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城市轨道交通投融资管理相关问题研究

2011-08-15陈晨

铁道经济研究 2011年2期
关键词:投融资轨道交通融资

陈晨

(中国铁道科学研究院运输及经济研究所研究实习员,北京 100081)

城市轨道交通投融资管理相关问题研究

陈晨

(中国铁道科学研究院运输及经济研究所研究实习员,北京 100081)

城市轨道交通现行投融资模式主要分政府财政投融资模式、商业投融资模式和混合投融资模式三种类型,在分析城市轨道交通建设投融资体制所存在不足的基础上,提出完善城市轨道交通投融资管理措施的建议:建立城市轨道市场化投融资体系,完善政府投资决策和管理方式,建立健全有利于吸引社会投资决策的政策法规。

城市轨道交通;投融资模式;经营管理

随着我国城市化进程的不断加快,发展大运量、全天候、无污染的城市轨道交通系统,成为解决城市交通难题的必然选择,城市轨道交通建设进入高速发展时期。由于城市轨道交通项目投资规模大,给项目经营造成了较大的压力。面对建设资金短缺,如何拓宽城市轨道交通项目的融资渠道,建立合理有效的投融资管控模式,实现城市轨道交通系统建设的可持续发展,成为当前发展城市轨道交通迫切需要解决的问题[1-2]。

1 城市轨道交通投融资主要模式

从投融资主体、投融资方式、项目建成后的经营机制等方面进行比较,城市轨道交通投融资模式主要可以分为3种类型[3]。

1)政府财政投融资模式。以政府为投融资主体,利用国家财政资金,统一协调和组织实施城市轨道交通工程。在此过程中,由政府作为信贷担保人,进行一系列重大的融资引贷活动。在世界许多国家的城市轨道交通融资建设项目中,一般政府出资占主导地位。

2)商业投融资模式。由企业取代政府作为项目的投资主体,通过采用商业贷款、发行股票、债券等融资手段,负责项目的融资、建设、运营、开发、投资回报与还本付息等。香港地铁是该模式较成功的代表之一,实现了多渠道的筹资途径和多元化商业经营模式的有机结合。

3)混合投融资模式。近年来,国外公共基础设施建设普遍采用的公私合作伙伴(Public Private Partnerships,PPP)模式,是指政府和私营公司的联合投资行为,政府与企业共享投资收益,共担投资风险和责任。经营主体从资本所有者的角度可以分为3类:(1)民间资本;(2)民间资本与国家或地方公共团体的组合;(3)国家或地方公共团体。资金则通过政府补助方式、利用者负担、受益者负担、发行债券、贷款等多渠道筹集。如日本地铁就采取此种模式,建设资金分为政府补偿金和企业自筹资金两部分。

2 城市轨道交通建设投融资管理存在的不足

2.1 融资渠道单一

从我国城市轨道交通建设基本情况分析,资金来源基本是以财政投资为主。如上海地铁二号线的建设资金123.64亿元,资金来源是:利用国外贷款4.27亿美元,国内配套资金88.07亿元,黄浦区8.18亿元,静安区7.82亿元,长宁区7.78亿元;广州地铁1号线的建设中,借入的外资达5.41亿美元,占总投资的1/3,其余部分由地方政府通过沿线土地招商开发,征收旅馆、出租车附加费等自筹。由于城市轨道交通项目具有准公共产品经济特性,建设生命周期长,直接经济效益低,对于追求短期回报的民间资本吸引力不够,使其不得不依靠政府投资建设。总之,城市轨道投融资模式虽然正向政府主导、市场化运作、多渠道融资的方向发展,但融资方式仍显单一,过于依赖银行贷款,没有完全拓宽资本市场,市场化融资能力还相对有限。

2.2 融资政策法规相对滞后

国家对民间资金在基础设施领域的投资行为缺乏相应的法制环境,私有或民间投资主体对未来的政策变化可能引起的种种风险难以有效把握,对城市轨道交通这种建设成本极高的投资项目,客观上存在着较高的投资风险,包括政策风险、经营风险、法律风险及财务风险等因素。不过,在城市轨道交通市场化融资的进程中,由于国家政策和相关法律法规是逐渐发展完善的,这样易造成证券化和市场化经营管理过程中的不确定性和损失,使得有些城市轨道交通建设项目投融资的市场化进程遭受挫折甚至造成较大的损失。

2.3 投资管理方式落后

政府投资的宏观管理不适应轨道交通市场化融资的要求。目前,项目决策制度仍是由各级政府的审批权限构成,由行政审批替代应有的投资决策,审批的方式和内容还没有随着投资的多元化做出相应的调整。政府投资管理不到位,宏观管理体系不健全,在管理职能上分散,政府对市政、公用基础设施的投资管理分属计划、建设、财政以及审计等多个部门,政出多门,影响了管理效果。

3 完善城市轨道交通建设投融资管理的措施

3.1 建立城市轨道市场化投融资体系

作为投资规模巨大的城市基础设施项目,要通过推进城市轨道交通建设投融资体制改革,努力探索市场化融资模式,采用市场化运作方式多渠道筹集资金[4]。城市轨道交通是重要的城市基础设施,具有“准公共产品、准公益性和准商业化运营”的特点,要求政府发挥主导作用。通过规划和政策引导、规范市场准入,引导社会投资;通过各种优惠政策创造城市轨道交通项目的盈利条件,如将商贸、广告、沿线土地等衍生资源及附属效益的开发经营权赋予城市轨道交通公司,提高项目盈利水平,以吸引社会投资者与政府共同参与城市轨道交通项目的投资、建设、运营。

此外,应有效运用资本市场,建立灵活有效的融资机制,拓宽资金渠道。一方面继续充分利用银行贷款融资方式,争取优惠的贷款,通过扩大发行债券进行快速融资;另一方面重点发展资本市场融资方式,通过证券、基金等金融工具的交易获得资金,为资本供求者提供多种可能的选择机会,打破由地方政府投资占主体的传统单一投资格局和体制,把市场经济的基本原则和手段应用于城市轨道交通建设之中。

3.2 完善政府投资决策和管理方式

改变政府投资决策和管理方式,强化政府投资决策的责任约束,对于实现城市轨道交通项目建设投融资的多元化市场运作模式尤为重要。

1)充分发挥政府的有效监管作用。按照“政府引导,市场运作”的原则,完善政府监管体系,规范和维护城市轨道交通投资、建设、经营的市场秩序,规范各类投资主体的行为。在运输资源配置、财务结算、公益性运输负担、运输安全监管等方面建立健全的监督管理制度,为各类投资参与城市轨道交通的运营创造平等的政策环境。

2)建立权责明确、制约有效、科学规范和专业化管理、社会化运作的管理体制及运行机制。加强和完善技术储备和方案比选工作,将融资方案也纳入比选范围,建立一套科学的计划编制和项目决策程序,以提高投资决策的科学性;以商业原则进行项目建设、经营和日常管理,实行投资、建设、运营相分离;建立专业化的政府投资工程管理体系,控制政府投资工程成本,提高投资效益和工程质量。

3.3 建立健全有利于吸引社会投资决策的政策法规

建立健全相关法规,保护各类投资人的合法权益。对一些重要问题,如社会投资的具体方式及管理办法、社会投资回报方式、项目建成后的经营方式、政府支持政策、监管措施等制定明确的法规政策,有力保障投资者权益。研究制定吸引国内外社会资本参与城市轨道交通建设和运营的法律制度,规范政府、社会投资人的行为和关系,为推动多元化的市场运作模式提供有力的法律保障,促进政府投融资行为的市场化。香港政府为了提高地铁公司收益,确立一个拨地政策:香港地铁在兴建路线时,需要土地作地下隧道及地面车站等,而这些土地就会根据政府及地铁公司的协议,由政府拨给地铁公司,称为“地铁用地”。地铁公司在地铁用地上开发住宅或写字楼并以此获利。

3.4 深化城市轨道交通经营管理体制改革

对现有城市轨道交通经营管理体制进行改革,保证城市公共交通乃至城市化的可持续发展。是否可以借鉴香港地铁的管理模式,以非票务收入(城市轨道交通沿线的物业、地产开发)弥补其作为公益性基础设施的主营业务利润流失,使城市轨道交通的建设与商业开发紧密联系在一起形成共赢。

1)积极开展多种经营,创造非主营业务收入。依托城市轨道交通沿线地区通达性、人口密集、商业繁荣等有利条件,积极开展物业、广告、商业等经营活动,拓宽投资主体的收益渠道,创造更多的非主营业务收入,支持建设和运营阶段产生的大量资金需求。以香港地铁为例,在车票之外拓展其他收入来源,包括顾问服务、八通卡系统、房地产以及电信业务。其中,房地产收益是香港地铁利润的重要支柱。

2)调整相关体制政策,引入特许经营方式,建立资金良性运作机制。借鉴特许经营模式,将城市轨道交通全线或者其中一部分的经营权以特许经营的方式有偿转让给社会经营者,以减轻政府资金压力。政府在制定特许经营相关政策时,必须确保社会经营者不触及城市轨道交通的社会公益性,保障其作为公共基础设施的功能得以发挥。

4 结束语

快速发展的城市轨道交通需要大量的资金投入。在市场化融资模式探索中,城市轨道交通建设体系已逐步实现了从政府主导的单一模式,向多元化的投资主体、多元化的市场筹资途径和多元化的经营模式转变。本文论述了城市轨道交通现行投融资主要模式,在分析城市轨道交通建设投融资体制中所存在不足的基础上,提出完善城市轨道交通投融资管理措施的建议,但如何完善投融资体系、保障投资各方利益,仍然是城市轨道交通建设中需要研究解决的问题。

[1]王刚,庄焰.地铁项目融资模式研究[J].深圳大学学报(理工版), 2006(3):217

[2]蔡蔚.城市轨道交通的基本属性对投融资的启示[J].城市轨道交通研究,2007(1):11

[3]时斌刚.城市轨道交通建设项目投融资战略研究——以南京轨道交通3号线投融资决策为例[D].南京:南京理工大学,2009

[4]谢辉,晏克非,谭倩.城市轨道交通市场化投融资模式研究[J].城市轨道交通研究,2010(6):7-10

The current investment and fund-raising mode of urban rail is mainly of three types,government investment,commercial investment and mix investment.The article proposes suggestions of improving investment and fund-raising management of urban rail system on the basis of the inadequacies of the current investment and fund-raising system for urban rail construction such as developing market-oriented investment and fund-raising system,improving government investment decision-making and management mode and formulate rules and regulations that help to attract investment from all sectors.

urban rail;investment and fund-raising mode;management

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