关于铁路工程项目造价控制与管理审计的思考

韩秀国

（铁道部审计中心二处副处长，北京 100844）

关于铁路工程项目造价控制与管理审计的思考

韩秀国

（铁道部审计中心二处副处长，北京 100844）

铁路工程项目造价的控制与管理是一个动态过程，审计部门应根据铁路工程项目建设的不同阶段，有重点地实施全过程的审核与评价。通过对铁路工程项目建设各阶段的审核与评价，促进决策部门、设计单位、建设单位、施工单位等加强对铁路工程项目造价的控制与管理，使铁路工程项目造价确实得到有效的控制，避免铁路工程项目“初设超可研、实施超概算、决算超预算”现象的发生，从而不断提高铁路工程项目建设的管理水平和投资效益。

铁路工程;造价控制;监督；管理；审计

大规模铁路建设正在全面进行，铁路工程项目建设的监督和管理受到国家和铁路各级管理部门高度重视，也受到全国各个方面的高度关注。铁路有关管理部门为了加强对铁路工程项目建设的管理，对每个大中型工程项目分别成立了专门管理机构；铁路各级财务部门对建设资金的拨付和使用进行严格控制；国家、铁路各级建设、审计部门每年分别对铁路工程项目的建设情况，包括对每个项目的工程质量和安全施工情况、建设资金的管理和使用情况等进行检查或审计。但从已完工的建设项目看，存在初设超可研、实施超概算、决算超预算的“三超”现象。

铁路工程项目存在的“三超”现象，其原因是多方面的，但其中对工程项目造价的控制和管理还不够完善，应该是主要原因之一。加强工程造价的控制与管理，一方面，要求建设单位对工程造价的控制与管理贯穿于工程建设的全过程，要在投资决策、项目设计、招标及订立合同、工程施工以及工程价款结算等主要阶段加强对工程造价的控制与管理；另一方面，审计部门也应按照各个阶段的不同特点，对工程造价的控制和管理进行全过程的审计监督。

1 在铁路工程项目投资决策阶段对工程造价控制与管理的审核与评价

工程造价的控制与管理应贯穿于项目建设的全过程，但决策阶段对该项目的工程造价具有重大影响，特别是建设标准的确定、建设地点的选择、工艺的评选、设备的选用等，直接关系到工程造价的高低。因此，项目决策的内容是否科学、合理，是决定工程造价的基础，直接影响着决策阶段之后各个建设阶段对工程造价的控制与管理。审计部门应抽调有关方面的专家，对建设标准的确定、建设地点的选择、工艺的评选、设备的选用等备选方案的科学、合理性进行审核与评价，以便有关决策层进行科学决策。

1.1 审核投资决策基础资料的收集是否详实、准确

对铁路工程沿线的水电路状况资料、地质勘测资料、主要材料设备的价格资料、大宗材料的采购地以及现有已建类似工程资料等的收集是否全面、详实、准确，审计人员要逐项进行详细的审核与评价，以确认可行性研究的基础资料是否可靠。

1.2 审核可行性研究情况

审计人员应审核有关部门是否根据已掌握的统计数据和信息资料，进行综合分析和处理，并根据市场需求及发展前景，合理确定工程的规模及建设标准。审计人员应对项目可行性研究报告的各项内容进行重点复核测算，评价可行性研究报告重点内容的科学合理性。

1.3 审核方案比选情况

审计人员应审核有关部门是否结合项目的实际情况，在满足运力需求的前提下，遵循“效益至上”的原则，进行多方案比选。是否用动态分析方法进行多方案技术经济比较。是否通过方案优化，使工艺流程尽量简单，设备选型更加合理。

1.4 审核工程投资估算

审计人员应审核投资估算编制依据是否详细、全面，是否从实际出发，充分考虑到施工过程中可能出现的各种情况及不利因素对工程造价的影响，考虑市场情况及建设期间预留价格浮动系数，使投资基本上符合实际并留有余地，使投资估算真正起到控制项目总投资的作用。

通过对上述决策阶段有关情况的审核与评价，加强项目决策阶段对工程造价的控制与管理，促使铁路工程项目采用科学的估算方法和可靠的数据资料，合理地计算投资估算，使其他阶段对造价的控制与管理有可靠的基础，使投资控制目标能够实现，避免“三超”现象的发生。

2 在铁路工程项目设计阶段对工程造价控制与管理的审核与评价

工程项目经过决策立项后，设计阶段应是全过程造价控制的重点。虽然设计费用占工程总投资的比例很小，但对工程造价的影响程度很大。有些工程设计人员往往偏重于设计质量与功能，不注重对工程造价的影响。在结构形式、地质条件都相近的情况下，不同设计人员所采用的基础结构及主要材料用量有所差别，有些设计的安全系数大大超过设计规范要求，从而造成许多功能和投资的浪费。审计部门应对设计过程进行审核与评价。

2.1 审核招标和设计监理情况

审核工程设计是否进行招标和进行设计监理，以确保工程概算和施工图预算不超过决策阶段的投资估算。审计人员应审核建设单位是否将工程造价控制与管理工作全面承包给设计单位，自己不闻不问，或很少参与；审查建设单位是否积极参与设计的全过程，抓住控制与管理的重点环节。

2.2 审核设计方案优化情况

初步设计方案完成后，审计人员应审核建设单位是否组织有关的专家进行设计优化，并从安全、功能、标准和经济等方面全面权衡，确定一个较合理的设计方案，使最终设计方案既科学又经济。

2.3 审核对工程项目设计是否实行限额控制

限额设计是以项目可行性研究报告所批复的建设规模、建设内容、建设标准为依据，在投资估算限额范围内进行工程设计，以提高投资的经济效益。审计人员应审核设计过程中是否推行限额设计，并按照设计程序分阶段、层层控制总投资；是否使投资控制贯穿于初步设计、技术设计直到施工图设计的各个阶段；各设计阶段是否按各专业进行投资分解，分块限额，是否具体分配到单元和专业，形成横向控制和纵向控制相结合的控制体系。

2.4 审核设计阶段概算及施工图预算是否全面准确

审计人员应审核工程概算及施工图预算是否有漏项、缺口，是否考虑足够的各种价格浮动因素。加强设计阶段的工程概预算审核，确保设计阶段概算和施工图预算科学、准确。

通过对上述设计阶段的审核与评价，使工程项目的设计更加科学、经济，全面、完整，避免各类变更的频繁发生，从而达到避免“三超”、控制工程造价的目的。

3 在铁路工程项目招投标阶段对工程造价控制与管理的审核与评价

建设项目招投标制度是建设单位控制工程造价的有效手段，建设单位要充分利用招投标这一有效竞争手段进行工程造价控制。审计部门应对招投标阶段工程造价控制与管理进行全过程的审核与评价。

3.1 对招标文件的审核

招标文件编制是否规范、严谨，招标文件是否明确工程现场条件、状况、工程概要、工程招标范围、工程承包方式、计价依据、工程预付款进度款支付及结算方式、工期质量要求、技术要求、评标细则、截标、开标、评标时间、投标报价要求、合同价的确定方式、投标书的符合性要求、主要合同条款、施工图纸及图纸会审答疑内容、工程量清单等实质性的内容。

3.2 对评标定标过程的审核

审核是否对投标人统一计价口径、统一计量依据，以标价合理等综合条件选择合适的施工单位；是否坚持“公开、公平、公正”的原则，选择既能降低工程造价，又能保证工程按质按时完成的施工单位。对综合降低造价的投标，要审核其降低造价的具体内容，以防为了中标而降低造价，最终影响工程质量。

3.3 对合同签订过程的审核

合同作为贯穿整个施工过程和结算过程的合约，是确定工程造价的主要依据，对工程造价的控制起着十分重要的作用。审计部门应对合同签订过程进行审核监督。重点对合同的主要内容，如结算方式，合同价变更的规定（应经过审计核实），材料、设备的供应方式，工程分包等条款进行审核，保证铁路工程合同价的合理性、合法性，减少履行合同中甲乙双方的纠纷，维护合同双方的利益，有效地控制工程造价。

通过对上述工程招投标及合同签订过程的审核与评价，促进建设单位“公开、公平、公正”地选择施工单位，使铁路工程项目既能节约投资，又能保证工程质量，同时减少合同纠纷，保护合同双方的合法权益。

4 在铁路工程项目施工阶段对工程造价控制与管理的审核与评价

施工阶段是落实合同、实施投资控制的操作过程，是工程设计意图最终实现并形成工程实物的阶段。由于施工过程周期长，影响因素多，材料价格波动大，工程现场处理因素都会直接影响工程造价。采取有效的措施加强这一阶段的投资控制，对管好用好资金、提高投资效益具有重要的意义。建设单位的审计部门（或聘请社会中介机构）应适时对工程施工单位及施工过程（包括工程监理资料）进行审核与评价，这种审核与评价应在上述合同签订过程中予以明确。

4.1 审核材料用量的真实性与材料价格的合理性

材料费在工程中占有很大比重，材料用量、材料价格对施工阶段的工程造价影响很大。审计人员应按施工图审核材料的用量是否超出该工程的核定用量，如超出应审核其用途，避免将本工程的材料用于其他工程；对材料价格的审核，审计人员应密切注意市场行情，掌握材料价格信息，不仅要审核材料供应的渠道，对甲供或甲控物资，是否按规定（约定）进行招标采购，如有不符应查明原因；同时要审核材料的质量，无论是甲供材料还是施工单位自行采购的材料，都要对材料的质量进行审核与评价，以保证工程质量并使工程投资得到有效的控制。

4.2 审核设计变更的科学合理性

在工程建设过程中，设计变更和现场签证是不可避免的，但要进行有效的控制。审计人员应严格审核设计变更、材料代用、现场签证、额外用工及各种预算外费用。对必须变更的工程要先做出工程量和造价的增减分析，审核其科学性和合理性。并对变更程序进行审核，经建设单位同意，设计单位审查签证，发出相应的图纸和说明后，方可发出变更通知，调整原合同确定的工程造价。若遇有重大设计变更，总造价突破原投资估算或设计总概算的一定比例时，按规定还须报原批准部门或单位批准后方可发出变更通知。在实施过程中，往往由于工期紧等客观原因，造成有些设计变更边设计、边施工，有时变更已实施，批准程序还未完成。审计人员应根据现场甲乙双方和监理人员的签认记录，客观公正地进行审核与评价，如实反映情况。

4.3 审核工程建设单位、监理单位是否正确履行职责

在工程施工过程中，工程的建设单位（甲方）和监理单位对铁路工程项目的投资控制与管理，对工程项目的建设质量等起到至关重要的作用。审计人员对施工过程的审核与评价，首先应对建设单位是否正确履行职责，是否按相关程序办事，是否尊重科学，是否存在盲目指挥，是否有搭车工程，是否有随意增加、变更设计内容，从而造成浪费等进行审核与评价。

审计人员对监理单位的审核与评价，首先应审核是否经过招投标确定监理单位，对中标监理单位的资质、能力也要进行复核；对监理单位实际的履行职责情况要重点进行审核，包括监理日志、记录的审核；对监理发现问题的整改情况要对整改记录等资料进行审核，必要时应进行实地勘察和检验，以确保工程的质量，确保投资效益的实现。

在铁路工程项目施工阶段，通过对施工单位、建设单位和监理单位的审核，促进铁路工程项目保质保量地有序实施，并将工程造价控制在设计概算以内。

5 在铁路工程项目价款结算阶段对工程造价控制与管理的审核与评价

工程价款结算包括工程进度款的预付和结算、工程完工后的工程价款结算（或决算）。在工程价款结算时，建设单位的工程管理部门和财务部门应严把审核关，审计部门应适时地进行审核与评价。

5.1 审核工程预付款是否及时合理

审计人员应加强对工程预付款的审核，审核工程预付款的拨付是否根据施工合同的约定，按照施工计划及时拨付，是否有超计划比例、超工程进度拨款，是否有欠拨工程款，影响工程进度的现象；并审核工程预付款的运用情况，是否有施工单位的上级调拨工程款到其他工程项目的现象。

5.2 审核工程验工计价及进度款的结算是否准确

1）对工程量的审核。审计人员应根据施工承包合同、施工图纸、设计变更、现场签证等，按照现行预算定额中的计算规则，审核工程量的计算是否准确，是否有重复计算问题，必要时应进行实地测量和计算。

2）对套用定额的审核。对套用定额的审核应根据不同地区情况，按照当地的定额说明进行审核。既不能高套也不能错套定额，应根据工作内容及单价组成，并利用类似工程预算书及相应定额进行审核。对定额缺项的项目，应依据类似的工程预算书并结合实际的施工情况，审核人工、材料、机械消耗单价确定得是否合理。

3）对材料价格的审核。对材料价格的审核，一是审核材料的实际用量，按设计、施工图纸及核算定额所需材料用量审核实际的材料用量；二是审核取定的材料价格，是否套用了当期（或预算）材料价格，是否有跨期高套现象；三是审核材料的价差，根据调整价差的文件依据等，逐项进行审核，是否有不该调价差的而调了价差等。

4）对工程进度款拨付的审核。审核工程进度款拨付时是否扣除了预付的工程款，是否扣除了甲供材料款，是否按规定扣留了工程质量保证金等。

5.3 审核工程决算是否准确及时

工程项目的决算，是工程投资的最后清理阶段，审计部门应加强对工程决算阶段的审核与评价。审核工程决算是否全面、准确，有无将超概算的工程款挂账或不进账；是否有不属于该工程项目的款项，列入该工程项目的问题；是否有工程延期或已交付使用而长期不验收、不及时编制竣工决算等等。

Control and management on the railway project cost is a dynamic process which requires the auditing department to carry out the whole process auditing and evaluation with focus in different stages of railway project,through which to strengthen the control and management of project cost in terms of decision-making department,design institute,client and contractors,avoiding ending up over the budget,thus improving the management level and investment return of railway projects.

railway project；cost control；supervision；management；auditing

A

1004-9746（2011）02-0014-04

魏艳红）

2011-01-10）