4%；5-10万人的有25个镇，占18.3%；3-5万人的中心镇有28个，占20.4%，1-3万人的有64个，占46.7%；1万人以下的中心镇14个，占10.2%。

从经济集聚和辐射能力的要求看，中心镇镇区的人口规模要求在5万人以上；从城镇公共基础设施配套经济性的要求看，则要达到10万人以上。中国中心镇镇区人口规模普遍较小，中心镇人口规模要达到以上要求，有一定难度。

2009年浙江中心镇城镇化水平为45.5%，但各个中心镇相差悬殊：高的达到88.7%，低的在10%以下。城镇化水平低的中心镇，经济并不落后，主要是分散的农村工业化所造成。

2.中心镇规模有大有小 经济实力相差悬殊

3.中心镇镇区人口集聚水平有待进一步提高

[1]李树琮.国际城市化趋势和我国城市化推进的再思考.学习与实践[M]，2006年第7期。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.04.004

课题组负责人：王科跃

执 笔：周桃霞

牛域宁）