高速铁路沿线治安防控的实践与思考

傅俊华

(铁道警官高等专科学校铁路与公安基础部，河南郑州450053)

随着高速铁路从铁路企业改革问题上升到国家战略性新型产业，高速铁路以惊人的速度迅速发展，并逐渐形成新的铁路运输网络。铁路企业的改革也给铁路公安机关维护高速铁路安全的治安防控工作提出了新挑战。如何做好高铁线安全工作、确保其安全畅通不可回避地摆在铁路公安机关面前。各级铁路公安机关领导以全新的理念和强烈的责任感迎接挑战，率领铁路人民警察在没有任何经验可循，没有任何模式可效仿、借鉴的情况下，积极探讨、摸索高铁线的治安防控措施。如今，针对高铁线路的治安防控模式已基本成型。然而，高铁沿线的治安防控并非仅凭认真对待、不懈努力的精神就能做好的，高铁运营过程中一些威胁高铁运输安全的潜在危险因素逐渐显现，需要我们用冷静、理性的眼光去解读和反思，从中获得启迪。

一、目前我国高铁沿线的治安形势

为了确保高速列车行车安全，各级地方党委和政府在改善高速铁路沿线环境安全方面做了大量工作，铁路公安机关积极开展对高速铁路沿线周边的治安问题进行预测、研判，尽最大可能将各类治安问题解决在萌芽状态，但是高速铁路沿线周边治安形势依然严峻。

(一)犯罪形势复杂多变

高速铁路作为系统化、集成化的大型运输系统，其核心技术完全依靠先进的运营控制系统来实现，但是在高铁沿线的封闭设施、落地设备等在防破坏环节上存在的诸多缺陷，增加了被破坏的概率。目前高铁沿线周边社会环境呈复杂多变特征。一是犯罪种类明显增多。高速铁路在方便人们出行、带动经济发展的同时也给犯罪带来了更大的空间，高铁建设过程中，盗窃、拆盗高铁系统电力、通信、信号电缆及守基站器材设备案件突出。另外，翻越护栏、在护栏上晒衣物、堵排水涵洞、石击列车、侵占铁路用地、破坏铁路设施、阻扰铁路线封闭和立交施工、违规穿越铁路线路等治安危害问题不断发生，铁路沿线非法通道屡禁不止，给铁路公安机关治安工作带来了更大的难度。二是犯罪区域扩大，流窜性明显增加。随着高速铁路网络和城市经济圈的快速形成，犯罪的辐射作用和聚合作用不断增强，同一种犯罪手段在犯罪分子中传播蔓延很快，使跨区域犯罪和犯罪转移现象大大增加，治安问题的挤压效应明显。三是犯罪形态呈合作化发展。为追求更高的犯罪收益，高速铁路系统设施设备的再生价值成为其主要犯罪目标，犯罪分子的犯罪形态逐渐由单一作案向合作化作案转变，犯罪综合能力不断提高。一些吸毒人员、城市无业人员、外来闲散人员、铁路沿线村庄的村民结为团伙盗窃、拆盗高铁系统设施设备，依附于高铁沿线的废旧金属收购店使盗窃、拆盗、销赃、运输形成一条龙。盗窃、拆盗高速铁路系统设施设备犯罪由此迅速蔓延，以至割盗、拆盗成风。

(二)治安防控的难度加大

按照高速铁路建线原则，一是在铁路选线中统筹考虑国家整体利益与区域经济利益，尽量考虑靠近城镇和主要经济发展点;二是在满足枢纽及重点经济地区发展的基础上，依托一定的自然环境条件，取直线使城市个体之间形成内在联系，构成一个相对完整的城市集合体［1］;三是节约用地和生态环保。这样人口密集区、高架桥、隧道、跨铁桥比较集中成为高速铁路线路的特点。然而长至几公里乃至几十公里的高架桥，无数个万米以上的隧道、千米以上的涵洞以及跨铁桥、紧急疏散通道、沿线裸露基站、中继站、牵引变电所等设施设备由于在设计中针对人为破坏因素考虑不足，致使高铁线路和落地设备存在许多不安全隐患，高架桥结构、通信电缆线安装更因设计存在缺陷和地理位置特殊形成人为的治安死角，所有这些问题的存在必然降低高速铁路运行的安全性，进而对高速铁路的行车安全造成极大威胁。高铁沿线设施设备现状无疑增大了治安防控的难度。

(三)高铁沿线涉稳问题更加尖锐

高铁为中国带来的经济效益众所周知，高铁的社会意义、政治意义也是正面和巨大的。中国建设横跨亚洲和中东高速铁路工程的计划将使我国铁路基础设施建设向周边地区延伸，可以说我国高铁发展对美国及西方国家在该地区利益已经产生重大的军事和战略影响。伴随着铁路运营里程的不断增加，威胁高铁安全运行的突发事件出现的概率和风险也在相应增加。一是在西方诸国的债务危机背景下，意图阻挠“中国特色经济强势崛起”、破坏“和谐”大局面的危险因素时刻存在，国内借民族宗教问题挑起民族矛盾，钻人民内部矛盾的空子，肆意滋事，引发暴力恐怖事件的苗头时有发生;二是高铁自身技术故障导致的列车运行事故有时会引发恐慌事件;三是高铁沿线复杂的社会环境以及高铁基础设施建设过程中因征地拆迁引发的补偿纠纷和施工过程中引发的工程纠纷等，都会影响高铁沿线的社会稳定，也为高速运行列车的安全埋下了不可预料的风险和威胁。上述问题的存在反映了我国高速铁路安全尚未进入“高速时代”。

二、铁路公安机关高铁治安防控的实践

目前我国高铁网络初步形成，覆盖面不断扩大，为了做好高铁治安防控工作，各铁路公安机关决策层积极转变观念，主动改变过去后发式、被动型、粗放型的警务模式，在工作方法上从认清和分析高铁运输的特点、沿线周边治安条件入手，按照“高标准、讲科学、不懈怠”的要求，积极探索高速铁路治安防控措施。2009年以来，铁路公安机关以此为思路，科学规划，循序渐进，针对封闭式高铁运输特点和危行案件类型以及高铁沿线存在的治安隐患，一步一个脚印地推进高铁运输治安防控体系建设，取得了显著的效果。

(一)超前预想，提前介入，夯实治安防控基础

为了做好高铁安全保卫工作，铁路公安机关转变观念、改进方法，高度重视高铁安全保卫，从高铁建线开始就组建了高铁安保办公室，加强与施工单位的联系，深入村组群众中，征求意见，搜集信息，研判敌社情动态，准确进行安全评估;在工作方法上提出主动安全思路，组成高铁基础调查小组，对高铁进行全线徒步踏查，了解高铁线路概况和两侧道路、落地设备、构筑物，超前预想警务哨位设置，提前熟悉沿线治安情况。

(二)投入大量警力，确保高铁营运安全

高铁所属的各铁路公安机关在警力紧缺的情况下，抽调大量警力，确保高铁运行安全。如洛阳铁路公安处提出了“精兵强将上高铁”的理念，并先期从机关、直属队抽调了55名干部组成先锋突击队，之后又相继从机关和职能部门抽调了30余名包保干部和大批主动报名参战的后备骨干投放到高铁一线。合肥公安处专门成立以处长、政委为组长，其他处领导为副组长的领导小组，调集机关、所队大部分警力，按每公里1名民警的标准配强巡防力量［2］，日夜坚守，强化防控。同时各铁路公安处还组建铁路护路联防队，聘用护路联防队员上千人，在民警的带领下开展反复排查沿线安全隐患，对高速铁路防护设施存在的安全隐患进行分类梳理登记、维护工作，以确保高速列车的运行安全。

(三)制定高铁警务规范制度

为实现对高铁的有效治安防控，各铁路公安机关制定了高铁警务规范制度。一是规范高铁治安防控组织。各铁路公安机关根据本管辖区内高铁线路情况科学选址，在沿线设立派出所、警务区、执勤亭等治安防控网络组织，切实推进高铁沿线治安管理。如洛阳公安处在其管辖的高铁沿线建成了19个警务区，在高铁沿线重点部位建成了上百个执勤岗亭;合肥公安处在沿线设立卡控点132处，新建“安全岛”(治安岗亭)75个，实行网外动态巡防和重点部位卡控相结合，全力确保动车组列车运行安全。二是规范高铁警务工作制度。第一，专门制订了《护路队员岗位职责》、《护路队员管理考核办法》、警务区各种基础台账(洛阳公安处)、《客运专线巡防工作实施细则》、《客运专线线路安全防控目标及管理包保办法》(合肥公安处);第二，建立巡防护路队员动车组列车通过的“呼叫应答”制度;第三，建立了新警务工作机制，即“岗位卡控”与“巡视检查”相结合、“白天守”与“夜晚巡”相结合、“线路防”与“落地设备控”相结合的勤务工作模式，确保了高铁安全有序可控。

(四)集中精干力量，开展治安严打整治行动

为了从建线之初就有效地遏制刑事犯罪活动，各公安处提前整合力量，在加强日常看守防护的同时，从多个部门抽调警力，组成专门的打击整治小分队，主动深入高铁沿线，查线索、找案件，超前开展打防工作，提前形成打击声势。铁路公安机关主动加强与地方公安机关的协作配合，加强对沿线“三小”网点整顿，严厉打击拆割盗和路材路料被盗案件。特别是在全面梳理分析施工期间高铁沿线割盗、拆盗等苗头信息的基础上，主动进攻，顺线找案，强力震慑沿线违法犯罪分子，切实达到以打促防、以防促控的目的。

(五)开展安全宣传工作，营造浓厚安全氛围

为了提升高铁沿线村民的爱路护路意识，各公安处针对高铁安全需求特点以各种形式开展大量安全宣传工作。如洛阳公安处以“三个100%(即宣传覆盖率达到100%，重点人员入户签约率100%，“三小网点”等从业人员签约率100%)和“四入”(即入村、入户、入厂、入校)为标准，组成26支路外安全宣传队和3支电影放映文艺宣传小分队，深入高铁两侧2.5公里范围，通过刷写标语、悬挂横幅、张贴通告、播放影音资料、放映电影、演出节目等多种形式，先后开展了4轮高铁路外安全宣传大会战;合肥公安处则采取发宣传品、签责任状和组织文艺宣传小分队等形式，逐村、逐校进行“地毯式”宣传，广泛宣传铁路安全常识和有关法律法规，切实形成了强大的宣传声势。

正是由于各铁路公安局、处领导具有全新的工作理念和强烈的责任心，在广大铁路民警的不懈努力下，我国高铁自开通以来，未发生重大的治安事件，这是一个前所未有的奇迹，为将来做好高铁安全防控工作打下良好的基础。

三、对高铁治安防控实践的思考

虽然铁路公安机关有关高铁治安防控的思路和措施在实践中发挥了一定的作用，但是高铁建设对国家经济发展的长波效应与其蔓延的隐性治安问题，让我们深刻认识到确保高铁运输安全任务的艰巨和复杂。尽管从高铁开通至今还没有出现较大的治安事件，但是高铁的治安防控工作在实践中还存在不尽如人意的方面，尤其是在治安防控的实际操作过程中存在的一些问题困扰和制约着高铁治安防控工作的开展。面对高铁治安防控有如下几个问题值得探讨和思考。

(一)强化地方政府对高铁沿线的维稳职能

目前高铁存在的治安隐患更多的是集中在高铁基础建设征地拆迁补贴纠纷、工程施工纠纷以及高铁线路建设对老百姓生活习惯的影响等所引发的涉及社会稳定的矛盾方面，由于有些矛盾纠纷调处化解不及时，出现了聚众阻工闹事，并发生肢体冲突，有的甚至扬言冲击铁路，拦车断道。高铁沿线任何矛盾纠纷若酿成事故都将会造成灾难性的后果，在全国乃至全世界造成恶劣影响。这是一个严峻现实。

笔者认为，解决高铁沿线的维稳问题，必须强化地方各级政府的维稳职能。首先，地方政府部门必须改变铁路沿线治安问题由铁路系统解决的旧观念。面对新型铁路运输模式，政府在关注高铁建设促进经济发展的同时，应该认识到作为社会公共服务的提供者，管理、防控高铁沿线社会治安环境是政府的职能之一，解决高铁沿线维稳问题更是政府的重要责任。当政府对高铁安全的认识上升到这个高度时，政府才会尽力寻求政府利益与群众利益的平衡点和对接点，重视和加强铁路沿线环境的社会维稳和民生建设工作，在政策上体现高铁经济给百姓带来的实惠。面对高铁，地方政府唯有从观念上实现转变，才能在维护社会稳定、保障高铁安全运行中发挥应有的作用。

其次，在实施高铁沿线社会环境建设中，要重点解决高铁治安隐患中的维稳难题，坚决杜绝在涉及高铁安全的维稳问题上“走形式”、“拖字诀”的做法。在涉及高铁沿线维稳问题上，一方面地方各级政府要充分发挥其组织领导的职能作用，主动承担责任，积极组织领导、协调多部门合作行动，尤其要发挥地方基层组织以及宣传、公安等部门的职能优势，综合解决涉及高铁安全的一系列复杂问题。积极发挥行政监督职能作用，督促和推进各职能部门认真解决高铁沿线的民生问题，及时处置高铁建设因拆迁和施工过程引发的聚众滋事、抗拒拆迁、偷盗破坏等不法行为。另一方面，地方政府要切实维护被征地拆迁群众的合法权益，高度重视群众的反应，监督和督促职能部门及时把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。

再次，要制定维稳工作机制，保证高铁维稳工作规范有序、协调持续发展，防止维稳工作上的短期行为。虽然高铁运营至今未发生暴力恐怖事件、影响高铁沿线社会稳定的政治事件、刑事治安案件以及因治安问题引发的较大行车事故和治安灾害事故，但是2011年7月通车运营不久的京沪高铁，5天出现了5次故障，7月23日甬温客运专线动车发生了严重的追尾事故，这些事故所引发的公众对高铁安全的恐慌、担忧以及社会对国家高铁建设问题的质疑，向我们敲响了警钟:高铁在技术上仍不成熟，高铁安全还存在问题。2011年7月新疆地区连续发生的暴力恐怖事件提醒我们，只要威胁、影响高铁安全的各种不利因素存在，高铁就始终处在危险之中。因此，地方政府在履行维护高铁安全职能、职责时，必须抛弃短期行为模式，树立可持续发展思想和行为准则，建立维护高铁安全的可持续发展机制，并落实到具体的行动上。

(二)促进和加强铁路与地方公安机关对高铁沿线的治安联合防控

为了确保高速铁路运输安全，应该说铁路公安机关对高铁治安防控倾注了全部智慧和能力，但同时我们也看到了在高铁安全保卫战中存在的问题。一方面高铁设计中存在的缺陷和因此而形成的“治安死角”给高铁治安防控工作增加了相当难度，复杂的地理环境让铁路公安机关在维护线路安全工作中承受了较大的身体和精神上的压力。另一方面，铁路公安机关在高铁沿线治安防控手段上的做法遭到法律的质疑，如:铁路公安机关在高铁路跨桥上设立警务哨卡，指挥过桥车辆;铁路公安机关为了掌握高铁沿线社情，派出有限的警力深入到铁路沿线左右5公里范围内的乡镇、企业和行政区开展大量调查工作等等。《铁路运输安全保护法》第5条规定:铁路沿线地方各级人民政府及县级以上地方人民政府安全生产监督管理等部门应当按照各自职责，做好与铁路运输安全有关的工作。《中华人民共和国铁路法》第43条规定:铁路公安机关和地方公安机关分工负责共同维护铁路治安秩序。车站和列车内的治安秩序，由铁路公安机关负责维护;铁路沿线的治安秩序，由地方公安机关和铁路公安机关共同负责维护，以地方公安机关为主。从上述法律规定可看出，铁路公安机关的高铁治安防控工作范围已超出其管辖甚至涉嫌越权。其原因，一是受铁道部自成系统体制的影响，长期以来铁路公安机关在主观上存在画地为牢的观念，发生问题自包自揽。二是地方公安机关与铁路公安机关在高铁沿线的联合治安防控工作配合不到位。三是对于铁路公安机关与地方公安机关联合开展铁路安全保卫工作没有相应的配套措施和监督机制。

警务社会化是当今世界警务改革的潮流，社会治安管理社会化的前提是社会治安管理主体的多元化。高铁的治安管理是社会治安管理的一部分，高铁的治安防控必须实现主体多元化。其一，高铁不是独立于社会的一个事物，是中国政府调控经济社会的重要战略，它充分体现了高铁的国家属性。这种属性表明保卫高铁运输安全，政府与其他公共事务组织同样负有责任。其二，高铁安全不仅与铁路运输系统自身安全状况有关，围绕高铁建设所形成的新的社会其他功能区，使高铁安全与其周边的社会治安环境有密切联系。从治安防控角度看，单纯依靠某个职能部门实施高铁治安防控或管理，必然发生职能部门履行职责力不从心的问题，也容易导致部门职责泛化，出现违法行使权力的现象。虽然政府各职能部门在执行社会治安管理职能上有所侧重，但其公共性是一致的，如果过分强调不同职能部门在社会中的角色及职责，就会失去谋求公共性的立场，进而出现对公共性的偏离和背离，甚至导致社会治安管理“公共”本质的丧失。因此，对高铁治安防控必须超越主体本位的社会治安管理理念，各职能部门在充分履行法律规定的任务、职责的前提下，主动相互配合，通过多元共治，形成确保高铁安全的治安防范合力，是有效防控危害铁路运输安全事件发生的必然选择。那么铁路和地方公安机关在高铁沿线治安防控中怎样联合?

首先，两个部门要统一思想，提高认识。坚决把思想统一到国家和省政府的部署上来，充分认识高铁建设、高铁的运输安全对我国社会经济发展产生的深远战略意义，以此为前提共同做好高铁治安联合防控的各项工作。其次，明确责任，分工合作。一是界定地方、铁路公安机关的职责范围，工作上各负其责，形成两道坚固的治安防线;二是地方公安机关加快工作节奏，在其管辖范围内的治安盲区增设警务区或岗位。再次，加强信息沟通。

(三)重视群众性联防队伍建设，从制度上保障联防队员的利益

中央综治委高铁办在强化铁路、地方公安机关共同维护高铁安全责任的同时，提出调动铁路沿线基层组织和广大群众参与护路工作的要求。根据《全国铁路护路联防专职队伍管理工作暂行规定》，各铁路公安机关相继成立了群众性的铁路护路联防队。目前这支队伍在落实政府维护高铁运输安全、缓解政府与公众矛盾方面发挥着积极作用，已成为高铁安全保卫不可或缺的力量。但是，当前这支队伍还存在人员流动性大、人员素质较低、人员能力差等问题。

从社会发展的趋势看，非政府组织参与大量社会事务管理已成为社会共识。非政府组织的社会活动对政府能否产生真正意义上的辅助作用，关键点在于非政府组织自身的生存环境。一般看来，绝大部分非政府组织通过政府、市场、社会甚至海外等途径获得合法的资源而得以生存，其中合法性资源更多地来自社会与市场，而这种多渠道的资源尤其是丰富的资金源使非政府组织得以迅速发展。与其他非政府组织相比较，铁路护路联防队的发展并没有如期望中那般迅速，归根结底在于它缺乏维持其存在的合法性资源。对于铁路护路联防队，政府和公安机关的有关研究和对策仅仅局限在“高度义务化”的概念及其操作层面上，群众性、义务性话语已经成为社会治安综合治理研究中的统治语言。对于“群众性治安组织”的传统研究，多数人仅仅是从社会管理学视角出发进行建构，其内在遵循的逻辑是“违法犯罪行为是诸多社会原因引发，它危害社会群体利益，扰乱社会治安秩序，社会成员和组织有义务参与社会治安秩序的治理”，在这种简单和模式化内生逻辑的硬性灌输下，我们看到，尽管多种类型的群众性治安组织已经参与了政府管理社会活动，换来的却是治安问题越来越多、群众性治安组织的作用呈现出失灵现象。出现这种现象并不是群众性治安组织本身存在问题，根本就是受“高度义务化”观念影响、群众性治安组织从产生之时缺乏应有的合法性资源所致。因此，在强调政府和社会各界共同参与高铁治安防控活动时，必须从观念和概念上突破“社会性义务”与“强制性义务”的界限，在现实语境下重构铁路护路联防组织的社会价值定位，使其获得合法性资源保障。中国已经进入一个利益博弈的时代，任何缺乏资源的群众性治安组织都不可能有效生存和持续发展。针对铁路护路联防队发展存在的困境与限制，笔者认为必须从以下几个方面寻找解决路径。

首先，政府要正确认识铁路护路联防队，改变铁路护路联防队“白帮忙”、“义务性”观念，积极营造有利于铁路治安联防组织发展的政策环境，对其提供立法扶持，并提供相应的人力、财力、技术、信息方面的资源支持，关注该组织在铁路护路联防活动执行过程中遇到的阻力和落实效果，确立铁路治安联防组织参与高铁安全治理的伙伴地位，构建铁路治安联防队与政府之间的交流平台。

其次，改善和提高护路联防队员的待遇。在承认和认可铁路护路联防队员在确保高铁运输安全工作中的地位、作用的同时，还应该在物质上给予合理的保障，即提供合理的经济报酬，这是保障铁路护路联防队伍稳定的重要条件。过分强调联防队员的责任、作用，不谈其物质需求，对于铁路护路联防队员都是极不公正的。要让铁路护路联防队员更好地为高铁运输安全服务，就必须关注他们的物质生活水平与其承担的任务、职责二者之间关系的协调和共融。

最后，拓宽铁路护路联防组织资源渠道。高铁既是国家发展经济的战略措施，也是国家公益事业的重要内容，更是惠及全民的大事，这些都体现出高铁运输具有公益性。高铁护路联防组织资源不应仅限于从铁路货主、政府、沿线乡镇等方面获得资助，还可以尝试与其他非政府组织互相交流、借鉴，寻求社会基金组织、其他非政府组织或因高铁形成的产业体系中的受益者的各项资助，增加资助项目的透明度，赢得社会资助的充分信任，实施铁路治安联防队专业化的发展战略。

［1］朱颖.铁路选线理念的创新与实践［J］.铁道工程学报，2009，(6).

［2］潘建华.关于客运专线治安防控工作的实践与思考［J］.铁道警官高等专科学校学报，2010，(5).