金华兰溪市撤村建居推进城市化进程调研

陈 梅

（兰溪市统计局，浙江 金华 321100）

金华兰溪市撤村建居推进城市化进程调研

陈 梅

（兰溪市统计局，浙江 金华 321100）

撤村建居是统筹城乡经济社会发展，切实解决新形势下“三农”问题的根本要求。通过分析金华兰溪市城市核心区行政村现状，提出实施撤村建居的必要性、可行性以及所面临的困难，从而建议加强组织领导，加强居委会建设，把“撤村建居”与“城中村”改造工作、城市规划工作相结合等。

撤村建居；城市化

“撤村建居”是指撤消村委会建制，将村民委员会转成社区居委会，实行社区居委会建制。撤村建居是城市化、工业化的必然产物，是大力推进农村综合改革，统筹城乡经济社会发展，切实解决新形势下“三农”问题的根本要求。通过对兰溪市城中村、城郊村的撤村建居工作进行调研，采用走访、召开座谈会等形式，广泛听取了相关街道党委、政府、行政村负责人和村民代表对建成区内实施撤村建居的意见和建议。同时还认真学习了婺城区、宁波市江东区的撤村建居工作经验，形成了调研报告。

一、市区近郊行政村现状

兰溪市目前城市核心区范围包括20个城市社区及17个行政村，这17个行政村分布在云山街道（7个村）、兰江街道（8个村）、上华街道（1个村）及灵洞乡（1个村）。截至2009年底，17个行政村全部农转非的村有4个，无耕地面积的村有5个，人均耕地面积不足0.2亩的村有5个，详情如表1所示。

表1 2008年兰溪市城市核心区行政村“撤村建居”基本情况表

二、实施撤村建居的必要性和可行性

随着兰溪市城市化建设步伐的加快，建成区面积不断扩大，至2010年底建成区面积已达到28.87平方公里，比2001年扩大了11平方公里，根据《兰溪市城市总体规划》，到2025年，兰溪市市区面积将达到48.3平方公里，市区建成面积将大大拓展。但是，在实施城市化进程中也出现了不少问题，其中比较突出的是许多近郊村的土地不断被征用，一部分村已经完全被城市包围，形成了“城中村”，这些城中村及近郊村的村民事实上的生活、劳动、生存方式已与城市居民没有什么两样，但他们的管理模式还是沿用农村的管理模式，这种农居混杂、地域交错的现象，容易造成管理职责不清、标准不一、体制不顺诸多矛盾，进而影响了兰溪市城市化进程的推进。

针对这部分城中村及近郊村发展中存在的问题，迫切需要适应形势发展的要求，对部分行政村实施撤村建居，以理顺管理体制，促进城市化进程。当前，随着城市建设步伐的加快，城市配套设施的不断完善，城镇居住环境和质量大大提高，对这17个行政村实施撤村建居的条件已基本成熟：

第一，部分行政村已融入市区范围。如溪西、黄龙洞、排岭等村，村内土地已基本征完，城镇居民楼与村民住宅相交叉，城镇居民与农村居民已成为一个生活共同体，城市规划区内的相当部分村民实际上已是城市居民的组成部分，在子女上学、就业、社会保障方面，希望按照城市居民的政策来执行。

第二，部分行政村群众有撤村建居意愿。走访排岭村时发现，当地的老百姓对撤村建居工作认同度较高，普遍认为撤村建居工作有利于改变当前“居不像居，村不像村”的局面1排岭村在1994年已征完集体土地，全体农民全部转为居民，在计划生育方面实行和城镇居民一样“一胎化”政策，但在环卫、道路、水电改造、垃圾处理等方面未纳入城市规划，所有改造经费皆来源于村集体经济收益，而在村庄整治方面又享受不到农村优惠政策。。

第三，兄弟县市有可供借鉴的成功经验。杭州市余杭区、宁波市江东区、北仑区等地，在开展撤村建居方面取得了许多成功的经验，这为我们提供了有益的借鉴。

三、实施撤村建居面临的主要困难

实施撤村建居，涉及面广，政策性强，难度较大，必须充分考虑实施过程中可能遇到的不利因素和工作难度。通过这次调研，我们认为存在的困难主要有：

1.如何处置村集体资产：经验证明：成功处置集体资产意味着撤村建居成功了一大半，从调研情况看，对集体资产进行股份制改革，成立股份经济合作社是行之有效的办法，但在资产量化，分配过程中，还存在着诸多障碍，一是集体资产所有者较难认定。二是股数较难界定。有权分红的股民在拥有股权方面应如何区别？

2.如何解决一系列政策层面的障碍：一是撤建程序障碍。按照《浙江省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》的规定，依法达要求，难度是有的。二是土地政策障碍。目前村民的宅基地是集体性质的，这些宅基地该如何处理。三是计生政策障碍。农民转为居民后不能生育二胎，这一障碍面不广，但在部分村民中却是根深蒂固的，到具体工作时难度不小。四是保险政策障碍。目前只有排岭、溪西、黄龙洞、中徐四个村从2010年1月起60岁以上的村民每月可从农保处领取130元的补贴，大部分村的村民在社保和医保政策方面与居民存在着较大的差异，村民也极不情愿将土地征用所获得一定数额的安置补助用于支付“二保”费用，因而如何解决好村民转变为社区居民后社保和医保的资金来源是一大问题。五是就业政策障碍。村民彻底失去土地后如何解决其生活出路是不得不面对的问题。

3.如何设置基层组织和管理体制。撤村建居后，如何把原村委会的责、权顺利地衔接到新的社区居委会和社区党组织，而且避免出现大的波动是一项十分重要的工作。目前基本上有三种模式：一是成建制村改居，即撤销原村委会，建立新的社区居委会。这种模式适用于村规模较大，且村民居住较集中的村；二是撤村并居，即撤销原村委会，村民就近分散并入现有社区，这种模式适用于村规模较小，且村民居住较分散的村；三是并村建居，即将二个或二个以上的村合并后建立新的社区居委会，这种模式适用于村庄之间地域相近，且村民生产、生活方式较接近的村。选用何种模式要因村制宜。

4.改革成本较大。作为一项综合性改革，撤村建居涉及方方面面的利益调整，必然需要一定的成本支出。市政府需要付出的成本费用主要有这样几项：集体土地改国有土地的市场价格费用、改造或外迁建农民公寓的费用、改制后的原公共开支费用等等，这些对政府而言是一笔巨大的支出。以集体土地转为国有土地为例，假设一个1000人的中等村，人均拥有土地0.1亩，留下10%的土地作为村留地其余转为国有土地，那么按现行征地标准6万元／亩，则需支出540多万元；村集体需要付出的成本主要有：集体经济组织改为法人公司的变更费用，资产评估费用以及税收政策变化后的税负加重问题。从实际看，将集体经济转为规范公司，且不说变更费用、资产评估费用的支出，单税负增加一项就令许多村集体收入减少。村民需要支出的主要有自有房屋变更为居民商品用房的变更费用、集体性质的宅基地转为国有性质需要支出的出让金。

四、对策及建议

城市规划区内行政村实行撤村建居是大势所趋，是促进城市化进程的有效手段。

（一）加强组织领导。撤村建居牵涉面广，政策性强，需要各部门通力合作，齐抓共管。政府应把它视作一项重要工作长期来抓，街道作为撤村建居的第一责任人，相关单位和部门要及时协调处理在工作中遇到的实际困难和问题。

（二）把“撤村建居”与“城中村”改造工作相结合。撤村建居牵涉面广，情况复杂，需要相应的要素保障。根据兰溪市建成区行政村的地域分布，在充分考虑村情民意、发展差异的前提下，先选择好试点村，在试点成功的基础上，“先易后难”，分期分批，逐步推进。兰溪市今年预计将实施部分城中村改造，预计今年分别对兰江街道的溪西、何村、大路口，云山街道的黄湓、枣树等5个行政村实施城中村改造试点。在改造工作过程中，可以把这部分的城中村改造试点作为“撤村建居”的试点，一是坚持城中村改造和农转居高层公寓的规划标准。按城区公寓标准进行规划设计，统一规范建设和管理。二是坚持整体推进。做到一村一方案、一区一统筹，以规划的社区为单位统一管理、统一配套。三是注重加强社区管理，促进农民生活方式转型。

（三）加强居委会建设，充分发挥基层群众性自治组织在社会稳定机制中的作用。在撤村建居工作中应先易后难，确保稳定。一是撤村建居涉及集体资产情况较为复杂的，可以先办理村民户口的农转非，再撤村建居，保留经济合作社负责集体资产的管理和处置。二是撤村建居过程中，政策要到位。要将征用土地的余款等集体资产按股份制形式转为集体资本，开展实业经营，产权要明晰，农民的合法权益和集体资产要得到有效保护。要因地制宜发展一、二、三产业，拓展失地农民就业门路，并使其保值增值，盘活集体资产，收益分红。三是在撤村建居同时，要安排好被征用土地农民分流办法，不同对象采取不同的分流办法。三是对于已达退休年龄人员，一次缴纳若干年养老保险和大病医疗保险，保证晚年生活。四是对接近退休年龄且身体健康有劳动能力农民，一方面每月发给一定的生活补贴、医疗费包干，另一方面可选择有专业技术农民，牵头承包散户的土地，农户与牵头人签订劳动合同。这也是一种有益的探索。五是对儿童和学龄青少年应留足学费，使其不辍学和继续深造。

（四）按城市发展要求，制定撤村建居建设规划。城中村的改造必须服从城市发展整体规划。在建筑布局、道路交通、市政设施、生态环境等方面必须与城市建设相协调，做到“四个转变”，即分散建设向集中建设转变，个人建房向统一建房转变，单间独院向联体公寓转变，分散自然村向整体规范社会化居住区转变。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.04.019

施越霞）