浅论当前公安机关执法公信力存在的问题及原因

薛俊强

(铁道警官高等专科学校治安系，河南郑州450053)

浅论当前公安机关执法公信力存在的问题及原因

薛俊强

(铁道警官高等专科学校治安系，河南郑州450053)

公安机关执法公信力代表了法律的严肃性和权威性，反映了法治的发展程度以及威信程度，同时也是公安机关执法能力的集中体现。当前，公安机关在执法过程中存在着一系列的问题，造成了公安机关执法公信力不高，给公安执法活动带来了困难，存在这些问题的原因，主要来源于公安机关内部和外部两个大的方面。

公安机关;执法公信力

一、公安机关执法公信力的概念

公信力，《现代汉语词典》的解释是:使公众信任的力量。公信力的概念源于英文词Accountability，意指为某一件事进行报告、解释和辩护的责任，为自己的行为负责任，并接受质询。公信力是指在社会公共生活中，公共权力面对时间差序、公众交往以及利益交换所表现出的一种公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。公信力既是一种社会系统信任，同时也是公共权威的真实表达，属政治伦理范畴。

对公信力的研究，从其研究对象来看，主要包括政府、司法、传媒和民间组织四大领域。从其研究的学科来看，主要包括行政管理学、社会学、法学、新闻传播学等学科。在国内，传媒组织对公信力的研究开始的时间最早，比较有代表性的定义有:“公信力是指媒介在长期的发展中日积月累而形成、在社会中有广泛的权威性和信誉度、在受众中有深远影响的媒介自身魅力”［1］。“大众传播媒介公信力是负有社会责任的传者，通过大众传播媒介提供客观、全面、及时、权威的信息，并得到社会的普遍认同”［2］。在国内，理论界对政府公信力的研究始于对2003年发生的“非典”事件进行系统反思的过程之中。

与对媒介公信力的研究相比，对政府公信力的研究影响更大，比较有代表性的定义有:“政府公信力实质上体现的是政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政府行为持信任态度。政府公信力的强弱，取决于政府所拥有的信用资源的丰富程度”［3］。“政府公信力是指政府依据于自身的信用所获得的社会公众的信任度”［4］。“政府公信力是指社会组织和民众对政府行为的一种主观价值判断，它是政府行政行为的形象和产生的社会信誉在社会组织和民众中所形成的心理反映”［5］。

综上，我们认为，公安机关执法公信力体现的是社会公众对公安机关的一种心理方面的归属，简言之，执法公信力就是广大人民群众对公安机关在刑事司法和治安行政管理过程中所表现出的公平、正义、效率、人道、民主、责任的信任力。执法公信力代表了法律的严肃性和权威性，反映了法治的发展程度以及威信程度，同时也是公安机关执法能力的集中体现。

二、公安机关执法公信力的重要性

“社会主义和谐社会”概念的首次完整表述，是党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》。我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。这些基本特征是相互联系、相互作用的，需要在全面建设小康社会的进程中全面把握和体现。它包括以下几个方面:民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序及人与自然和谐相处。不论是从哪个方面看，公安机关的执法公信力都是构建和谐社会的一个必不可少的重要方面。其重要性体现在以下方面。

(一)公安机关的执法公信力是实现社会主义民主的必备条件

诚信是公安机关必备的品质。首先，只有社会主义民主制度才能将有诚信的人选入公安队伍内，才能使公安队伍的素质得以提高，才能真正做到为人民服务，从而取得人民的信赖。其次，维持社会主义民主的体制需要诚信之德。孟德斯鸠在论及民主政治的原则时说:“维持或支撑君主政体或是专制政体并不需要很多的道义。前者有法律的力量，后者有经常举着的君主的手臂，可以去管理或支持一切。但是，在一个平民政治的国家，便需要另一种动力，那就是品德。”在社会主义民主体制下，出于执行法律的需要，执法者觉得本身也要服从法律并负担责任。如果执法者对自己没有基本的道德要求，不信仰法律，不服从法律，社会的稳定、人民的幸福就只能是空中楼阁。因此，作为维护国内社会治安秩序的主要力量，肩负着打击违法犯罪和服务社会主义建设的重要使命，公安机关的执法公信力是实现社会主义民主的必备条件

(二)公安机关的执法公信力是实现社会公平正义的必然要求

诚信原则在私法领域被尊奉为帝王条款，是主体行使权利和履行义务的最高指导原则。在公法领域，诚实信用原则是与公平、正义、法治等理念内在地联系在一起的，当法治概念的经典要义将“社会各要素普遍地符合良法规范的有序状态”囊括于自身时，它已内在地包含了正义、公平、诚实信用等精神或原则。可以说，诚实信用原则是现代法治社会的一块重要基石［6］，法治的实质就是对政府权力的控制和对公民权利的保障。伴随着社会的日益复杂化，政府行政职能不断扩大，经常充当立法者和裁决者角色，被赋予更大的自由裁量权。要使自由裁量权符合法治的精神，实现对自由裁量权的有效控制，只有依靠诚信原则发挥道德调节和法律调节的双重功能。具体在公安执法领域，众所周知，公安机关拥有的公权力是非常广泛的，并且拥有能够对公民采取强制措施和处罚的的权力，在这种状况下要想实现公平正义，就必须对公安机关的自由裁量权进行控制和约束，公安机关的执法规范性必须加强。为加强执法规范性，公安机关的公信力建设就是必不可少的要求。

(三)公安机关的执法公信力是构建和谐警民关系的需要

和谐警民关系建设是公安“三项建设”的重要内容之一。警民关系涉及社会治安行政管理的方方面面，警民关系是否和谐，关系着党委和政府的形象，关系着社会的稳定与发展。当前我国正处于社会管理模式和经济体制的转型期，如果公安机关执法不够规范，公信力不强，会直接影响警民关系，带来的直接危害就是警察的执法活动得不到人民的信任，从而在客观上带来执法困难，其结果就是警察的执法活动不但不能为经济建设提供更多更好的服务，而且保障和促进经济发展的职责也会成为一句空话。所以，加强公安机关执法公信力建设是构建和谐警民关系的需要。

(四)公安机关的执法公信力和公安机关良好形象具有内在一致性

人民警察形象建设是一项系统工程，需要各级公安机关的领导和广大民警共同努力。何为警察形象?形象是指一个社会组织及其行为通过传播在公众心目中所确立的综合印象，即公众对一个社会组织的全部看法和总体评价。而警察形象则是指社会公众对警察的总体评价。它是民警价值观念、职业素质、道德修养、廉政意识、服务作风、办事效率、警容风纪的综合反映。警察形象体现了公安机关的精神风貌，是民警内在精神品质和外在行为方式的集中体现，包括仪表形象、纪律形象、业务形象、服务形象和知识形象等。这与公安机关的执法公信力的内涵一致，只有增强公安机关执法公信力，才能逐步提升人民警察在公众中的形象，进一步增强公安机关的执法权威性和良好形象。

三、公安机关执法公信力的现状分析

在实践中，虽然近年来公安部在规范警察执法方面做了大量卓有成效的工作，比如前些年的“五条禁令”，最近公安机关的执法规范性建设等，在一定程度上提高了公安机关的执法公信力，但是整体来看，公安机关执法公信力并不是十分乐观，2008年6月28日发生在贵州省瓮安县的严重打砸烧群体性事件，2009年发生在云南的“躲猫猫”事件，还有近年来的一系列群体性事件等，造成了极为严重的后果。这在一定程度上说明，公安机关的执法公信力还亟待提高。

(一)影响公安机关执法公信力的主要表现

1．公安机关重实体、轻程序，不按规定甚至违反程序办案，是影响公安执法公信力的重要问题之一。在拘留、逮捕、羁押、搜查、扣押、监听、讯问等各种侦查活动中，不断出现滥用权力的现象，侵犯人身权利和财产安全，甚至导致冤案错案。另外，办案程序不公开，也是公信力不高的表现之一。上述“躲猫猫”事件即是其典型事例。

2．公安机关不作为。“有序是社会关系和生活的稳定形态，是社会正义、安全、平等和效率的基础”，当这种秩序受到威胁后，法之价值的执法者应当行使职权，将公民的财产损失降到最低。这是保障社会基本元素安定的最基本之义务。在实践中，公安机关有的受理刑事、治安案件不认真、不全面，有的以不属于管辖范围为由拒绝受理案件，也不予登记移交，使群众伸冤无门，有的对群众报案敷衍塞责等。

3．公安执法随意定性。在公安执法实践中，有的将刑事案件立为治安案件，或将治安案件升格为刑事案件，将重罪的刑案降为轻罪的刑案来办;有的超范围立案，办“人情案”、“关系案”。此外，办案中违反规定扣押、查封、冻结、没收财产和责令停业整顿、吊扣证照等现象也比较突出。

4．权力寻租。更为严重的是，一些公安干警正把执法权力当作谋取经济利益的稀缺资源，大搞权钱交易，权力寻租，有的领导干部甚至到了利令智昏、无法无天的地步。有着“中国第一大款警察”之称，因贪污公款、索贿受贿、非法经营、违法放贷、收受钱物而疯狂敛财5800多万元的鞍山市公安局税侦分局原局长林福久，被辽宁省高级人民法院判处死刑［7］。发生在福建的“远华案”和“陈凯案”，是两个典型的巨额走私和跨国毒资“漂白”大案，案破之日，均发现有一批当地公安干警卷入，影响恶劣。在山西黑砖窑案件和河北唐山涉黑团伙案件中，我们都看到了个别警务人员与犯罪分子狼狈为奸的“身影”。

(二)带来的危害

综上，警察执法公信力不高，会直接影响社会主义经济建设，影响社会秩序，进而影响社会主义和谐社会的构建。从实践中来看，有以下几个方面:

第一，会严重损害警民关系。1995年2月通过并实施的《中华人民共和国人民警察法》第二条明确规定:“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”人民警察队伍之根就是人民，如果执法公信力不高，就会脱离人民群众，人民警察的职责也无从谈起，其结果是损害警民关系。

第二，造成执法困难，严重影响公安民警的执法权益。警察代表国家执行公务，是国家进行社会管理的依靠群体，但随着社会治安形势日益严峻和复杂，公安民警在执行公务时的合法权益遭受侵害的现象日益突出。比如，警察经常受到殴打、谩骂恐吓、投诉甚至陷害等，虽然有诸多方面的原因，但是与公安机关公信力不高不无关系。

第三，损害公安机关形象，影响执法权威性。英国著名的法学家培根说过，正义根植于信赖。公安机关的权威来自人民对公安执法权力的信赖。以上例子说明，无论什么地方，如果执法人员与犯罪分子“猫鼠一家亲”，执法程序不公开，那么犯罪分子必然肆无忌惮，得不到有力打击，老百姓不但会感觉缺乏安全感，更重要的是，公民个人会感觉公安机关和一些犯罪分子共同压迫自己，这样的后果，会大大影响公安机关的执法权威性。而这一切，全部是公安机关执法公信力不高带来的危害。

第四，危害社会主义经济建设。我国加入WTO后，WTO规则要求政府加快改革，转变职能。我国加入WTO已经五年，加入WTO涉及的政府承诺，我国政府都必须履行，政府要按照市场经济的规则来行使其管理职能。严格的WTO规则，迫使我国政府加快改革，加快职能转变。对公安执法工作来说，公安工作必须为经济建设的顺利进行提供安全和稳定的社会环境，公安机关执法公信力不高，会损害中国政府的承诺，进而危害社会主义经济建设进程。

四、公安机关公信力存在问题的原因分析

(一)外在原因

1．舆论误区。长期以来，中国警察承载了太多的社会期望与时代使命，在当今中国，在舆论和公民意识中，许多人只看到警察的义务，强调法律和纪律的约束，强调如何更好地履行职责，强调服从命令是天职，似乎警察无权益可言。一些舆论大事宣扬个别警察违法违纪的情形，而没有看到主流，使警察处于舆论的风口浪尖之上，加上老百姓对正不压邪的愤恨，老百姓对警察执法越来越不信任。对政府权威的质疑，对法律和秩序的失望等，造成群众的不信任和某些违法犯罪分子的猖狂抵抗，增加了警察执行公务的障碍。

2．一些不必要的警务活动带来的负面效应。警察权的行使以国家强制力为后盾，警察强制是一种直接强制，即不需要借助其他国家机关的力量即可施加于相对人的一种特殊的强制［8］，加之警察机关本身的武装性质，使得警察权相对于其他机关的权力更为高效、及时、有力度，因此，各级政府往往在处理社会事务时对警察权产生依赖，迫使警察大量地承担起社会职能，甚至不当地成为社会机器的“平衡器”和“减压阀”，如24小时的救援解困，处理困难企业改制中的各种纠纷，介入城市建设中的拆危、搬迁以及重点工程建设中利益纠纷的调处等。结果社会各个领域的矛盾都会集中到警察身上来，甚至由其他机关所为的各类违法等不光彩的事情也会被强加到警察身上来。此外，有些公安机关领导出于种种原因，会做出不利于警察的处理决定，这也会加剧社会、公民个人对警察的厌恶感。

3．社会其他原因。警车、警灯、警服等警务专用标志，不应本随意配发，由于有关部门监管不严格，一些劣质的警用装备甚至一些高仿的警服随意买卖，被一些违法犯罪分子用来进行违法活动，严重破坏了公安机关的形象。此外，目前社会上一些行业、一些人员的制服在花色、式样、符号等方面想方设法与警服接近，人民群众把这些人员的个别不良现象，也“近似地”记在了公安机关的头上，造成了公安机关公信力的下降。

(二)内在原因

1．警察的执法观念错位。根据我国宪法、法律规定，我国的警察职权几乎涵盖了公民生活的各个方面、社会生活的各个领域，涉及公民的自由、权利、财产的限制乃至剥夺等重大问题。在实践中，有些公安机关领导和民警错误地认为警察是无所不能的，在思想观念上以管人者自居，往往“法”从口出，在对待群众上“门难进、脸难看、话难听、事难办”，甚至无理刁难，严重损害了相对人的合法权益，使公安机关的执法公信力下降。

2．公安机关执法不规范。根据宪法和法律规定，公安机关执法应当遵守程序，合法合理运用权力，执法过程应当公开、公正。但是在实践中，公安机关的执法行为受经济利益驱动，不能认真履行职责，特别是对群众密切关注的偷盗案件等“小案件”不能及时予以侦破。此外，个别公安机关和民警，特别是少数领导，把执法活动作为牟取经济利益的工作和手段，利用行政审批、办理证件和侦破案件之机，乱摊派、乱审批、乱罚款，随意扩大职责权限，插手经济纠纷，在社会上造成了很坏的影响，这也一定程度上致使人民群众对公安机关失去信心。

3．在公安机关内部管理方面。一些公安机关和警种为弥补警力不足，在聘用辅警人员时没把好人员素质关，群众把对其中个别素质较低甚至有违法行为造成负面影响的人员的不良看法和印象，自觉不自觉地算到了整个公安队伍的身上。此外，现实中一些公安工作大大超出了公安机关的职责范围，有些民警不顾职责范畴随意给群众许愿或勉强承诺一些事情，一旦不能兑现，既欺骗了百姓的感情，又影响了自身的声誉和形象。这些综合不良现象是造成公安机关执法公信力不高的内在原因之一。

［1］黄晓芳．公信力与媒介的权威性［J］．电视研究，1999，(11)．

［2］何国平．论媒介公信力的生成与维系［J］．新闻与传播研究，2004，(2)．

［3］张旭霞．试论政府公信力的提升途径［J］．南京社会科学，2006，(7)．

［4］龚培兴，陈洪生．政府公信力:理念、行为与效率的研究视角［J］．中共中央党校学报，2003，(8)．

［5］吴威威．良好的公信力:责任政府的必然追求［J］．兰州学刊，2003，(6)．

［6］尹旦萍．政府诚信的必要性研究［J］．党政干部论坛，2004，(7)．

［7］陈光明，王炳康．中国第一大款警察［J］．半月谈，2005，(1)．

［8］张盛国．论警察权的重新配置——兼与“警察权的支解与让渡”一文作者商榷［J］．北京人民警察学院学报，2003，(4)．

责任编辑:崔海英

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1009－3192(2011)01－0012－04

2010－10－08

薛俊强，男，河南禹州人，铁道警官高等专科学校治安系讲师，主要研究方向:行政法、治安管理。